II SA/Ol 280/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędzia WSA Asesor WSA Protokolant Tadeusz Lipiński Adam Matuszak Bogusław Jażdżyk (spr.) Grzegorz Klimek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lipca 2006r. sprawy ze skargi Wojewody Warmińsko - Mazurskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Rucianem - Nidzie z dnia 8 lutego 2006r. nr XL/8/06 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta i gminy Ruciane - Nida I. stwierdza nieważność załącznika numer 1 do uchwały nr XL/8/2006 Rady Miejskiej Rucianem-Nidzie z dnia 8 lutego 2006 roku w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta i gminy Ruciane-Nida w części dotyczącej § 3 pkt 4 oraz § 3 pkt 7; II. orzeka, że zaskarżona uchwała, w części w której stwierdzono jej nieważność, nie podlega wykonaniu. WSA/wyr.1 - sentencja wyroku Uchwałą Nr XL/8/2006 z dnia 8 lutego 2006r. Rada Miejska w Rucianem-Nidzie, przyjęła po zasięgnięciu opinii Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Piszu regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie miasta i gminy Ruciane-Nida. Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie złożył Wojewoda Warmińsko-Mazurski żądając stwierdzenia nieważności uchwały w części dotyczącej § 3 pkt 4 i 7 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż powyższymi przepisami regulaminu zobowiązano właścicieli nieruchomości do systematycznego sprzątania terenu nieruchomości, w szczególności dojść do budynków, punktów gromadzenia odpadów oraz utrzymania w należytym stanie miejsc przeznaczonych do wspólnego użytku oraz dokonywania zmiany piasku w piaskownicy co najmniej raz na rok, a także do dbania o czystość pól namiotowych, plaż i terenów rekreacyjnych oraz parkingów (§ 3 pkt 4 regulaminu) oraz do dbałości o estetyczny wygląd posesji, ogrodzeń, elewacji budynków, koszenia trawy i usuwania chwastów oraz grabienia i usuwania opadłych liści (§ 3 pkt 4 regulaminu). Zdaniem organu nadzoru Rada Miejska wymienionymi zapisami regulaminu naruszyła prawo, a mianowicie art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2005r. Nr 236, poz. 2008), z którego treści wynika, że regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących: a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych, odpadów niebezpiecznych, odpadów wielkogabarytowych i odpadów z remontów, b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi; 2) rodzaju i minimalnej pojemności urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych urządzeń i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych urządzeń; 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego; 4) maksymalnego poziomu odpadów komunalnych ulegających biodegradacji dopuszczonych do składowania na składowiskach odpadów; 5) innych wymagań wynikających z gminnego planu gospodarki odpadami; 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku; 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach; 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Podniesiono w skardze, iż ustawodawca w art. 4 ust. 2 ustawy doprecyzował wymagania, które mogą być wprowadzone w sprawie regulaminu czystości i porządku. Zadaniem legislacji gminnej przewidzianej w art. 4 ustawy jest określenie wymagań dotyczących utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości, lecz wyłącznie w zakresie wynikającym z art. 4 ust. 2 ustawy. Wyliczając bowiem w art. 4 ust. 2 ustawy komponenty ustawodawca nie posłużył się zwrotem ,,w szczególności" ani podobnym, co oznacza, że wyliczenie zamieszczone w art. 4 ust. 2 ustawy ma charakter wyczerpujący. Tymczasem wskazane zapisy § 3 załącznika do uchwały wykraczają poza zakres kompetencji Rada Miejskiej określonych w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Rucianem-Nidzie wskazała, iż zawarte zarzuty w skardze uznaje za zasadne. Intencje organu gminy, które spowodowały podjęcie zaskarżonej uchwały wynikały z chęci dokładniejszego zdefiniowania obowiązków właścicieli nieruchomości, szczególnie w zakresie dbania o porządek w miejscach publicznych (piaskownice) i estetykę budynków (dbałość o elewację). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1 ). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 ). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów. Z zasady legalności wynika konsekwencja, iż administracyjny sąd wojewódzki ocenia, czy wydany akt jest zgodny z prawem obowiązującym w dacie jego wydania (por. wyrok NSA z dnia 14 stycznia 1999r., sygn. akt II SA 4731/97, niepublikowany). Przeprowadzona w tymże zakresie kontrola zaskarżonej uchwały wykazała, że nie odpowiada ona wymogom prawa, przy czym waga stwierdzonych naruszeń prawa ma charakter istotny i przesądziła o konieczności stwierdzenia nieważności omówionej uchwały we wskazanej części. Oceniając legalność zaskarżonej uchwały należy dokonać analizy przepisów rangi konstytucyjnej. Z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wynika, iż organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Treść przytoczonego przepisu wskazuje, że czynności organów państwowych winny opierać się na przyznanej organom kompetencji, co oznacza związanie państwa i jego organów prawem. Zasadę legalności w odniesieniu do samorządu terytorialnego konkretyzuje art. 171 ust. 1 Konstytucji stanowiący, że działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Przytoczone przepisy Konstytucji wymagają zatem od organów władzy publicznej podania w każdym przypadku podstawy prawnej uprawniającej do działania. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie Rada Gminy nie posiadała uprawnienia do zapisania w zaskarżonej uchwale, że właściciele nieruchomości zobowiązani są do systematycznego sprzątania terenu nieruchomości, w szczególności dojść do budynków, punktów gromadzenia odpadów oraz utrzymania w należytym stanie miejsc przeznaczonych do wspólnego użytku oraz dokonywania zmiany piasku w piaskownicy co najmniej raz na rok, a także do dbania o czystość pól namiotowych, plaż i terenów rekreacyjnych oraz parkingów (§ 3 pkt 4 regulaminu) oraz do dbałości o estetyczny wygląd posesji, ogrodzeń, elewacji budynków, koszenia trawy i usuwania chwastów oraz grabienia i usuwania opadłych liści (§ 3 pkt 4 regulaminu). Ustawodawca w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, który stanowił podstawę zaskarżonego aktu, nie przewidział bowiem kompetencji dla rad gmin do nakładania na właścicieli nieruchomości takich obowiązków. Dlatego też taki zapis uchwały byłby w istocie uzupełnieniem ustawy, co jest sprzeczne z wymienionymi przepisami Konstytucji i jest działaniem niedopuszczalnym. Zgodzić się należy ze skarżącym, iż ustawodawca w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach nie użył zwrotu ,,w szczególności", co oznacza, iż wyliczenia obowiązków zamieszczonych w art. 4 ustawy mają charakter wyczerpujący i radom gmin nie wolno zamieszczać postanowień, które wykraczają poza treść art. 4 ustawy. Zadaniem legislacji gminnej jest jedynie określenie wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości, nie wszystkich jednak, lecz jedynie tych wskazanych w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a – c ustawy (por. Komentarz do art. 4 ustawy z 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości porządku w gminach [w:] W. Radecki, Utrzymanie czystości i porządku w gminach. Komentarz, Dom Wydawniczy ABC, 2005). Podjęcie zaskarżonej uchwały z wyjściem poza delegację zawartą w ustawie powoduje, iż uchwała w opisanej wyżej części jest sprzeczna z prawem, wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdził nieważność § 3 pkt 4 i 7 regulaminu stanowiącego załącznik do uchwały Nr XL/8/2006 z dnia 8 lutego 2006r. Rady Miejskiej w Rucianem-Nidzie w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta i gminy Ruciane-Nida. Rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonej uchwały znajduje oparcie w treści art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.