II SA/Ol 279/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Chybicki po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 maja 2018 r. sprawy ze sprzeciwu Z. L. na decyzję Wojewody z dnia "[...]", "[...]" w przedmiocie pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję; I. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego kwotę 100,00 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 23 kwietnia 2018 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wpłynął sprzeciw Z. L. (dalej zwanego inwestorem) na decyzję Wojewody (dalej zwanego Wojewodą) z 21 marca 2018 r. nr "[...]", mocą której uchylono decyzję Prezydenta z 1 grudnia 2017 r. nr "[...]", o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu inwestorowi pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego z mieszkaniem na działce nr "[...]" wraz z budową wyjścia gospodarczego z budynku na fragmencie działki nr "[...]", budową schodów zewnętrznych w pasie drogowym ul. M. na fragmencie działki nr "[...]" oraz przyłączami: wodociągowym, kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej, elektroenergetycznym, podziemną zewnętrzną instalacją gazową i przebudową przyłącza telekomunikacyjnego. Sprzeciw ten został przekazany Sądowi przez Wojewodę wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na sprzeciw, w której Wojewoda wniósł o oddalenie sprzeciwu. Jak wynika zaś z przekazanych Sądowi akt sprawy, decyzją z 1 grudnia 2017 r. Prezydent (dalej zwany organem I instancji), po rozpatrzeniu wniosku inwestora z 16 marca 2015 r., zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę opisanej powyżej inwestycji. Decyzja ta jest trzecim z kolei rozstrzygnięciem organu I instancji wydanym w tej sprawie, gdyż dwie poprzednie decyzje tego organu o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu rzeczonego pozwolenia na budowę (tj. decyzja z 19 czerwca 2015 r. i decyzja z 4 listopada 2015 r.) zostały uchylone przez Wojewodę, a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji (odpowiednio decyzją Wojewody z 21 września 2015 r. i decyzją Wojewody z 15 grudnia 2015 r.). Jak wynika z uzasadnienia decyzji Wojewody z 21 września 2015 r., przyczyną wydania pierwszej decyzji kasatoryjnej w niniejszej sprawie było niezapewnienie przez organ I instancji czynnego udziału w postępowaniu wszystkim stronom. Natomiast przyczyną wydania drugiej decyzji kasatoryjnej w niniejszej sprawie, co wynika z kolei z uzasadnienia decyzji Wojewody z 15 grudnia 2015 r., było stwierdzenie przez organ odwoławczy konieczności uzyskania przez inwestora pozwolenia konserwatorskiego na roboty budowlane w otoczeniu zabytku oraz uzupełnienia projektu budowlanego w zakresie: odległości, na jaką wysunięty jest projektowany budynek w stosunku do sąsiedniego budynku nr "[...]"; sposobu wykonania uszczelnienia styku projektowanej ściany z pokryciem dachowym niższego budynku sąsiedniego, bez ingerencji w ten obiekt; szczegółowych rozwiązań na styku tych budynków; informacji, czy w ścianie budynku nr "[...]", usytuowanej równolegle do projektowanej ściany wysuniętej poza elewację tego budynku, znajdują się otwory okienne, które ewentualnie projektant powinien wziąć pod uwagę przy opracowaniu analizy w zakresie ewentualnego przesłaniania okien budynku sąsiedniego oraz ewentualnego ograniczenia nasłonecznienia pomieszczeń mieszkalnych w budynku nr "[...]". Uwzględniając wytyczne Wojewody, zawarte w przytoczonym powyżej uzasadnieniu decyzji z 15 grudnia 2015 r., organ I instancji przeprowadził stosowne postępowanie wyjaśniające, a w tym wydał postanowienie z 5 stycznia 2016 r., w którym powołując m.in. art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, nałożył na inwestora obowiązek usunięcia stwierdzonych przez Wojewodę nieprawidłowości. Natomiast po wykonania przez inwestora nałożonych tym postanowieniem obowiązków, decyzją z 1 grudnia 2017 r. organ I instancji zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę opisanej powyżej inwestycji. W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji podniósł, że pozwolenie na budowę udzielone zostało w oparciu o przedłożony przez inwestora projekt budowlany, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, przedłożone wraz z projektem budowlanym kopie dokumentów potwierdzających posiadanie przez projektantów i sprawdzających uprawnień budowlanych i ich przynależności do właściwych izb zawodowych oraz oświadczenia projektantów i sprawdzających o kompletności projektu budowlanego. Organ I instancji wyjaśnił również, że w niniejszej sprawie podstawą wydania pozwolenia na budowę jest decyzja organu I instancji o ustaleniu warunków zabudowy dla planowanej inwestycji i stwierdził, że projekt budowlany jest zgodny z tą decyzją. Ponadto wskazał, że za strony postępowania uznani zostali właściciele nieruchomości przyległych do działki przyszłej inwestycji, a krąg tych podmiotów ustalony został na podstawie wydruku raportu własnościowego z gminnej ewidencji nieruchomości miasta. W dalszej części uzasadnienia tej decyzji organ I instancji opisał przebieg postępowania poprzedzającego wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, podając m.in., że inwestor dostarczył decyzję Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 3 marca 2016 r. o umorzeniu postępowania w sprawie budowy w sąsiedztwie zabytku, jak również przesłał wyjaśnienia dotyczące stwierdzonych przez Wojewodę braków w projekcie budowlanym. Na skutek odwołań wniesionych przez D. C. i Z. M., opisaną na wstępie decyzją z 21 marca 2018 r. Wojewoda, powołując art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1257; dalej jako k.p.a.), uchylił decyzję organu I instancji z 1 grudnia 2017 r. i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Wojewoda ocenił, że zatwierdzony przez organ I instancji projekt budowlany nie spełnia wszystkich wymagań określonych w art. 35 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.). Wywiódł przy tym, że zakres projektu budowlanego określony został w art. 34 ust. 3 Prawa budowlanego i uszczegółowiony w rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 25 kwietnia 2012 r., w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r., poz. 462 ze zm.). Dodał, że zgodnie z art. 34 ust. 2 Prawa budowlanego, zakres i treść projektu budowlanego powinny być dostosowane do specyfiki i charakteru obiektu oraz skomplikowania robót budowlanych. Wojewoda podtrzymał przy tym swoje stanowisko, wyrażone w poprzedniej decyzji kasatoryjnej, że specyfika obiektu, polegająca na jego budowie bezpośrednio przy granicy nieruchomości, w sytuacji gdy sąsiednie nieruchomością są już zabudowane, wymaga zamieszczenia w projekcie budowlanym rozwiązań szczegółowych na styku budynku nowoprojektowanego z budynkami istniejącymi. Stwierdził, że zatwierdzony przez organ I instancji projekt budowlany nie zawiera tych rozwiązań, a detale styków budynku projektowanego z budynkami istniejącymi włączone zostały do akt administracyjnych organu I instancji. Podał, że z opracowań tych wynika, że obróbki styków budynków będą ingerowały w budynki istniejące, gdyż w odniesieniu do budynku przy ul. W. papa termozgrzewalna przewidziana jest do mocowania na istniejącej obróbce blacharskiej, natomiast w stosunku do budynku przy ul. M. będzie przytwierdzana do ściany szczytowej tego budynku za pomocą profili mocujących. Uznał, że takie rozwiązania, które wiążą się z koniecznością wykonania robót budowlanych w granicach nieruchomości sąsiednich, wymagają złożenia przez inwestora oświadczenia o prawie do dysponowania także tymi nieruchomościami. Zdaniem Wojewody, w kontekście załączonych do akt organu I instancji rozwiązań detali styków projektowanego budynku z budynkami istniejącymi na działkach sąsiednich, wyjaśnienia wymaga również, czy przedłożona przez inwestora decyzja Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wydana została w oparciu o projekt budowlany kompletny, zawierający również rozwiązania detali styków budynków. Wojewoda ocenił bowiem, że rozwiązania te są niespójne z uzasadnieniem powyższej decyzji, w której organ konserwatorski stwierdza, że inwestycja nie będzie stykała się z obiektami wpisanymi do rejestru zabytków. Ponadto Wojewoda stwierdził, że zatwierdzony przez organ I instancji projekt budowlany nie zawiera jednoznacznych rozwiązań w zakresie sposobu zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne, w szczególności poruszające się na wózkach inwalidzkich, a obowiązek ten wynika z art. 34 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego i § 11 ust. 2 pkt 5 cytowanego wyżej rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. W kontekście treści § 22 ust.1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.), za niewystarczające Wojewoda uznał także rozwiązanie kwestii gromadzenia, segregacji i usuwania odpadów stałych. Wyjaśnił przy tym, że w powyższych zakresach nie mogą być akceptowane rozwiązania hipotetyczne, czy alternatywne, albowiem organ administracji architektoniczno-budowlanej musi mieć możliwość sprawdzenia, czy konkretne rozwiązanie nie wykracza poza teren, którym inwestor dysponuje na cele budowlane. Wojewoda uznał także, że zgłaszane w toku postępowania i podnoszone w rozpatrywanych odwołaniach zarzuty związane ze stanem technicznym budynków istniejących na działkach sąsiednich i potencjalnym oddziaływaniem na nie przez budynek projektowany, uzasadniały wykonanie ekspertyzy technicznej stanu tych obiektów. Wyjaśnił przy tym, że zgodnie z § 204 ust. 5 wymienionego wyżej rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (w brzmieniu obowiązującym w dacie składania wniosku o pozwolenie na budowę), wzniesienie budynku w bezpośrednim sąsiedztwie obiektu budowlanego nie może powodować zagrożeń dla bezpieczeństwa użytkowników tego obiektu lub obniżenie jego przydatności do użytkowania, zaś według § 206 ust. 1 w przypadku, o którym mowa w § 204 ust. 5, budowa powinna być poprzedzona ekspertyzą techniczną stanu obiektu istniejącego, stwierdzającego jego stan bezpieczeństwa i przydatności do użytkowania, uwzględniającą oddziaływania wywołane wzniesieniem nowego budynku. Wywiódł, że obowiązek poprzedzenia budowy ekspertyzą techniczną należy traktować jako obowiązek poddania analizie stanu techniczno-budowlanego istniejącego obiektu z punktu widzenia dopuszczalności wzniesienia w jego bezpośrednim sąsiedztwie innego budynku. Przyjął, że wymaganie w postaci sporządzenia ekspertyzy technicznej dotyczy wprost zagadnień natury techniczno-budowlanej i odnosi się do obowiązków projektanta na etapie sporządzania projektu budowlanego. Wskazał, że w aktach sprawy nie ma takich opracowań; nie ma również wyjaśnienia projektanta o braku konieczności wykonania takich ekspertyz. Natomiast, w ocenie Wojewody, ekspertyzy te powinny odpowiedzieć na większość zarzutów podnoszonych przez strony postępowania, w tym w odwołaniach. W kontekście zarzutów zawartych w rozpatrywanych odwołaniach Wojewoda zwrócił również uwagę organowi I instancji na konieczność uzasadniania wydawanych decyzji zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. Uznał, że organ I instancji, odnosząc się do zarzutu strony dotyczącego braku zachowania warunków wynikających z § 13 ust. 1 pkt 1 oraz § 60 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, winien był wskazać: przepisy, które w powyższym zakresie obowiązują, ustalić czy zostały one w rozpatrywanej sprawie spełnione, a w sytuacji naruszenia przepisów ocenić, czy zakres naruszenia dopuszczony jest prawem. Za niewystarczające w tym zakresie Wojewoda uznał poprzestanie przez organ I instancji na stwierdzeniu, że "wykonana analiza pozwala stwierdzić że nie zachodzi łamanie wymagań ustalonych warunkami technicznymi w zakresie naturalnego oświetlenia pomieszczeń w budynku oraz oświetlenia i nasłonecznienia". Wojewoda wyjaśnił przy tym, że analiza zacieniania i przesłaniania winna być elementem projektu zagospodarowania terenu, wchodzącego w skład projektu budowlanego, będącego przedmiotem zatwierdzenia w decyzji o pozwoleniu na budowę; zatem nie może funkcjonować poza projektem budowlanym. Wywiódł, że głównym celem tej analizy winno być ustalenie, czy obiekt nowoprojektowany spełnia wymagania zawarte w § 13, 59 i 60 warunków technicznych, w sytuacji potencjalnego oddziaływania na budynki istniejące. Dodał, że analiza taka powinna również umożliwić ocenę uzasadnionych interesów wszystkich stron postępowania, w związku z potencjalnym oddziaływaniem budynku nowoprojektowanego na budynki istniejące, w szczególności w sytuacji zarzutów podnoszonych przez właścicieli sąsiednich nieruchomości. Stwierdził, że ustaleń takich w oparciu o akta sprawy dokonać nie można. Wojewoda stwierdził także, że mając na uwadze cytowane wyżej przepisy określające zakres projektu budowlanego, elementem projektu budowlanego, a zatem i przedmiotem zatwierdzenia decyzją o pozwoleniu na budowę nie może być projekt wykonawczy - w niniejszej sprawie projekt wykonawczy zabezpieczenia odcinka kanalizacji kablowej "A" S.A. Wskazał także, że decyzja o pozwoleniu na budowę musi precyzyjnie określać miejsce lokalizacji inwestycji, poprzez wskazanie nie tylko numerów działek, ale również i miejscowości, która nie może być domniemywana. Ponadto uznał, że w rozpatrywanej sprawie uaktualnienia wymagają również strony postępowania, gdyż uzupełniony w postępowaniu odwoławczym raport własnościowy z 2018 r. wykazał w tym zakresie rozbieżności, które należy usunąć. Końcowo Wojewoda stwierdził, że wydając zaskarżoną decyzję organ I instancji naruszył przepisy: art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a także art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, gdyż przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę nie usunął wszystkich wad projektu budowlanego, w zakresie określonym w art. 35 ust. 1. Uznał, że w tych okolicznościach zastosowanie znajduje art. 138 § 2 k.p.a., gdyż przeprowadzenie postępowania w powyższym zakresie przez organ odwoławczy i wydanie rozstrzygnięcia stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 k.p.a. Wojewoda zobowiązał przy tym organ I instancji, aby ponownie rozpatrując sprawę dokonał ponownej analizy całego materiału dowodowego, w szczególności pełnej kontroli projektu budowlanego w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, z uwzględnieniem aspektów omówionych w niniejszym uzasadnieniu. W sprzeciwie od powyższej decyzji, skierowanym do tutejszego Sądu, inwestor wniósł o uchylenie decyzji Wojewody i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji. Ocenił, że decyzja Wojewody została wydana z niespotykaną w tym postępowaniu "starannością" zmierzającą do całkowitej niewykonalności przedstawianych zarzutów, które wyprzedzają nawet oczekiwania osób stale utrudniających postępowanie swoimi odwołaniami. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Sprzeciw jest zasadny. Stosownie do art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej. W świetle art. 3 § 2a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.), kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Jednak w tego rodzaju sprawach sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Uwzględnienie sprzeciwu od decyzji kasatoryjnej następuje w razie stwierdzenia przez sąd naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1. p.p.s.a.). Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, w której przedmiotem kontroli Sądu jest zaskarżona w drodze sprzeciwu inwestora decyzja Wojewody z 21 marca 2018 r. nr "[...]", mocą której uchylono decyzję Prezydenta z 1 grudnia 2017 r. nr "[...]", o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu inwestorowi pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego z mieszkaniem na działce nr "[...]"wraz z budową wyjścia gospodarczego z budynku na fragmencie działki nr "[...]", budową schodów zewnętrznych w pasie drogowym ul. M. na fragmencie działki nr "[...]" oraz przyłączami: wodociągowym, kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej, elektroenergetycznym, podziemną zewnętrzną instalacją gazową i przebudową przyłącza telekomunikacyjnego. Wymaga przy tym zaznaczenia, że na podstawie art. 16 ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935), przy wydawaniu zaskarżonej decyzji Wojewody zastosowanie znajdowały przepisy k.p.a. w brzmieniu obowiązującym do 1 czerwca 2017 r. Postępowanie administracyjne, w którym wydano tą decyzję, zostało bowiem wszczęte przed wejściem w życie ww. nowelizacji i do tego momentu nie zostało zakończone decyzją ostateczną. Uwzględniając tamten stan prawny należy wskazać, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., "organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w ocenie Wojewody, udzielając w niniejszej sprawie pozwolenia na budowę organ I instancji naruszył przepisy: art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a także art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, gdyż przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę nie usunął wszystkich wad projektu budowlanego, w zakresie określonym w art. 35 ust. 1. Wojewoda uznał przy tym, że przeprowadzenie postępowania w powyższym zakresie przez organ odwoławczy i wydanie rozstrzygnięcia stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 k.p.a. Zdaniem Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy stanowisko Wojewody nie znajduje usprawiedliwionych podstaw. Zauważyć przede wszystkim należy, że kontrolowana obecnie przez Sąd decyzja Wojewody jest już trzecim z kolei rozstrzygnięciem kasatoryjnym tego organu wydanym w tej sprawie, przy czym wszystkie te rozstrzygnięcia wydane zostały względem pozytywnych dla inwestora decyzji organu I instancji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Jak wynika z uzasadnienia decyzji Wojewody z 21 września 2015 r., przyczyną wydania pierwszej decyzji kasatoryjnej w niniejszej sprawie było niezapewnienie przez organ I instancji czynnego udziału w postępowaniu wszystkim stronom. Natomiast przyczyną wydania drugiej decyzji kasatoryjnej w niniejszej sprawie, co wynika z kolei z uzasadnienia decyzji Wojewody z 15 grudnia 2015 r., było stwierdzenie przez organ odwoławczy konieczności uzyskania przez inwestora pozwolenia konserwatorskiego na roboty budowlane w otoczeniu zabytku oraz uzupełnienia projektu budowlanego w zakresie: odległości, na jaką wysunięty jest projektowany budynek w stosunku do sąsiedniego budynku nr "[...]"; sposobu wykonania uszczelnienia styku projektowanej ściany z pokryciem dachowym niższego budynku sąsiedniego, bez ingerencji w ten obiekt; szczegółowych rozwiązań na styku tych budynków; informacji, czy w ścianie budynku nr "[...]", usytuowanej równolegle do projektowanej ściany wysuniętej poza elewację tego budynku, znajdują się otwory okienne, które ewentualnie projektant powinien wziąć pod uwagę przy opracowaniu analizy w zakresie ewentualnego przesłaniania okien budynku sąsiedniego oraz ewentualnego ograniczenia nasłonecznienia pomieszczeń mieszkalnych w budynku nr "[...]". Pomimo wykonania przez organ I instancji zaleceń sformułowanych w obu wymienionych powyżej decyzjach Wojewody, czego wyrazem jest m.in. wydanie postanowienia z 5 stycznia 2016 r., w którym organ I instancji, powołując m.in. art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, nałożył na inwestora obowiązek usunięcia stwierdzonych przez Wojewodę w decyzji z 15 grudnia 2015 r. nieprawidłowości, a także przedłożenia przez inwestora żądanych dokumentów, Wojewoda wydał kolejną (zaskarżoną w drodze sprzeciwu) decyzję kasatoryjną, w której zarzucił organowi I instancji, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę nie usunął wszystkich wad projektu budowlanego, w zakresie określonym w art. 35 ust. 1. Takie działanie Wojewody należy ocenić jako nadużycie uprawnień kasatoryjnych, a usprawiedliwieniem dla podjęcia zaskarżonej decyzji nie może być wskazywana przez Wojewodę zasada dwuinstancyjności. Jak słusznie podnosi bowiem Z. Kmieciak (Postępowanie wstępne i wyjaśniające przed organem drugiej instancji, (w:) Odwołania w postępowaniu administracyjnym, Oficyna 2011, Lex-el), "dwuinstancyjność postępowania administracyjnego nie jest celem samym w sobie. Stanowi ona raczej rodzaj systemowej gwarancji poszanowania jego rzetelności, podporządkowanej w ostatecznym rachunku idei prawidłowego załatwienia sprawy w sposób najmniej uciążliwy dla strony i bez uzasadnionej zwłoki. Znaczenie zawartego w przepisach art. 136 k.p.a. słowa "dodatkowe" trzeba zaś oceniać mając na uwadze konkretny stan faktyczny i prawny oraz skalę potencjalnych czynności wyjaśniających. Nawet w sytuacji ewidentnych zaniedbań organu I instancji, kwalifikowanych jako brak rozpoznania sprawy, błąd ten można naprawić w postępowaniu odwoławczym, jeżeli uzupełnienie dowodów i materiału dowodowego w sprawie sprowadzałoby się do prostych, niewymagających większego wysiłku działań organu odwoławczego, a okoliczności sprawy wskazywałyby na zasadność odwołania. Za wnioskiem tym zdaje się przemawiać redakcja przepisu art. 138 § 2 k.p.a., w którym użyto zwrotu "organ odwoławczy może uchylić", a nie "organ odwoławczy uchyli". Formułując w ten sposób upoważnienie do podjęcia rozstrzygnięcia kasacyjnego, przyznano organowi odwoławczemu określoną swobodę w wyborze trybu działania. Natomiast, ryzyko utraty przez stronę jednej instancji administracyjnej w razie wydania rozstrzygnięcia merytoryczno-reformatoryjnego łagodzi obecnie perspektywa skorzystania przez nią z prawa do wyczerpania dwóch instancji w postępowaniu sądowoadministracyjnym". Zdaniem Sądu, w sytuacji - gdy tak jak w niniejszej sprawie – organ odwoławczy, pomimo uzupełnienia przez organ I instancji materiału dowodowego zgodnie z zaleceniami organu odwoławczego zawartymi w poprzednich decyzjach kasatoryjnych, (a w tym zaleceń dotyczących uzupełnienia projektu budowlanego), ma nadal wątpliwości co do kompletności projektu budowlanego, winien skorzystać z uprawnień przewidzianych w art. 136 k.p.a. W świetle bowiem tego przepisu (w brzmieniu obowiązującym do 1 czerwca 2017 r.), "organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję". Ocena zasadności uzupełnienia materiału dowodowego w postępowaniu odwoławczym będzie zaś przedmiotem kontroli Sądu po ewentualnym wniesieniu skargi na decyzję wydaną przez ten organ na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 i art. 64b § 1 p.p.s.a., uwzględniając wysokość uiszczonego przez inwestora należnego wpisu od sprzeciwu (100 zł.).