II SA/Ol 277/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Asesor WSA Asesor WSA Protokolant Marzenna Glabas Irena Szczepkowska (spr.) Bogusław Jażdżyk Grzegorz Klimek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lipca 2006r. sprawy ze skargi "A" Sp. z 0.0. na decyzję Kuratora Oświaty z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na założenie szkoły publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Kuratora Oświaty na rzecz skarżącej kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. WSAlwyr.1 - sentencja wyroku Prezydent Miasta, po rozpatrzeniu wniosku spółki z o.o. "A", decyzją z dnia "[...]"stycznia 2006 r. nr "[...]" odmówił wnioskodawczyni udzielenia zezwolenia na założenie szkoły publicznej pod nazwą Liceum Ogólnokształcące "A". W uzasadnieniu podano, iż na terenie miasta działa kilkanaście szkół tego typu. W roku szkolnym 2005/06 przygotowano kilkaset miejsc dla potencjalnych kandydatów do nauki w liceach ogólnokształcących i mimo aktywnej promocji tego typu kształcenia, szkoły nie dokonały pełnego naboru. Zdaniem organu I instancji sytuacja ta, wynika z postępującego niżu demograficznego, który sprawia, że nawet szkoły publiczne prowadzone przez Gminę Miasto E. na prawach powiatu mają coraz większe problemy z dokonaniem naboru uczniów i słuchaczy. W tej sytuacji utworzenie nowej szkoły publicznej nie spełnia wymogu korzystnego uzupełnienia sieci szkół, o którym mowa w § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 4 marca 2004 r. w sprawie szczegółowych zasad i warunków udzielania i cofania zezwolenia na założenie szkoły lub placówki publicznej przez osobę prawną lub osobę fizyczną (Dz.U. Nr 46, poz. 438), zwanego dalej rozporządzeniem MENiS. W wyniku rozpatrzenia odwołania spółki "A" Kurator Oświaty decyzją z dnia "[...]" lutego 2006 r. nr "[...]" utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu i instancji. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy podał, że zgodnie z art. 58 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. (Dz. U. z 2004 r., Nr 256 poz. 2572 ze zm.) wymóg zezwolenia na utworzenie szkoły publicznej przez osobę prawną, inną niż jednostka samorządu terytorialnego, lub osoba fizyczna, prawodawca scedował na właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego, którego zadaniem jest prowadzenie szkół i placówek publicznych danego typu. Przypisana jednostce samorządu terytorialnego tzw. organizacja sieci szkół i placówek publicznych wymusza dostosowanie tworzenia szkół i placówek korzystnych co do oferty dla potrzeb środowiska lokalnego oraz dziedzin gospodarki regionu. Dodał, że organ pierwszej instancji wskazując istnienie kilkunastu szkół typu licea ogólnokształcące oraz przygotowane wolne miejsca (około 120) dla potencjalnych kandydatów do nauki, w żaden sposób nie naruszył wyjaśnienia na czym polega w danym stanie faktycznym "korzystne uzupełnienie szkół publicznych w danej miejscowości", o którym mowa w § 4 ust. 1 pkt 5 Rozporządzenia MENiS. Tym samym wskazał, że tworzenie szkół identycznego typu, nie jest uzupełnieniem sieci ale jej powieleniem Ponadto omawiana w decyzji organu I instancji sytuacja niżu demograficznego znajduje potwierdzenie w danych Głównego Urzędu Statystycznego, z których wynika, że liczba ludności E. systematycznie maleje, co nie zostaje bez znaczenia w monitorowaniu sieci szkół publicznych. Prognozy na rok 2010 wskazują na liczbę mieszkańców 125 500 (przy obecnej 127 300), zaś w roku 2030 na 107 000 osób. Kurator stwierdził też, że organy administracji rozstrzygając sprawę nie mają obowiązku i nie mogły się odnieść do efektów kształcenia słuchaczy oraz promocji szkoły, która ma dopiero powstać. Dlatego należało odmówić udzielenia zezwolenia, bo utworzenie nowej szkoły publicznej nie spełnia wymogu (§ 4 ust. 1 pkt 5 Rozporządzenia MENiS) korzystnego uzupełnienia sieci szkół. Na powyższą decyzję Kuratora Oświaty "A" sp. z o.o. wniosła skargę, domagając się jej uchylenia i zasądzenia kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonej decyzji strona skarżąca zarzuciła naruszenie norm prawa materialnego, określonych w art. 58 ust. 3 i 5 ustawy o systemie oświaty i § 4 ust. 1 pkt 5 Rozporządzenia MENiS w sprawie szczegółowych zasad i warunków udzielania i cofania zezwolenia na założenie szkoły lub placówki publicznej przez osobę prawną lub fizyczną, polegające na nieuwzględnieniu czy w danym stanie faktycznym założenie nowej szkoły stanowić będzie "korzystne uzupełnienie sieci szkół" również w "gminie, powiecie, województwie lub regionie", zgodnie z treścią § 4 ust. 1 pkt. 5 w/w rozporządzenia. Ponadto skarżąca zarzuciła błędne ustalenie przez organ odwoławczy okoliczności sprawy, przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia, polegające na przyjęciu, iż utworzenie szkoły nie jest uzupełnieniem sieci szkól, ale jej powieleniem. W uzasadnieniu skargi podano, że ocena dokonana przez organy administracji, tego czy utworzenie szkoły w miejscowości wskazanej przez założyciela stanowi korzystne uzupełnienie sieci szkół w tej miejscowości powinna uwzględnić nie tylko warunki panujące w danym mieście, ale również w gminie, powiecie, województwie lub regionie. Na taką interpretację przepisu § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia wskazuje jego układ. Ponadto, według skarżącej, korzystne uzupełnienie, jako przesłankę zawartą w § 4 ust. 1 pkt 5 Rozporządzenia MENiS, należy interpretować zgodnie z regułami wykładni o charakterze literalnym. Pojęcie to należy rozumieć jako dopełnienie czegoś w sposób przynoszący pożytek. Zatem w ocenie skarżącej założenie nowej szkoły nie będzie jedynie powieleniem szkół istniejących już zarówno w E., ale i w powiecie, województwie i regionie. Skarżąca nie zgadza się też z użytym przez organ II instancji określeniem, iż utworzenie przedmiotowej szkoły będzie jej powieleniem. Powielenie oznacza, iż musiałaby powstać taka sama szkoła, a w niniejszej sprawie brak jest podstaw do przyjęcia takiego twierdzenia. W szkole "A" w E. przewidziane zostały bezpłatne, fakultatywne zajęcia dla słuchaczy, poza obowiązkowym programem nauczania, z zakresu języka anielskiego oraz informatyki. Także dane demograficzne dotyczące niżu zbadać należało w odniesieniu do wszystkich wskazanych jednostek podziału administracyjnego oraz regionu. Kurator Oświaty w odpowiedzi na skargę wniósł jej oddalenie, podtrzymując argumentację prezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W ocenie organu II instancji zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 58 ust. 3 i 5 ustawy o systemie oświaty, nie zostały poparte żadnymi argumentami. Skarżący wnosił o utworzenie publicznej szkoły pod nazwą Liceum Ogólnokształcące w E. (mieście na prawach powiatu) tam też właściwy do utworzenia tego typu szkoły organ badał uzupełnienie sieci. Badanie korzystnej sieci szkół tylko w odpowiedniej jednostce samorządu terytorialnego, uzasadnia fakt tworzenia odpowiedniego typu szkoły przez tę jednostkę. I to ona zakładając szkoły publiczne kieruje się celowością i dba o uzupełnienie sieci. Ona jest też odpowiednia do udzielenia zezwoleń na zakładanie publicznych szkół danego typu przez osoby prawne i fizyczne. I w tym kontekście ustawodawca wymienia uzupełnienie sieci szkół w miejscowości, gminie, powiecie, województwie, regionie. Kurator uznał też, że organy dowiodły, że działają szkoły tego typu, do których i tak nie ma naboru. A więc uzupełnienie o ten typ szkoły nie jest "korzystne", a nawet niecelowe i tworzenie nowych publicznych szkół tego samego typu jest powielaniem, bądź tworzeniem konkurencji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Stosownie do postanowień art. 3 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wojewódzki sąd administracyjny właściwy jest do kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Decyzja taka zgodna jest z prawem, jeżeli odpowiada przepisom prawa materialnego i procesowego. W związku tym usunięcie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego może nastąpić tylko wówczas, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, ze przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organy naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 powołanej ustawy. Sąd obowiązany jest uchylić zaskarżoną decyzję między innymi w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie istnieją podstawy do stwierdzenia takiego naruszenia, gdyż sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona przez organy administracji, co uniemożliwiło wydanie w sprawie prawidłowego rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 7 i 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w toku postępowania organy administracji podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, są też zobowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Rezultaty tak przeprowadzonego postępowania przed organem administracji powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji, o czym stanowi art. 107 § 3 Kpa. Organy rozpoznające przedmiotową sprawę tylko częściowo zastosowały się do przytoczonych wyżej obowiązków. Podstawą odmowy udzielenia zezwolenia na utworzenie nowej szkoły było ustalenie, że nie stanowi to korzystnego uzupełnienia sieci szkół w E. a byłoby powieleniem istniejącej szkoły. Organy uznały takie działania za wręcz niecelowe. W lakonicznych uzasadnieniach swoich decyzji organy I i II instancji powołały się na fakt istnienia kilkunastu liceów ogólnokształcących nadal dysponującymi wolnymi miejscami oraz niż demograficzny w E. Jednak faktów tych nie sposób w żaden sposób sprawdzić ze względu na to, że brak jest informacji jakie są to szkoły z jaką ofertą programową (czy porównywalną z ofertą przedstawioną przez skarżącą spółkę) i czy rzeczywiście nie udało się przeprowadzić pełnego naboru, a co do powoływanego niżu demograficznego – ze względu na brak źródła tych informacji. Dlatego też, zdaniem Sądu, jeżeli organy administracji przyjmą, uzasadniając to, że nowa szkoła ("A") nie ma charakteru regionalnego lub wojewódzkiego, powinny szczegółowo zbadać, jakie konkretnie szkoły na terenie miasta na prawach powiatu, jakim jest E., oferują naukę w liceach ogólnokształcących, ilu mają słuchaczy, ile wolnych miejsc, jaki mają program nauczania i zajęcia ponadprogramowe. Przy czym dane te należy zebrać nie za ostatni rok, jak zrobiono to w zaskarżonej decyzji, ale za ostatnich kilka lat. Dopiero analiza tak zebranych danych pozwoli na ocenę tego czy w tych okolicznościach propozycja skarżącej co do utworzenia nowej szkoły będzie stanowić korzystne uzupełnienie sieci szkół - czy tylko jej bezcelowe powielenie. Oczywiście zebrany przez organy orzekające materiał dowodowy musi znaleźć odzwierciedlenie w aktach sprawy. Sąd nie podziela natomiast stanowiska skarżącej o konieczności badania w przedmiotowej sprawie "korzystności uzupełnienia sieci szkół w danej miejscowości" również w odniesieniu do innych powiatów niż miasto E. ( na prawach powiatu), województwa i regionu. Sąd w całości podziela w tym zakresie stanowisko Kuratora Oświaty zaprezentowane w odpowiedzi na skargę. Przy założeniu, że szkoła będąca przedmiotem skargi ma jedynie znaczenie powiatowe a nie wojewódzkie czy regionalne, badanie korzystnej sieci szkół tylko w odpowiedniej jednostce samorządu terytorialnego ( tzn. w mieście E.), uzasadnia fakt tworzenia tego typu szkół przez tę jednostkę. Jako przykład można tu podać utworzenie publicznej szkoły podstawowej i gimnazjum. Należy to do odpowiedniego organu gminy, który bada celowość utworzenia i tworzy sieć szkół oraz określa ich obwody. Natomiast utworzenie szkół ponadgimnazjalnych o znaczeniu regionalnym i ponadregionalnym należy do samorządu województwa. I to on zakładając szkoły publiczne lub wydając odpowiednie zezwolenia kieruje się celowością i dba o uzupełnienie sieci w regionie i poza nim. I jak słusznie wskazuje Kurator Oświaty, w tym kontekście ustawodawca wymienia przesłankę "uzupełnienia sieci szkół w miejscowości, gminie, powiecie, województwie, regionie". Inne interpretowanie tego przepisu doprowadziłoby do badania sieci szkół w województwie i regionie nawet przy tworzeniu szkoły podstawowej w małej miejscowości, co nie byłoby celowe. Nie można było podzielić zawartego w odpowiedzi na skargę stanowiska organu w kwestii, iż skarga winna być odrzucona, gdyż skarżący wskazał w skardze, na szkołę Policealną Ochrony Fizycznej Osób i Mienia "A" w E. Jest to ewidentna omyłka, gdyż oczywistym jest, że skarga dotyczy odmowy udzielenia zezwolenia na utworzenie Liceum Ogólnokształcącego "A" w E. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit "c" p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. Na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzono na rzecz skarżącej, poniesione przez nią koszty postępowania sądowego, tj. uiszczonego wpisu od skargi. W oparciu o art. 152 tej ustawy Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana do czasu uprawomocnienia się wyroku.