II SA/Ol 278/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak - Sikora Sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Protokolant st. sekretarz sądowy Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 sierpnia 2013r. sprawy ze skargi D. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie zasiłku celowego 1. oddala skargę; 2. przyznaje od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na rzecz adwokat J. P. kwotę 240zł (dwieście czterdzieści złotych) powiększoną o należny podatek VAT tytułem wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną z urzędu. Decyzją z dnia 17 grudnia 2012 r., działający z upoważnienia Burmistrza M. Kierownik Sekcji Pomocy Środowiskowej Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w M., przyznał D.P. świadczenie pieniężne w formie zasiłku celowego na częściowe pokrycie kosztów zakupu leków w wysokości 150 zł oraz odmówił przyznania zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup leków w wysokości 200 zł. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że w dniu 30 listopada 2012 r. D.P. złożył w Ośrodku podanie o przyznanie zasiłku celowego na wykupienie leków w miesiącu grudniu 2012 r., w wysokości 350 zł, załączając i dostarczając później kserokopie recept od lekarzy i zaświadczenia lekarskie. Dnia 17 grudnia 2012 r. wnioskodawca przyniósł dwie faktury na zakup leków, jedna na kwotę 188,95 zł, a druga na kwotę 178,85 zł – przy czym na fakturze ujęte były leki przepisane na załączonych do wniosku receptach. Leki zostały opisane przez pracownika apteki "[...]" i ich wycena łącznie wyniosła 327,73 zł. Organ stwierdził, że D.P. spełnia przesłanki do przyznania zasiłku celowego, gdyż jest osoba niepełnosprawną, cierpiącą na kilka chorób, leczy się od dłuższego czasu u różnych lekarzy, ponadto dochód własny, w postaci zasiłku stałego w kwocie 529 zł, nie przekracza kryterium dochodowego dla osoby samotnie gospodarującej, co warunkuje możliwość przyznania świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej w formie zasiłku celowego. Organ uznał, że zakup leków jest niezbędną potrzebą bytową, tym bardziej, że z przedstawionych zaświadczeń lekarskich wynika, że wnioskodawcy zalecono przyjmowanie leków. Jednocześnie organ pierwszej instancji stwierdził, że nie jest w stanie przyznać wsparcia w całej wnioskowanej kwocie. Wynika to, po pierwsze, z bardzo ograniczonych środków finansowych, jakimi obecnie dysponuje Ośrodek, oraz dodatkowo z uwagi na zbliżający się koniec roku kalendarzowego – kiedy to MOPS na pewno nie otrzyma już żadnych dodatkowych środków na udzielanie dodatkowego wsparcia, zaś te przyznane w budżecie na 2012 r. są już praktycznie wykorzystane. Pozostały jedynie niewielkie kwoty na sfinansowanie opału, na zabezpieczenie żywności w nagłych nieprzewidzianych sytuacjach oraz na sfinansowanie pobytu w schronisku dla bezdomnych. Po drugie, organ wskazał, że wnioskodawca co miesiąc otrzymuje dodatkowe wparcie na różne cele tj. na żywność, leki, zakup butli gazowych, obecnie też otrzyma wsparcie na zakup 0,5 tony węgla, wcześniej otrzymał wsparcie na zakup odzieży. W 2012 roku D.P. otrzymywał co miesiąc wsparcie na leki w kwotach od 150-200 zł. Wskazano, że przeciętna wysokość zasiłku celowego na zakup leków waha się od 50 do 200 zł. Tylko w sytuacjach szczególnych kwoty te są wyższe, lecz takowej w niniejszej sprawie brak. Organ zaznaczył też, że świadczenie w formie zasiłku celowego jest świadczeniem fakultatywnym, tj. jego przyznanie nie jest obowiązkowe lecz uzależnione od uznania administracyjnego, co oznacza, że organ może przyznać świadczenie lub go odmówić po przeanalizowaniu faktycznie uzasadnionych potrzeb wnioskodawcy z jednej strony, zaś z drugiej - możliwości ośrodka oraz konieczność zapewnienia pomocy innym osobom. Biorąc powyższe pod uwagę, mimo szerokich oczekiwań wnioskodawcy, organ pomocy społecznej przyznał pomoc częściową mimo, że wnioskodawca wszystkie leki określa jako niezbędne, zaś odmówiono wsparcia w pozostałym zakresie i pozostawiono dowolność w realizacji recept P. Jednocześnie, odnosząc się do wniosku o wyszczególnienie, które leki powinny zostać zamienione na tańsze zamienniki, wskazano, że kwestię tę powinien rozstrzygnąć lekarz, nie zaś pracownicy Ośrodka, a sam wnioskodawca winien w tym zakresie wykazać inicjatywę, chociażby przez wskazanie takiego wyjścia lekarzowi. W odwołaniu od tej decyzji D.P. zwrócił się o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przyznanie wnioskowanej kwoty na lekarstwa lub przekazanie sprawy do ponownego wyjaśnienia. Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z dnia 15 lutego 2013 r., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję w całości. Uzasadniając rozstrzygnięcie podniosło, że zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej oraz przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2102 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. z 2012 r., poz. 823), prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej z zastrzeżeniem art. 40, 41, 53a, 78 i 91 ustawy, może zostać przyznane osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 542 zł miesięcznie i dodatkowo musi wystąpić jeden z powodów, wymienionych w art. 7 pkt 2-15 ustawy lub inna okoliczność uzasadniająca udzielenie pomocy społecznej. Kolegium wskazało, iż w sprawie zostało spełnione podstawowe kryterium warunkujące przyznanie zasiłku celowego – tj. kryterium dochodowe. Jednak rozstrzygnięcie w sprawie zasiłku celowego ma charakter uznaniowy zarówno w zakresie przyznania świadczenia, jak też w części odnoszącej się do jego wysokości. Oznacza to, że nawet jeśli niezbędna potrzeba bytowa wymagająca zaspokojenia występuje i znajdzie to potwierdzenie w przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym, to zasiłek celowy w formie pieniężnej może, ale nie musi być przyznany. Istotne jest w sprawie, że rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (art. 3 ust. 3), zaś potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. (art. 3 ust. 4). Kolegium wskazało, że organ pierwszej instancji szczegółowo wykazał w uzasadnieniu decyzji wysokość środków, jakimi dysponuje oraz sposób ich dysponowania. Podał, w jakiej wysokości przyznawane były zasiłki celowe na oczekiwany przez wnioskodawcę cel. Wskazał też, że zasiłek, uzyskany przez D.P. mieści się w górnych granicach zasiłków celowych przyznawanych na leki (200 zł). W ocenie Kolegium, organ pierwszej instancji wykazał, że wnioskodawca systematycznie objęty jest pomocą społeczną, co stanowi jego jedyne źródło utrzymania. Odnosząc się do żądania strony, aby organ wskazał, na jakie leki przyznane zostało świadczenie, Kolegium stwierdziło, że brak ku temu jakichkolwiek podstaw. Organ przyznał zasiłek celowy w takiej wysokości, na jaką pozwalały dysponowane środki oraz ilość osób, ubiegająca się o świadczenie z pomocy społecznej. W sytuacji, gdy wysokość tego świadczenia nie pokrywa wszystkich potrzeb wnioskodawcy, sam odwołujący się powinien podjąć decyzję, jakiego typu potrzeby zaspokoi w pierwszym rzędzie. W związku w powyższym, w ocenie Kolegium, organ pierwszej instancji nie przekroczył granic uznania administracyjnego przyznając odwołującemu się pomoc w wysokości 150 zł. Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie D.P, żądając uchylenia decyzji organów obu instancji. Podniósł, że organy w przedmiotowej sprawie naruszyły przepisy prawa materialnego, ponieważ przerzuciły koszt zakupu niezbędnych leków przepisanych przez lekarzy specjalistów, na zasiłek stały, przyznany od Skarbu Państwa na zaspokojenie elementarnych, podstawowych potrzeb życiowych. Organ pierwszej instancji naruszył przepisy postępowania, gdyż nie udał się do lekarzy specjalistów, by ustalić, które z przepisanych leków są konieczne, a które nie mają znaczenia w konieczności ich stosowania w leczeniu przewlekłych chorób skarżącego. Sąd musi rozstrzygnąć, czy osoba, na zasiłku stałym, przyznanym przez Skarb Państwa, powinna mieć przyznany zasiłek celowy w całości na wykupienie niezbędnych lekarstw ratujących życie i zdrowie. Skarżący nie neguje tańszych zamienników, natomiast lekarze kardiolodzy oraz lekarz urolog nie zgadzają się na częste zmiany leków, ponieważ organizm przyzwyczaił się do przetwarzania i wchłaniania stosowanych leków. Wskazał, że organ wie, iż skarżącemu skończyły się w 2010 r. oszczędności, co stanowi, że organ powinien pomagać znacznie więcej finansowo, aniżeli przed 2011 r. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. W piśmie z dnia 20 sierpnia 2013 r., złożonym na rozprawie, skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 68 ust. 1 oraz art. 30 Konstytucji RP. Jednocześnie wniósł o wystąpienie z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego o wykładnię art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, ponieważ obecny stan przepisów o ochronie zdrowia budzi pewne wątpliwości, które przyczyniają się do podejmowania przez organy państwa decyzji sprzecznych z Konstytucją. W ocenie skarżącego, zawarcie w tym przepisie możliwości udzielenia pomocy na lekarstwa na równi z pomocą na zakup opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw jest niedopuszczalne, gdyż potrzeby na zakup lekarstw i leczenie to inna kategoria potrzeb ściśle określonej grupy ludzi. Tej grupy nie można porównywać z grupą osób, potrzebujących opału, czy drobnych napraw w mieszkaniu. Taka sytuacja, jak w przepisie art. 39 ust. 1 ustawy prowadzi do dyskryminacji osób w zakresie przyznawania środków ochrony zdrowia, czyli narusza art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl postanowień art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest jedynie pod względem legalności czyli kontroli zgodności zaskarżonego aktu z prawem. Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), - zwanej dalej p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów. Oceniając legalność zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów oraz w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż kwestionowana decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają prawa. Ustawodawca precyzyjnie określił warunki przyznawania pomocy społecznej w ustawie z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182), zwanej dalej ustawą. Zgodnie z art. 39 ust. 1 i 2 ustawy - w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Może być on przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Dodatkowo ustawodawca w art. 2, art. 3 i art.4 ustawy wskazał że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są oni w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, przy czym potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. W art. 2 ust. 1 ustawy zawarta jest jedna z konstytucyjnych zasad, na których opiera się ustrój Rzeczypospolitej Polskiej i zarazem fundamentalna zasada pomocy społecznej. Jest to zasada pomocniczości ( subsydiarności). Treść tej zasady kształtowana przez prawne uregulowania, odwołuje się do samodzielności obywateli i wspólnot w realizacji zadań publicznych. Państwo powinno wspomagać jednostki, rodziny, grupy i nie powinno przejmować zadań, które mogą one samodzielnie wykonywać. Ingerencja państwa lub większych wspólnot powinna zaś następować tylko w przypadku, gdy zadania przekraczają możliwości jednostki lub małej wspólnoty. Zgodnie z zasadą subsydiarności, państwo nie może ograniczać inicjatywy obywateli, wyręczać ich, pozbawiać możliwości wyboru, ani przejmować za nich odpowiedzialności. Należy umacniać pierwszeństwo i autonomię jednostki. Z zasady tej wynika nie tylko zachęta do działania, ale wręcz dezaprobata dla pasywności i nadopiekuńczości państwa (I. Sierpowska, Komentarz do ustawy dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej, Wydawnictwo ABC 2009 r.). W doktrynie wskazuje się, że zasada subsydiarności wyraża spoczywającą na jednostce powinność pełnego wykorzystania własnych zasobów, możliwości oraz uprawnień w celu pokonania trudnej sytuacji życiowej. Jeżeli jednostka nie uczyni zadość owej powinności, to brak po jej stronie podstawowej przesłanki do udzielenia wsparcia z pomocy społecznej. Pomoc społeczną jednostka może otrzymać dopiero wówczas gdy wykorzysta, po pierwsze swoje uprawnienia, po drugie własne zasoby i możliwości, przez które należy rozumieć nie tylko sytuację materialną, ale również właściwości psychofizyczne, kwalifikacje zawodowe, aktywność jednostki w rozwiązywaniu własnych i rodzinnych problemów oraz jej gotowość współdziałania w tym celu z innymi. W art. 4 ustawy określony jest kolejny cel pomocy społecznej – aktywizacja świadczeniobiorców. Zgodnie z tą zasadą należy, przy współpracy beneficjenta, wykształcić u niego poczucie odpowiedzialności i wskazać mu możliwości samodzielnego radzenia sobie z problemami. Obowiązek współdziałania świadczeniobiorców z jednostkami i pracownikami pomocy społecznej został wielokrotnie zaakcentowany w ustawie. Przez współdziałanie osoby ubiegającej się o pomoc należy rozumieć gotowość do podjęcia współpracy z pracownikiem socjalnym oraz skorzystanie z uzasadnionych rozsądnych propozycji pracowników socjalnych, pomagających osobie i rodzinie przezwyciężyć trudne sytuacje życiowe. Egzekwowanie od świadczeniobiorcy obowiązku współdziałania jest niezwykle ważne, w przeciwnym bowiem wypadku pomoc ograniczać się będzie do prostego rozdawnictwa świadczeń i braku eliminacji źródeł problemów społecznych. Przepisy dotyczące pomocy społecznej nie nakładają na organy administracji obowiązku zapewnienia mieszkania, opłacenia rachunków za energię elektryczną, gaz, c.o. lub refundacji kosztów zakupionych leków. Prawo do świadczeń z pomocy społecznej zgodnie z art.8 ust.1 pkt 1 ustawy przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 542 zł i posiadane dochody nie pozwalają na zaspokojenie niezbędnych potrzeb bytowych. Organy administracji ustaliły, że skarżący prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, legitymuje się umiarkowanym stopniem niepełnosprawności, a źródłem jego utrzymania jest zasiłek stały w kwocie 529 zł oraz uzyskiwane zasiłki celowe. Bezsporne w sprawie zatem jest, że skarżący spełnia kryteria do przyznania mu pomocy w formie zasiłku celowego. Nie oznacza to jednak automatycznego przyznania skarżącemu zasiłku w żądanej przez niego kwocie. Osoba, która żąda pomocy, zobowiązana jest do współpracy z organami jej udzielającymi. Wiadomym bowiem jest, że ze względu na dużą ilość osób takiej pomocy potrzebujących i możliwości budżetowe organów pomocy społecznej, potrzeby takich osób nie mogą być zaspokojone w całości. Należy podkreślić, że skarżący ma zasiłek stały w kwocie 529 zł, jest co miesiąc wspierany w formie zasiłków celowych na zakup leków i jest to znaczna kwota, oscylująca w granicach 150-200 zł miesięcznie. Ponadto, skarżący otrzymuje wsparcie w formie zasiłków celowych na żywność, zakup butli gazowych, obecnie też otrzyma wsparcie na zakup 0,5 tony węgla, wcześniej otrzymał wsparcie na zakup odzieży. Kwoty te znacznie wykraczają poza minimum socjalne i przy racjonalnym gospodarowaniu i współdziałaniu skarżącego, jest on w stanie zabezpieczyć podstawowe potrzeby jednoosobowego gospodarstwa. Ponadto, nie bez znaczenia pozostaje fakt, iż środki na pomoc społeczną muszą zabezpieczyć potrzeby związane z całym rokiem i uwzględniać potrzeby wszystkich podopiecznych. Organ pierwszej instancji wykazał zaś szczegółowo, że środki te są niewystarczające na zaspokojenie wszystkich potrzeb. Wskazał na bardzo ograniczone możliwości finansowe w związku ze zbliżającym się końcem roku kalendarzowego, wskazując, że środki przyznane na 2012 r. zostały praktycznie wykorzystane, a pozostały niewielkie kwoty na sfinansowanie zakupu opału, na zabezpieczenie żywności w nagłych sytuacjach oraz na sfinansowanie kosztów pobytu bezdomnych w schroniskach. Ponadto, Sąd nie podziela zarzutu skarżącego, że to organ powinien ustalić możliwość stosowania przez niego zamienników leków. Skarżący – jak wskazano wyżej – jest zobowiązany współpracować w sprawie pomocy społecznej z organem. Winien więc wykazać własną inicjatywę w tym zakresie i ustalić z lekarzem, czy może stosować tańszy lek, biorąc pod uwagę trudną sytuację materialną. Pozostaje też dodać, że pomoc w formie zasiłku celowego jest pomocą fakultatywną przyznawaną w ramach tzw. uznania administracyjnego. W przedmiotowej sprawie organy szczegółowo przeanalizowały sytuację skarżącego i przyznały mu pomoc w odpowiedniej wysokości, wyczerpująco uzasadniając swoje stanowisko. W ocenie Sądu, zaskarżonej decyzji nie można zarzucić przekroczenia granic uznania administracyjnego, gdyż organ szczegółowo wskazał, czym kierował się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia i argumentacja ta zasługuje na akceptację. Odnosząc się do wniosku skarżącego o wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego o wykładnię przepisu art. 39 ustawy, należy wskazać, że – zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. Nr 102, poz. 643 z późn. zm.) - każdy sąd może przedstawić Trybunałowi pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie widzi takiej potrzeby odnośnie zgodności z Konstytucją RP art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, bowiem przepis ten nie budzi wątpliwości Sądu. Użyte w nim określenie: "w szczególności" oznacza, że wskazano tu przykładowy katalog celów, na jakie może być przyznany zasiłek, określony w tym przepisie. Jest to katalog otwarty, czyli może obejmować zarówno leki, remonty, jak i inne potrzeby bytowe, bez zaspokojenia których osoba nie może egzystować. Ponadto, badanie zasadności wniosku pod kątem uprawnienia do otrzymania zasiłku celowego musi nastąpić w świetle przesłanek określonych w art. 39 ustawy o pomocy społecznej z uwzględnieniem wyrażonej w art. 3 ust. 4 tej ustawy zasady, że uwzględnieniu podlegają te potrzeby osób uprawnionych, które odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Organ, rozpoznając wniosek o przyznanie zasiłku celowego musi bowiem mieć na względzie nie tylko interes osoby ubiegającej się o zasiłek, lecz także ilość i rodzaj skierowanej do niego pomocy oraz interes innych osób, pozostających w trudnej sytuacji materialnej. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonych decyzji z prawem, działając na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a., skargę należało oddalić. ----------------------- 8