II SA/Ol 282/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Matuszak Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 maja 2021 r. sprawy ze skargi T. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. WSA/wyr.1a – sentencja wyroku (tryb uproszczony) T.P. (dalej jako "strona", "skarżąca", "wnioskodawczyni" ), wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" r. w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia "[...]" r., strona zwróciła się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną córką – A.P. Decyzją z dnia "[...]"r., Wójt Gminy odmówił stronie przyznania wnioskowanego świadczenia. W ocenie organu pierwszej instancji, wnioskodawczyni nie spełnia przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego określonych w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 z późn. zm.), dalej: "u.ś.r.". Organ pierwszej instancji wskazał, że orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności z dnia 25 stycznia 2019 r., A.P. została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności na czas określony do 31 stycznia 2021 r. Niepełnosprawność istnieje od: "nie da się ustalić", a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 15 stycznia 2019 r., czyli po 25 roku życia. Powyższe, w ocenie organu, stanowi negatywną przesłankę przyznania świadczenia, wynikającą z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Jako kolejną negatywną przesłankę do ustalenia wnioskowanego świadczenia, organ pierwszej instancji uznał posiadane uprawnienie i pobieranie przez wnioskodawczynię renty rodzinnej z ZUS. Po rozpatrzeniu odwołania strony od ww. decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia "[...]" r., utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Uzasadniając swoje stanowisko w sprawie, organ odwoławczy przytoczył treść art. 17 ust.1, ust.1a, ust.1b i ust. 5 lit. a) u.ś.r. oraz wskazał na wykładnię art. 17 ust.1b u.ś.r. zawartą w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 i prezentowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd, że nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust.1b u.ś.r., która uznana została za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Wskazano, że strona nie jest aktywna zawodowo i pobiera rentę rodzinną z ZUS. Sprawuje całodobową opiekę nad niepełnosprawną córką, udzielając pomocy we wszystkich czynnościach życia codziennego. Córka legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności orzeczonym do dnia 31 stycznia 2021 r. Nie da się ustalić, od kiedy istnieje niepełnosprawność, a ustalony znaczny stopień niepełnosprawności datuje się od dnia 15 stycznia 2019 r. Ponadto wskazano, że strona ma problemy zdrowotne – dwie endoprotezy biodra i protezę prawego stawu kolanowego. Organ odwoławczy stwierdził ponadto, że strona pobiera rentę rodzinną, co zgodnie z art. 17 ust. 5 lit. a) u.ś.r., stanowi negatywną przesłankę przyznania jej wnioskowanego świadczenia. W ocenie organu odwoławczego, przepis ten wyłącza wprost prawo do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które mają przyznane prawo do renty rodzinnej i sprawują opiekę nad osobą legitymującą się znacznym stopniem niepełnosprawności. W powołanej na wstępie skardze do tut. Sądu, strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i orzeczenie co do istoty sprawy, poprzez przyznanie przedmiotowego świadczenia, ewentualnie przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Strona zarzuciła naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 5 lit. a) u.ś.r., polegającą na pominięciu celów ustawy o świadczeniach rodzinnych i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez opiekuna renty rodzinnej stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że wykładnię językową cytowanego przepisu należy uzupełnić wykładnią systemową, funkcjonalną i celowościową, a w konsekwencji należy przyjąć, że przepis ten wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, gdy uprawniony do renty nie złoży oświadczenia o rezygnacji z prawa do renty rodzinnej. Strona wskazała na wyrok NSA z 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1546/19, zgodnie z którym wyłączenie w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust.5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. w sytuacji, gdy to świadczenie jest niższe od świadczenia pielęgnacyjnego, stoi w sprzeczności z konstytucyjnymi zasadami równości wobec prawa, sprawiedliwości społecznej i udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 20121 r. poz. 137) oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje w razie, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 p.p.s.a. stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1). Oceniając, w świetle powołanych wyżej kryteriów, zaskarżoną decyzję, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy, wniosek taki został złożony zarówno przez stronę i organ. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej do Sądu decyzji stanowią przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" r., utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia "[...]" r. o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawną córką. W pierwszej kolejności należy podzielić stanowisko organu odwoławczego, że nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmownej na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP – wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn.. akt K 38/13. Ponadto, w sprawie jest bezsporne, że skarżąca spełnia przesłanki pozytywne, określone w art.17 ust. 1 u.ś.r., od których przepisy uzależniają prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Jednak zdaniem organów, posiadane przez skarżącą prawo do renty rodzinnej, stanowi negatywną przesłankę określoną w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., uzasadniającą odmowę przyznania wnioskowanego świadczenia. Wskazać należy, że zgodnie z treścią przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. - świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. W ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, prawo do renty rodzinnej nie może jednak automatycznie przekreślać możliwości ubiegania się przez opiekuna osoby niepełnosprawnej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 u.ś.r. Nie można bowiem znaleźć przekonujących argumentów, uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych z nich, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. w sytuacji, gdy to świadczenie jest niższe, niż świadczenie pielęgnacyjne (por. wyroki NSA: z 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1546/19 oraz z 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20, dostępne w CBOSA). W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie była podkreślana potrzeba uzupełnienia wyników wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. wynikami wykładni celowościowej, funkcjonalnej i systemowej, gdyż proces wykładni prawa nie może ograniczać się do dyrektyw językowych. Zauważa się przy tym, że zastosowanie dyrektyw funkcjonalnych i systemowych może prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej nawet wtedy, gdy wykładnia ta prowadzi do jednoznacznych rezultatów (zob. uchwała NSA składu 7 sędziów z 10 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 8/09; wyroki NSA: z 28 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 757/19, z 8 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 2392/19, z 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1546/19, z 27 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 2375/19 i z 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20). W orzecznictwie wskazuje się również, że wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. powinna uwzględniać także kontekst historyczny pojawienia się tego przepisu w systemie prawa, który przesądza o konieczności zastosowania reguł wykładni systemowej i funkcjonalnej. Należy zauważyć, że w dacie uchwalenia u.ś.r., wysokość ówczesnego świadczenia pielęgnacyjnego była niższa, niż najniższe ówczesne wysokości świadczeń wyłączających prawo do tego świadczenia. Tym samym, wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, którego celem jest zrekompensowanie danej osobie strat, jakie ponosi w związku z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, było uzasadnione i zgodne z systemem aksjologicznym wyrażonym w Konstytucji RP. W przypadku osób, o których mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego było konsekwencją posiadania źródła utrzymania, którego wysokość przewyższała pierwotnie wysokość tego świadczenia. Intencją ustawodawcy wprowadzającego przedmiotowe wyłączenie było to, aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego, w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe. Podkreśla się, że odczytanie znaczenia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. w obecnych realiach jako pozbawiającego w całości świadczenia pielęgnacyjnego także opiekuna otrzymującego świadczenie znacznie niższe, pozostaje w sprzeczności z wynikami wykładni systemowej oraz funkcjonalnej (por. wyrok NSA z 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1546/19, CBOSA). Jak wynika z akt sprawy, skarżąca od 1 marca 2020 r. otrzymuje rentę rodzinną w wysokości 1.917 zł brutto i 1.610, 10 zł netto. Wysokość świadczenia pielęgnacyjnego począwszy od 1 stycznia 2020 r., wynosi 1830 zł. Skarżąca sprawuje całodobową opiekę nad niepełnosprawną córką, udzielając pomocy we wszystkich czynnościach życia codziennego. Córka legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Taki stan rzeczy obiektywnie uniemożliwia skarżącej podjęcie regularnego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Powyższe, w ocenie Sądu, przemawia za odstąpieniem od rezultatów wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. Podkreślić również należy, że w przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych, ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 u.ś.r., gdzie wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów – przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną – także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 53), dalej jako: "u.e.r.f.u.s.", zgodnie z którym w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie, wypłaca się jedno z tych świadczeń - wyższe lub wybrane przez zainteresowanego, przy czym przepisy każdej z ustaw regulują zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw, ewentualnie wyraźnie wskazanych przepisów (por. art. 27 ust. 5 pkt 5 u.ś.r., czy art. 96 u.e.r.f.u.s.), wypłacanych przez organy określone w każdej z tych ustaw. Przepisy u.e.r.f.u.s. stosuje się także, z mocy art. 7 ust. 4 ustawy z 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym (Dz.U. z 2019 r. poz. 303), do rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego. Jedynym jednak przepisem dotyczącym zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i renty rodzinnej, przyznawanych i wypłacanych przez różne organy jest przywoływany wyżej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. Zdaniem Sądu, w świetle przedstawionych powyżej zasad konstytucyjnych, należy uznać, że osobie, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera rentę rodzinną, należy umożliwić dokonanie wyboru jednego z tych świadczeń, przez rezygnację z pobierania świadczenia w niższej kwocie. W przypadku renty rodzinnej, wybór taki można zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do renty rodzinnej na podstawie art. 103 ust. 3 u.e.r.f.u.s. Zgodnie z tym przepisem, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu również na wniosek emeryta lub rencisty. Zawieszenie prawa do renty rodzinnej, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 u.e.r.f.u.s., skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty tych świadczeń, poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 u.e.r.f.u.s.). Omawiane świadczenie okresowe jest prawem niezbywalnym, ale zawieszenie tego prawa i wstrzymanie jego wypłaty skutkuje odpadnięciem negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., tj. posiadania prawa do renty rodzinnej w zbiegu, które w tym wypadku wiązane być musi nie tylko z samym prawem, ale i z realizacją tego prawa w postaci wypłaty tego świadczenia. Zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r., prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z renty rodzinnej od miesiąca, w którym strona złożyła wniosek wraz z decyzją o wstrzymaniu wypłaty świadczenia. W miesiącu wydania decyzji o wstrzymaniu renta rodzinna nie będzie wypłacana i strona nabędzie prawo do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego w pełnej wysokości, o ile rzecz jasna zaistnieją wszystkie wymagane prawem do tego warunki. Zdaniem Sądu, o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie renty rodzinnej i przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty organ winien stronę poinformować i wezwać do złożenia wymaganych dokumentów, stosując odpowiednio przepisy art. 24a ust. 1-3 u.ś.r., czego w niniejszej sprawie nie uczyniono. Obowiązek informowania stron wynika z art. 9 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Nadto zgodnie z art. 79a k.p.a., w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Celem tego przepisu jest zmobilizowanie organów administracji do wnikliwego badania merytorycznej treści żądań strony na wszystkich etapach postępowania wszczynanego na żądanie strony i zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów - nie korzysta z takiej możliwości. Odnosząc powyższe rozważania do przedmiotowej sprawy, Sąd nie podzielił stanowiska organów, że nie ma podstawy do przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zdaniem Sądu, organy powinny poinformować skarżącą o przysługującej jej możliwości wyboru świadczenia. Tymczasem, zaniechały takiego działania, jak również nie poinformowały strony o możliwości zawieszenia prawa do renty rodzinnej, wstrzymania jej wypłaty i przedłożenia decyzji w tym zakresie, co skutkowało przedwczesną odmową przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Mając powyższe rozważania na uwadze, Sąd stwierdził, że organy obu instancji dokonały niewłaściwej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. i przedwcześnie odmówiły przyznania skarżącej świadczenia z uwagi na pobieranie przez nią renty rodzinnej. Rozstrzygając sprawę ponownie, organy orzekające, stosownie do przepisu art. 153 p.p.s.a., uwzględnią ocenę prawną Sądu wyrażoną w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Wezmą pod uwagę prawidłową wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. i poinformują skarżącą o możliwości wyboru świadczenia. Wobec powyższego, Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800 z późn. zm.).