II SA/Ol 276/14

Dnia 6 maja 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie sędzia WSA Bogusław Jażdżyk sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 maja 2014 roku sprawy ze skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Miłakowie z dnia 17 grudnia 2013 roku nr XLII/250/2013 w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego 1/ stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2/ orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu. Uchwałą nr XII/67/2011 z dnia 9 sierpnia 2011 r., Rada Miejska w Miłakowie przystąpiła do zmiany w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Miłakowo, przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w Miłakowie nr XLV/322/2010 z dnia 30 marca 2010 r. Następnie, uchwałą nr XLII/250/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r., Rada Miejska w Miłakowie uchwaliła zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Miłakowo. Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wniósł Wojewoda Warmińsko – Mazurski. W ocenie organu nadzoru, akt ten narusza art. 10 ust. 2a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. Nr 747 z późn. zm.), zwanej dalej również "u.p.z.p.". W ocenie organu nadzoru, w uchwale wskazano obszar przewidziany pod lokalizację elektrowni wiatrowych, oznaczając je na mapie (załącznik nr 2 do uchwały) i opisując (str. 24 załącznika nr 1 do uchwały) jako "proponowana lokalizacja elektrowni wiatrowych", nie wskazano zaś odrębnym oznaczeniem stref ochronnych. Według organu nadzoru, zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w zmienionym Studium, przyjętym zaskarżoną uchwałą, należałoby wskazać zmodyfikowaną strefę ochronną, a w przypadku jej braku, dostosować ustalenia studium do obecnych wymogów prawa w tym zakresie, czego Gmina nie uczyniła. Zmiana studium wprowadziła modyfikację w zakresie rozmieszczenia obszarów pierwotnie wskazanych pod lokalizację elektrowni wiatrowych, przez ich powiększenie na rysunku studium. Przede wszystkim, na ujednoliconym rysunku studium nie określono, zdaniem organu nadzoru, granic stref ochronnych, o których mowa w powołanym przepisie. Brak jest ich oznaczenia na rysunku planu, jak również precyzyjnego określenia w tekście. Wojewoda podniósł, że wskazane wokół istniejących skupisk zabudowy obszary wolne od lokalizacji elektrowni wiatrowych (obwiedzione elipsami) nie wypełniają całkowicie wymogu zachowania odległości wskazanej powyżej. Ponadto, wątpliwość budzi wskazanie obszaru, na którym będą lokalizowane elektrownie wiatrowe bezpośrednio przy granicy gminy, gdyż oznacza to, że strefy ochronne z ograniczeniami w zabudowie i zagospodarowaniu terenu będą wykraczać poza nią. Zastrzeżenia dotyczą również dopuszczenia wprowadzenia innych alternatywnych źródeł energii w strefie rolnej R, takich jak baterie fotowoltaiczne, dla których nie wskazuje się mocy, ani też rozmieszczenia. Wojewoda stwierdził, że powyższe uchybienia spowodują problemy w przypadku sporządzenia planu miejscowego dla obszaru, który ma być przeznaczony pod lokalizację elektrowni wiatrowych o mocy przekraczającej 100 kW. W przypadku bowiem niewskazania w studium rozmieszczenia stref ochronnych będzie problemem brak możliwości oceny, czy plan nie narusza ustaleń studium, ponieważ w studium nie ma określonych stref ochronnych elektrowni wiatrowych. W odpowiedzi na skargę, Burmistrz Miłakowa wniósł o jej oddalenie lub też o unieważnienie treści obowiązującej zmiany w zakresie dotyczącym tylko zagadnień w zakresie odnawialnych źródeł energii. Burmistrz stwierdził, że art. 10 pkt. 2a u.p.z.p. nie rozstrzyga o sposobie oznaczenia obszaru rozmieszczenia źródeł energii wraz ze strefami ochronnymi. W tej sytuacji, przyjęte w zaskarżonej uchwale zapisy wypełniają wymogi ustawy. Organ Gminy zwrócił uwagę, że uchwała dotycząca zmiany Studium dotyczyła wprowadzenia korekt na rysunku nr 1 i zapisów do stref na terenie miasta Miłakowo, oznaczenia nieruchomości z lokalizacją celu publicznego i pozostałych wniosków, które wpłynęły w trakcie procedury, w tym korekty obszarów pod elektrownie wiatrowe. Burmistrz Miłakowa wskazał, że zasady stref ochronnych dla tych źródeł zostały zapisane w trzech miejscach w tekście Studium: na str. 12 pkt 4 wyróżnienie 15, na str. 15 w pkpt. 3 wyróżnienie 4 i na str. 25 ppkt 5. Zwrócił uwagę, że uchylenie zaskarżonej zmiany Studium w całości spowoduje powrót do poprzednich przepisów, które nie wprowadzały ograniczeń dla lokalizacji alternatywnych źródeł energii, a także spowoduje uchylenie innych istotnych dla gminy zapisów dotyczących lokalizacji celów publicznych na terenie gminy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zaskarżoną uchwałą Rada Gminy w Miłakowie dokonała zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Miłakowo, przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w Miłakowie nr XLV/322/2010 z dnia 30 marca 2010 r. m.in. w zakresie lokalizacji na terenie gminy elektrowni wiatrowych. Zgodnie z art. 10 ust. 2a u.p.z.p., jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu; w studium ustala się ich rozmieszczenie. Nie jest sporne, że w zaskarżonym studium wyznaczono obszary, na których zlokalizowane mogą być urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii – elektrownie wiatrowe. Należy też przyjąć, na co zasadnie wskazał w skardze organ nadzoru, że moc tych elektrowni będzie przekraczać 100 kW, gdyż w przeciwnym wypadku nie byłoby podstaw do wyznaczania ich w studium. W ocenie Sądu, w zaskarżonej uchwale nie dokonano jednak przede wszystkim "rozmieszczenia" urządzeń wytwarzających energię z odnawianych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW w wyznaczonych obszarach, a w konsekwencji, także nie rozmieszczono stref ochronnych, na co wskazał organ. Należy bowiem zauważyć, że z uwagi na użyte w art. 10 ust. 2a u.p.z.p. przez ustawodawcę sformułowania "wyznaczenie obszarów", na których zostaną "rozmieszczone" urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii, przyjąć należy, że pojęcia te nie są tożsame. Wobec tego, samo wyznaczenie obszarów bez jednoczesnego rozmieszczenia na nich urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii, nie stanowi wypełnienia obowiązku, o którym mowa w cytowanym wyżej przepisie. Powyższego wymogu nie spełniają ani wskazane w odpowiedzi na skargę zapisy Studium, ani elipsy wykreślone na rysunku Studium. W pierwszym ze wskazanych przez Gminę zapisie -ust. 5 Studium – "Kierunki gospodarowania zasobami środowiska" pkt 4 "Wskazania dla terenów znajdujących się poza formami ochrony przyrody" wyróżnienie piętnaste (str. 12), podano tylko, że "dopuszcza się wykorzystanie terenów rolniczych pod lokalizację elektrowni wiatrowych wraz z infrastrukturą techniczną z zachowaniem obowiązujących odległości zgodnie z obowiązującymi przepisami. Dla terenów na których planuje się lokalizację elektrowni wiatrowych należy sporządzić miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego". W ust. 6 - "Kierunki rozwoju zabudowy" w pkt 6.1 – "Ustalenia ogólne" ppkt 3- "Kierunki rozwoju w strefie rolnej – R" (str.15), wyróżnienie trzecie do szóstego, dopuszczono możliwość zabudowy terenów rolniczych, wskazanych na załączniku nr 2, elektrowniami wiatrowymi oraz towarzyszącą infrastrukturą techniczną i innymi formami pozyskiwania energii (baterie słoneczne, biogazownie itp.). Wskazano też, że dla terenów, na których planuje się lokalizację elektrowni wiatrowych należy sporządzić miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a na etapie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w celu wskazania miejsc ich posadowienia oraz dopuszczalność realizacji, możliwe będzie dopiero po przeprowadzeniu rocznego monitoringu przedrealizacyjnego ornitologicznego, chiropterologicznego oraz w zakresie rozprzestrzeniania się prognozowanego hałasu od elektrowni na granicy istniejącej i projektowanej zabudowy. Przewidziano, że na etapie ustalania konkretnej lokalizacji poszczególnych turbin elektrowni wiatrowych należy poprzedzić ją analizą obliczeniową przewidywanych oddziaływań akustycznych, uwzględniających skrajne, najbardziej niekorzystne warunki propagacji hałasu w terenie. Określono, że odległość poszczególnych turbin od terenów podlegających ochronie przed hałasem powinna być ustalana w oparciu o wyniki analiz, jednak nie może być mniejsza niż 500 m. Zastrzeżono ponadto, że przy doborze lokalizacji i konstrukcji turbin należy kierować się minimalizacją oddziaływań akustycznych, zarówno o częstotliwościach słyszalnych dla człowieka, jak i niesłyszalnych oraz zagwarantowaniem braku zagrożeń dla zdrowia ludzi. Wskazano też na możliwość łączenia funkcji rolniczej z realizacją farm elektrowni wiatrowych tylko na obszarze wskazanym na załączniku nr 2 do uchwały. Dla terenów rolnych dopuszczono ponadto wprowadzenie innych alternatywnych źródeł takich, jak baterie fotowoltaiczne, nie określając przy tym, czy ich moc może przekraczać 100 kW. Powyższe zapisy niewątpliwie nie stanowią o rozmieszczeniu urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii. W ust. 6 pkt 6.2 – "Charakterystyka zabudowy dla wybranych funkcji użytkowania terenu" ppkt 5- "Obszary wyłączone z zabudowy" wyróżnienie trzecie (str. 24) - tylko wyłączono z zabudowy obszary, na których mają być zlokalizowane elektrownie wiatrowe wraz z ich strefą oddziaływania akustycznego, z zastrzeżeniem, że oddziaływanie akustyczne elektrowni wiatrowych powinno spełniać normy prawne obowiązujące dla przeważającego typu istniejącej zabudowy dla danego terenu. Podobnie jak cytowane wyżej zapisy Studium, warunku rozmieszczenia urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii i ich stref ochronnych nie spełniają także oznaczenia na rysunku Studium, gdzie wyłącznie wyznaczono proponowaną lokalizację elektrowni wiatrowych na obszarze "R" oraz elipsami oznaczono obszary wokół skupisk istniejącej zabudowy wolne od lokalizacji elektrowni wiatrowych. W zaskarżonej uchwale ograniczono się więc wyłącznie do wyznaczenia obszarów, na których zaplanowano lokalizację urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW. Nie ustalono zaś w studium ich rozmieszczenia, a także – jak słusznie wskazał organ nadzoru – nie ustalono stref ochronnych tych urządzeń. Uwzględniając powyższe, należy uznać za zasadny zarzut naruszenia zaskarżoną uchwałą art. 10 ust. 2a u.p.z.p. Stosownie bowiem do art. 28 ust. 1 u.p.z.p., naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Wyjaśnienia wymaga, że zasady sporządzania studium lub planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy i dotyczą one problematyki merytorycznej, związanej ze sporządzaniem planu miejscowego. Podkreślić też należy, że w przypadku naruszenia zasad sporządzania studium lub planu ustawodawca nie wymaga, aby przedmiotowe naruszenie miało charakter istotny, co oznacza, że każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego (studium) skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części. Ponadto, należy podzielić stanowisko organu nadzoru, co do braku precyzji zapisu ust. 6 "Kierunki rozwoju zabudowy" pkt 3 "Kierunki rozwoju w strefie rolnej – R", wyróżnienie 6, dotyczącego wprowadzenia innych, alternatywnych źródeł energii, takich jak baterie fotowoltaiczne. Nie wskazano tu ani ich mocy, ani rozmieszczenia, co nie pozwala na ocenę prawidłowości tego zapisu. Należy też wskazać, że zapis § 2 ust. 2 zaskarżonej uchwały, w których stwierdzono utratę mocy uchwały nr XII/67/2011 z dnia 9 sierpnia 2011 r. Rady Miejskiej w Miłakowie w sprawie przystąpienia do sporządzania zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Miłakowo, przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w Miłakowie nr XLV/322/2010 z dnia 30 marca 2010 r., jest niezgodny z art. 11 u.p.z.p., gdyż podjęcie uchwały sprawie przystąpienia do sporządzania studium inicjuje tę procedurę. Nie jest możliwe podjęcie uchwały w sprawie uchwaleniu studium bez uprzedniej uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzania studium. Wyjaśnić również należy, że nie ma możliwości stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części regulującej omówioną wyżej problematykę, gdyż nie pozwala na to sposób dokonania zapisów Studium. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (DZ.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. Na podstawie art. 152 tej ustawy w pkt. 2 wyroku stwierdził, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu.