II SA/Ol 281/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia WSA Hanna Raszkowska Asesor WSA Irena Szczepkowska (sprawozdawca) Protokolant Urszula Wojciechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 września 2004 r. sprawy ze skargi A spółki z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" r. nr "[...]" w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu: I) uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej spółki kwotę 715 zł (siedemset piętnaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania; III) orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana do czasu uprawomocnienia się wyroku. A spółka z o.o. w P. wnioskiem z dnia 11 lipca 2003 r. wystąpiła do Burmistrza Miasta B. o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie pawilonu handlowego branży spożywczej wraz z przyłączami i sieciami zewnętrznymi oraz parkingiem na działce nr 27/1 obręb 3 przy ul. "[...]" w B. Decyzją Nr "[...]" z dnia 28 sierpnia 2003 r. Wójt Gminy S., po rozpatrzeniu wniosku A sp. z o.o. w P. odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu przy ul. "[...]" i "[...]" na działce geodezyjnej nr 27/1 dla inwestycji opisanej we wniosku. W uzasadnieniu tej decyzji podano, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w art. 61 ust. l ustawy z dnia 27 lipca 2003 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717). Organ po stwierdzeniu, że w omawianym przypadku nie jest spełniony warunek wymieniony w pkt l wskazanego przepisu, zacytował ten przepis. Następnie stwierdził, że przeprowadzona analiza uwarunkowań wynikających z art. 61 i 62 oraz art. 53 ust. 3 ustawy nie wykazała istnienia na działkach przyległych do wnioskowanej lokalizacji budynków, które spełniałyby ww. warunek. Od tej decyzji odwołanie wniosła spółka "A", reprezentowana przez pełnomocnika. Zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art., 7, 8, 77 i 107 § 3 kpa wniosła ojej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W ocenie pełnomocnika spółki w niniejszej sprawie nie zebrano żadnych dowodów (a przynajmniej nie wynika to z uzasadnienia zaskarżonej decyzji) mających uzasadniać podjęcie negatywnego rozstrzygnięcia. Zarzucono, że w uzasadnieniu orzeczenia brak jest ustalenia okoliczności faktycznych, które mogłyby prowadzić do zastosowania wskazanego w decyzji art. 61 ust. l ustawy w związku z czym skarżący nie jest w stanie podjąć merytorycznej polemiki z tą decyzją. Odsyłanie strony "do dokumentacji postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy" znajdującej się w posiadaniu organu, zdaniem pełnomocnika jest niezasadne. W jego ocenie dokumentacja ta stanowi co najwyżej materiał dowodowy w sprawie, który powinien być podstawą ustalenia stanu faktycznego, a także podlegać ocenie, przy czym zarówno ustalenia staniu faktycznego jak i ocena całego materiału dowodowego powinna znaleźć odzwierciedlanie w treści uzasadnienia decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w E., po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia 8 marca 2004 r. nr "[...]" utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ II instancji stwierdził, iż akta sprawy zawierają analizę uwarunkowań wraz z kopią mapy zasadniczej do potrzeb decyzji o warunkach zabudowy terenu położonego w B. przy ul. "[...]"/"[...]" na działce nr 27/1. Organ stwierdził nadto, że wnioskodawca oraz jego pełnomocnik miał możliwość zapoznania się z przedmiotową analizą i wskazało na informację zamieszczoną w uzasadnieniu decyzji organu I instancji. Dodano, że z analizy tej wynika, iż działki przyległe do wnioskowanej przez inwestora lokalizacji nie spełniają warunku określonego w art. 61 ust. l ustawy o planowaniu przestrzennym. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w E. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wniósł w imieniu spółki "A" jej pełnomocnik domagając się uchylenia tej decyzji. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania, a to art. 7, 77 § l i 107 § 3 kpa, które w jego ocenie miało wpływ na wynik postępowania, poprzez uznanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że organ I instancji w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy i właściwie uzasadnił decyzje. Zarzut skarżącego dotyczył nadto naruszenia art. 6 kpa poprzez rozstrzygnięcie na podstawie przepisu pozostającego w sprzeczności z konstytucyjną zasadą równości wobec prawa. W oparciu o powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik wskazał, ze decyzja organu I instancji, której wadliwości nie dopatrzyło się Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w żaden sposób nie uzasadnia dlaczego działki przyległe do nieruchomości, na której skarżący planuje inwestycję, są (lub nie są) zabudowane w sposób uniemożliwiający określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Wskazano także na lakoniczność uzasadnienia decyzji pierwszoinstancyjnej, w której organ powołał się na bliżej nieokreśloną "przeprowadzoną" analizę. Ponowiono także argumentację z odwołania, że w decyzji organu I instancji nie wskazano, czy działki sąsiednie w stosunku do nieruchomości, na której planowana jest inwestycja "A" spółka z o.o., są zabudowane, czy nie. Nie wskazano również dlaczego ewentualnie istniejące budynki nie pozwalają na określenie "wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników" planowanej zabudowy. Tymczasem SKO nie dostrzega wskazanej wadliwości postępowania przed organem I instancji, ale wprost odsyła skarżącego do "akt spawy", w których wnioskodawca mógłby ewentualnie wyczytać dlaczego wydana została decyzja odmowna. Działanie takie, w ocenie pełnomocnika skarżącej spółki, jest niedopuszczalne. Nadto w skardze zostało wyrażone zdanie, że SKO orzekło również z naruszeniem konstytucyjnej zasady równości wobec prawa, statuowanej w art. 32 Konstytucji RP. Podniesiono, iż uzależnienie uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu od warunku istnienia na działce sąsiedniej zabudowy, całkowicie bezpodstawnie różnicuje prawa inwestorów planujących swoje inwestycje, na terenach D na których nie został uchwalony plan zagospodarowania terenu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w E. w odpowiedzi na skargę wniosło o oddalenie skargi podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Dodało nadto, że decyzja organu I instancji podjęta została po przeprowadzeniu postępowania szczegółowo opisanego w art. 60 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania terenu (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Sporządzenie projektu decyzji powierzono osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów, akta zawierają analizę uwarunkowań wraz z kopią mapy zasadniczej do potrzeb decyzji o warunkach zabudowy terenu położonego w B. przy ul. "[...]"/"[...]" na działce nr 27/1. Ponownie podkreślono, że w przedmiotowej sprawie jeden z warunków, określony w art. 61 ust. l pkt l ustawy nie został spełniony. Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 6 kpa poprzez rozstrzygnięcie na podstawie przepisu pozostającego w sprzeczności z konstytucyjną zasada równości wobec prawa, Kolegium podniosło, że w świetle art. 79 ust. l Konstytucji RP każdy, czyje konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone ma prawo na zasadach określonych w ustawie z dnia l sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym wnieść skargę do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie zgodności z Konstytucją ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o jego wolnościach lub prawach albo o jego obowiązkach określonych w Konstytucji. Zdaniem Kolegium w niniejszej sprawie orzeczenie podjęte zostało na podstawie prawidłowo ustalonego stanu faktycznego oraz obowiązującego prawa. W piśmie procesowym z dnia 20 września 2004 r. stanowiącym uzupełnienie skargi pełnomocnik skarżącej spółki wniósł o uchylenie decyzji obu instancji oraz o zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w E. na rzecz skarżącej spółki kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Ponadto wskazano na naruszenie art. 107 § 3 kpa. Po przywołaniu tez z dwóch wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego (sygn. akt V SA 1611/00 i I SA/ GD 668/98) zarzucono m.in., że w decyzji brak jest szczegółowego wyjaśnienia dlaczego zamierzona inwestycja rzekomo nie odpowiada przepisom prawa oraz na czym polega sprzeczność zamierzenia z przepisami. Wskazując na naruszenie art. 7 i 77 kpa pełnomocnik spółki zarzucił, że w decyzjach obu instancji skupiono się jedynie na tym, że działki przyległe do wnioskowanej inwestycji nie spełniają warunku określonego w art. 61 ust. l ustawy. Zwrócono uwagę, ze ustawodawca w art. 61 ust. l operuje pojęciem "działki sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej", tymczasem organy administracji oceniały zamierzenie inwestycyjne wnioskodawcy przez pryzmat "działki przyległej". W odpowiedzi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w E. w piśmie procesowym z dnia 24 września 2004 r. stwierdziło, ze w sytuacji gdy projekt decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy przedmiotowej decyzji sporządziła uprawniona osoba , nie wydaje się koniecznym, zdaniem Kolegium, dodatkowe szczegółowe wyjaśnianie treści analizy w uzasadnieniu decyzji. Ustosunkowując się do zarzutu ze skargi dotyczącego interpretacji pojęcia działki sąsiedniej wskazano, że definicję obszar analizowany i działka sąsiednia zostały wyraźnie zdefiniowane w § 2, 3 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu przestrzennego. Dodano nadto, że zgodnie ze Słownikiem Języka Polskiego pod red. prof. Mieczysława Szymczaka, Wyd. Naukowe PWN, Warszawa 1996 r., s. 173 "sąsiedni" to tyle samo co: położony w pobliżu czegoś, sąsiadujący z czymś, przyległy, pobliski. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do treści art. l § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem. Zatem rozpoznając skargę na decyzję Sąd dokonuje oceny, czy przy jej wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego. Skarga jest zasadna. Oceniając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Sąd uznał, iż zostały one wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, skutkującym koniecznością ich uchylenia. Na wstępie należy podkreślić, że organy administracji publicznej orzekające w sprawach dotyczących warunków zabudowy i zagospodarowania terenu są związane z rygorami procedury administracyjnej, określającej ich obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. Muszą m.in. przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 kpa), a więc podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Powinny także wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu (art. 11 kpa). Muszą wreszcie uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w art. 107 kpa. W świetle tego przepisu uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Innymi słowy, uzasadnienie decyzji powinno zawierać wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych, którymi się kierował przy podejmowaniu decyzji. W szczególności winno ono zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. W rozpatrywanej sprawie organy orzekające dopuściły się naruszenia wskazanych reguł procesowych, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik spawy, o czym świadczą przede wszystkim uzasadnienia ich decyzji. Sprowadzają się one w zasadzie do stwierdzenia, że działki przyległe do wnioskowanej przez inwestora lokalizacji inwestycji nie spełniają warunku określonego w art. 61 ust. l ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 1717), tj. co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Organy obu instancji nie przedstawiły natomiast stanu faktycznego niniejszej sprawy, w oparciu, o który doszły do takich wniosków. Takie uzasadnienie jest nieprawidłowe. Przede wszystkim organy orzekające nie wskazały, co trafnie podnosi pełnomocnik skarżącej, czy, a jeżeli tak to w jaki sposób zabudowane są działki sąsiednie dostępne z tej samej drogi i jakie czynniki, w tej konkretnej sprawie, spowodowały, że odmówiono ustalenia warunków zabudowy przedmiotowej działki. Ponadto organy powołały się na analizę uwarunkowań wynikających z art. 61 i 62 oraz art. 53 ust.3 powołanej ustawy nie przedstawiając jednak co z niej wynika. Tym samym nie wykazały, że w niniejszej sprawie nie zostały spełnione warunki umożliwiające ustalenie warunków zabudowy terenu dla inwestycji polegającej na budowie pawilonu handlowego branży spożywczej z parkingiem. Niewłaściwe jest również odsyłanie strony do akt sprawy ze wskazaniem, że zawierają one analizę uwarunkowań wraz kopią mapy zasadniczej do potrzeb decyzji o warunkach zabudowy terenu. Zauważyć przy tym należy, że przedmiot decyzji administracyjnej wynika z jej osnowy i uzasadnienia, a nie z załączników, których nie można interpretować dowolnie w oderwaniu od treści decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2001 r., LEX nr 75521). Zgodzić się należy ze stroną skarżącą, ze dokumentacja ta stanowi materiał dowodowy w sprawie, który powinien być podstawą ustalenia stanu faktycznego, a także podlegać ocenie, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w treści uzasadnienia decyzji. Trafnie podkreślił pełnomocnik skarżącej spółki, że odwołanie służy stronie od decyzji, a nie od dokumentacji znajdującej się w posiadaniu organy wydającego decyzję. Poza tym sporządzenie przez uprawnioną osobę projektu decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy oraz analizy uwarunkowań nie zwalniało organu z obowiązku samodzielnej oceny tych dokumentów i wywiedzenia własnych wniosków, znajdujących odzwierciedlenie w decyzji. Należy mieć bowiem na uwadze, że gospodarzem postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest organ administracji publicznej, a nie urbanista, który sporządza jedynie projekt decyzji oraz dokonuje analizy uwarunkowań. W sytuacji zaś, gdy przeprowadzona przez urbanistę analiza uwarunkowań budzi wątpliwości lub zawiera braki, organ może zwrócić się do specjalisty o ustosunkowanie się do zgłoszonych zastrzeżeń lub o uzupełnienie dokonanej analizy. W obecnym stanie faktycznym, wobec braku należytego uzasadnienia decyzji obu instancji Sąd nie jest w stanie ocenić ich legalności, a w szczególności, czy orzeczenia zostały wydane po rozważeniu całokształtu zebranego w sprawie materiału i po dokonaniu jego właściwej oceny. Mając powyższe na względzie, stosownie art. 145 § l pkt l lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed wojewódzkimi sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) należało orzec jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania sądowego uzasadniają przepisy art. 200 i art. 205 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.