II SA/Ol 278/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk Asesor WSA Beata Jezielska Protokolant Karolina Hryrnowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. na decyzję Kuratora Oświaty z dnia "[...]" r. nr "[...]" w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na założenie szkoły publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu l instancji; II. zasądza od Kuratora Oświaty na rzecz skarżącej kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. orzeka, że zaskarżona decyzją nie może być wykonana. WSA/wyr.1 - sentencja wyroku II SA/Ol 278/06 UZASADNIENIE Kurator Oświaty decyzją nr "[...]" z dnia "[...]" r., utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta E. odmawiającą udzielenia zezwolenia Spółce z o.o. A. w L. na założenie szkoły publicznej pod nazwą Uzupełniające Liceum Ogólnokształcące "[...]" w E. Kurator Oświaty w uzasadnieniu swojej decyzji podał, że: zgodnie z art. 58 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., Nr 256 poz. 2572 ze zm.) wymóg zezwolenia na utworzenie szkoły publicznej przez osobę prawną, inną niż jednostka samorządu terytorialnego, lub osoba fizyczna, prawodawca scedował na właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego, którego zadaniem jest prowadzenie szkół i placówek publicznych danego typu. Przypisana jednostce samorządu terytorialnego tzw. organizacja sieci szkół i placówek publicznych wymusza dostosowanie tworzenia szkół i placówek korzystnych co do oferty dla potrzeb środowiska lokalnego oraz dziedzin gospodarki regionu. Podniósł ponadto, że organ pierwszej instancji wskazując na szkoły typu uzupełniające licea ogólnokształcące oraz przygotowane wolne miejsca ( około 40) dla potencjalnych kandydatów do nauki, w żaden sposób nie naruszył wyjaśnienia na czym polega w danym stanie faktycznym "korzystne uzupełnienie szkół publicznych w danej miejscowości", o którym mowa w § 4 ust. 1 pkt 5 Rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 4 marca 2004 roku w sprawie szczegółowych zasad i warunków udzielania i cofania zezwolenia na założenie szkoły lub placówki publicznej przez osobę prawną lub osobę fizyczną (Dz. U. z 2004 r., Nr 46, poz. 438). Tym samym wskazał, że tworzenie szkół tego samego typu nie jest uzupełnieniem sieci, ale jej powieleniem. Brak zainteresowania nauką w tych szkołach wynika też z niżu demograficznego, co znajduje potwierdzenie w danych Głównego Urzędu Statystycznego. Liczba ludności E. systematycznie maleje, co nie pozostaje bez znaczenia dla monitorowania sieci szkół publicznych. Prognozy na rok 2010 wskazują na liczbę mieszkańców 125 500 (przy obecnej 127 300) zaś w roku 2030 na 107 000 osób. Kurator stwierdził też, że organy administracji rozstrzygając sprawę nie mają obowiązku i nie mogły się odnieść do efektów kształcenia słuchaczy oraz promocji szkoły, która ma dopiero powstać. Na decyzję organu drugiej instancji skargę wniosła A Sp. z o.o. w L., żądając jej uchylenia i zasądzenia kosztów postępowania sądowego. Zarzuciła naruszenie norm prawa materialnego, określonych w art. 58 ust. 3 i 5 ustawy o systemie oświaty i § 4 ust. 1 pkt 5 Rozporządzenia MENiS w sprawie szczegółowych zasad i warunków udzielania i cofania zezwolenia na założenie szkoły lub placówki publicznej przez osobę prawną lub fizyczną, polegające na nieuwzględnieniu czy w danym stanie faktycznym założenie nowej szkoły stanowić będzie "korzystne uzupełnienie sieci szkół" również w "gminie, powiecie, województwie lub regionie", zgodnie z treścią § 4 ust. 1 pkt. 5 w/w rozporządzenia. Ponadto skarżąca zarzuciła błędne ustalenie przez organ odwoławczy okoliczności sprawy, przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia, polegające na przyjęciu, iż utworzenie szkoły nie jest uzupełnieniem sieci szkól, ale jej powieleniem. W uzasadnieniu skargi podano, że dokonana przez organy administracji ocena okoliczności , czy utworzenie szkoły w miejscowości wskazanej przez założyciela stanowi korzystne uzupełnienie sieci szkół w tej miejscowości powinna uwzględniać nie tylko warunki panujące w danym mieście, ale również w gminie, powiecie, województwie lub regionie. Na taką interpretację przepisu § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia wskazuje jego układ. Ponadto, według skarżącej, korzystne uzupełnienie, jako przesłankę zawartą w § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia, należy interpretować zgodnie z regułami wykładni o charakterze literalnym. Pojęcie to należy rozumieć jako dopełnienie czegoś w sposób przynoszący pożytek. Zatem w ocenie skarżącej założenie nowej szkoły nie będzie jedynie powieleniem szkół istniejących już zarówno w E. ale i w powiecie, województwie i regionie. Skarżąca nie zgadza się też z użytym przez organ II instancji określeniem, iż utworzenie przedmiotowej szkoły będzie jej powieleniem. Powielenie oznacza, iż musiałaby powstać taka sama szkoła, a w niniejszej sprawie brak jest podstaw do przyjęcia takiego twierdzenia. W szkole "[...]" w E. przewidziane zostały bezpłatne, fakultatywne zajęcia dla słuchaczy, poza obowiązkowym programem nauczania, z zakresu języka anielskiego oraz informatyki. Także dane demograficzne dotyczące niżu zbadać należało w odniesieniu do wszystkich wskazanych jednostek podziału administracyjnego oraz regionu. Kurator Oświaty w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko, zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zarzuty ze skargi dotyczące naruszenia art. 58 ust. 3 i 5 ustawy o systemie oświaty nie zostały w jego ocenie poparte żadnymi argumentami. Skarżący wnosił o utworzenie publicznej szkoły o nazwie Uzupełniające Liceum Ogólnokształcące "[...]" w E. (mieście na prawach powiatu), tam też właściwy do utworzenia tego typu szkoły organ badał uzupełnienie sieci szkół. Badanie korzystnej sieci szkół tylko w odpowiedniej jednostce samorządu terytorialnego, uzasadnia fakt tworzenia odpowiedniego typu szkoły przez tę jednostkę. I to ona zakładając szkoły publiczne kieruje się celowością i dba o uzupełnienie sieci. Ona jest też właściwa do udzielania zezwoleń na zakładanie publicznych szkół danego typu przez osoby prawne i fizyczne. I w tym kontekście ustawodawca wymienia uzupełnienie sieci szkół w miejscowości, gminie, powiecie, województwie, regionie. Kurator uznał też, że organy dowiodły, że działają szkoły tego typu, do których i tak nie ma naboru. A więc uzupełnienie o ten typ szkoły nie jest "korzystne", a nawet niecelowe i tworzenie nowych publicznych szkół tego samego typu jest powielaniem, bądź tworzeniem konkurencji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Skarga jest zasadna. W ocenie Sądu sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona przez organy administracji, co uniemożliwiło wydanie w sprawie prawidłowego rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 7 i 77 § 1 Kpa w toku postępowania organy administracji podejmują wszelkie działania niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, są też zobowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Rezultaty tak przeprowadzonego postępowania przed organem administracji powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji. Organy rozpoznające przedmiotową sprawę tylko częściowo zastosowały się do przytoczonych wyżej obowiązków. Podstawą odmowy udzielenia zezwolenia na utworzenie nowej szkoły było ustalenie, że powstanie tej szkoły nie stanowi korzystnego uzupełnienia sieci szkół w E., a byłoby powieleniem istniejących już szkół. Organy uznały takie działania wręcz za niecelowe. W lakonicznych uzasadnieniach swoich decyzji organy I i II instancji powołały się na fakt istnienia uzupełniających liceów ogólnokształcących nadal dysponujących wolnymi miejscami oraz na niż demograficzny w E. Jednak faktów tych nie sposób w żaden sposób zweryfikować ze względu na to, że brak jest informacji jakie są to szkoły, z jaką ofertą programową (czy porównywalną z ofertą przedstawioną przez skarżącą spółkę) i czy rzeczywiście nie udało im się przeprowadzić pełnego naboru, a co do powoływanego niżu demograficznego – ze względu na brak źródła tych informacji. Dlatego też, zdaniem Sądu, jeżeli organy administracji przyjmą, uzasadniając to, że nowa szkoła ("[...]") nie ma charakteru regionalnego lub wojewódzkiego, powinny szczegółowo zbadać, jakie szkoły na terenie miasta na prawach powiatu, jakim jest E., oferują naukę w ramach uzupełniających liceów ogólnokształcących, ilu mają słuchaczy, ile wolnych miejsc, jaki mają program nauczania i zajęcia ponadprogramowe. Przy czym dane te należy zebrać nie za ostatni rok, jak zrobiono to w zaskarżonej decyzji, ale za ostatnich kilka lat. Dopiero analiza tak zebranych danych pozwoli na ocenę tego czy w tych okolicznościach propozycja skarżącej co do utworzenia nowej szkoły będzie stanowić korzystne uzupełnienie sieci szkół - czy tylko jej bezcelowe powielenie. Należy ponadto stwierdzić, że Sąd nie podziela stanowiska skarżącej o konieczności badania w przedmiotowej sprawie "korzystności uzupełnienia sieci szkół w danej miejscowości" również w odniesieniu do innych powiatów niż miasto E. ( na prawach powiatu), województwa i regionu. Sąd w całości podziela w tym zakresie stanowisko Kuratora Oświaty, wyrażone w odpowiedzi na skargę. Przy założeniu, że szkoła będąca przedmiotem skargi ma jedynie znaczenie powiatowe a nie wojewódzkie czy regionalne, badanie korzystnej sieci szkół tylko w odpowiedniej jednostce samorządu terytorialnego ( tzn. w mieście E.) uzasadnia fakt tworzenia tego typu szkół przez tę jednostkę. Jako przykład można tu podać utworzenie publicznej szkoły podstawowej i gimnazjum. Należy to do odpowiedniego organu gminy, który bada celowość utworzenia i tworzy sieć szkół oraz określa ich obwody. Natomiast utworzenie szkół ponadgimnazjalnych o znaczeniu regionalnym i ponadregionalnym należy do samorządu województwa. I to on zakładając szkoły publiczne lub wydając odpowiednie zezwolenia kieruje się celowością i dba o uzupełnienie sieci w regionie i poza nim. I jak słusznie wskazuje Kurator Oświaty, w tym kontekście ustawodawca wymienia przesłankę "uzupełnienia sieci szkół w miejscowości, gminie, powiecie, województwie, regionie". Inne interpretowanie tego przepisu doprowadziłoby do badania sieci szkół w województwie i regionie nawet przy tworzeniu szkoły podstawowej w małej miejscowości, co nie byłoby celowe. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit "c" w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Na podstawie art. 200 tej ustawy zasądzono na rzecz skarżącej, poniesione przez nią koszty postępowania sądowego. W oparciu o art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana do czasu uprawomocnienia się wyroku.