II SA/Ol 284/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Matczak sędzia WSA Beata Jezielska Protokolant referent Małgorzata Gaida po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2019 r. sprawy ze skargi D. Ch. na decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie usytuowania obudowy pojemników na odpady stałe I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej D. Ch. kwotę "[...]" zł (słownie: "[...]" złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia 5 września 2018 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w "[...]" (dalej jako: "PINB" lub "organ pierwszej instancji") umorzył postępowanie w sprawie usytuowania obudowy pojemników na odpady stałe "[...]", w sposób odbiegający od obowiązujących przepisów. W uzasadnieniu decyzji podał m.in., że w wyniku kontroli przedmiotowego obiektu ustalił, że odległość obudowy pojemników od narożnika budynku wynosi 6,40 m, odległość narożnika obudowy do loggii wynosi 6,90 m, a odległość narożnika obudowy od okna na loggii wynosi 8,60 m. Zgodnie zaś z § 23 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422), dalej jako "rozporządzenie" odległość miejsc na pojemniki i kontenery na odpady stałe powinna wynosić 10 m od okien i drzwi do budynków z pomieszczeniami na pobyt ludzi. Wobec powyższego PINB w dniu 27 września 2017 r. wszczął postępowanie i postanowieniem z dnia 4 października 2017 r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych polegających na usytuowaniu obudowy pojemników na odpady stałe. Następnie, decyzją z dnia 15 lutego 2018 r. nakazał Wspólnocie rozbiórkę spornej obudowy. W dniu 14 marca 2018 r. Wspólnota poinformowała PINB o wykonaniu decyzji oraz że obudowę zmniejszono i postawiono ponownie z zachowaniem odległości 10 m od okien. W wyniku oględzin przeprowadzonych dnia 4 kwietnia 2018 r., PINB ustalił, że lokalizacja zmniejszonej obudowy spełnia wymagania z § 23 rozporządzenia. Odwołanie od tej decyzji wnieśli "[...]". Odwołujący się zakwestionowali zasadność umorzenia postępowania zarzucając, że nie wykonano nakazu rozbiórki obudowy na odpady stałe. Podnieśli też, że obiekt ten posadowiony został na liniach sieci elektrycznej i ciepłowniczej, a dysponenci tych urządzeń nie wyrazili zgody na powyższe. Zarzucili, że PINB nie wskazał podstawy prawnej pozwalającej na usytuowanie obudowy śmietników w spornym miejscu bez pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Zakwestionowali także podane przez PINB odległości usytuowania konteneru od okien mieszkań i loggii. Poinformowali ponadto, że Wspólnota nie posiada zarządu, gdyż wszystkie osoby pełniące tę funkcję podały się do dymisji. "[...]" Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako "WINB" lub "organ odwoławczy") decyzją z dnia 7 lutego 2019 r. umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu decyzji podniósł, że na wezwanie zawarte w postanowieniu z dnia 31 października 2018 r. odwołujący się poinformowali, że wystąpili z odwołaniem we własnym interesie prawnym, gdyż usytuowanie obudowy narusza warunki techniczne. Obiekt ten znajduje się bowiem w odległości 7,80 m od loggii i 9,85 m od okien lokali mieszkalnych. Powyższe uniemożliwia im korzystanie z loggii ze względu na immisje związane z użytkowaniem pojemników na śmieci. Potwierdzili, że na dzień złożenia pism Wspólnota nie posiada zarządu. Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm.), dalej powoływanej jako "k.p.a.", o tym czy dany podmiot jest stroną konkretnego postępowania administracyjnego nie decyduje sama jego wola ani nawet dopuszczenie go przez organ administracji do udziału w sprawie, gdyż decydujące jest istnienie przepisu prawa materialnego pozwalającego zakwalifikować jego interes w załatwieniu sprawy jako interes prawny. Norma prawa materialnego będzie mogła być uznana za podstawę do wyprowadzenia z niej interesu prawnego, gdy na jej podstawie podmiot będzie mógł uzyskać konkretne uprawnienie lub być obarczony obowiązkiem konkretnego zachowania się w postaci nakazu lub zakazu, po skonkretyzowaniu ich w decyzji administracyjnej. WINB podkreślił, że stroną przedmiotowego postępowania powinny być osoby, na których nieruchomości mogą oddziaływać wykonane roboty. Stwierdził jednocześnie, że interesu prawnego nie można oprzeć wyłącznie na podstawie prawa własności do części wspólnych nieruchomości budynkowej i na przepisach prawa cywilnego dotyczących immisji. Podniósł, że art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202, z późn. zm.) definiuje pojęcie obszaru oddziaływania obiektu przez odesłanie do przepisów dotyczących, m.in. odległości obiektów. Wyjaśnił, że wykonanie obudowy pojemników na odpady stałe, o ile nie ma cech funkcjonalnych budynku, kwalifikowane jest jako wykonanie urządzenia i nie wymaga zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej. Usytuowanie miejsc na odpady stałe zostało uregulowane w § 22 - § 24 rozporządzenia. Zgodnie z § 23 pkt 1 rozporządzenia odległość miejsc do gromadzenia odpadów stałych, o których mowa w § 22 ust. 2 pkt 1, 3 i 4, powinna wynosić co najmniej 10 m od okien i drzwi do budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi. WINB stwierdził, że podstawę do oceny czy właściciele lokali posiadają w niniejszej sprawie indywidualny interes prawny stanowiło zatem ustalenie czy te odległości zostały naruszone z stosunku do okien ich lokali mieszkalnych. W wyniku przeprowadzonych przez PINB w dniu 28 grudnia 2018 r. oględzin przedmiotowej nieruchomości ustalono, że odległość obudowy do najbliższego okna znajdującego się w budynku Wspólnoty wynosi 10,10 m. WINB podkreślił, że osoby biorące udział w oględzinach nie wniosły wyjaśnień i uwag. Ocenił, że ten dowód był wystarczający do potwierdzenia, że usytuowanie obudowy nie narusza przepisów. Stwierdził, że odwołujący się nie wykazali oddziaływania inwestycji na ich nieruchomości, gdyż powołali się na uciążliwości związane z immisjami, które mogą stanowić podstawę roszczeń cywilnych. W ocenie organu odwoławczego, brak było również podstaw, aby interes prawny oprzeć wyłącznie na fakcie posiadania loggii od strony przedmiotowej obudowy. Właściciele lokali z oknami od strony przedmiotowej obudowy mogą mieć interes faktyczny w załatwieniu sprawy. Jednak zdaniem WINB, z uwagi na jej usytuowanie, nie oddziałuje ona na ich lokale w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. W konsekwencji powyższego wywiódł, że osoby składające odwołanie nie posiadały przymiotu strony, co skutkowało koniecznością umorzenia postępowania odwoławczego. W złożonej do tut. Sądu skardze "[...]" (dalej jako: "skarżąca") podała, że Wspólnota nadal nie wybrała spośród swoich członków zarządu. Podniosła, że w czerwcu 2017 r. część mieszkańców Wspólnoty samowolnie prowadziła prace nad usytuowaniem pojemników na odpady stałe na przedmiotowej nieruchomości i od tego czasu trwa spór o ich lokalizację. Zauważyła, że decyzja PINB z dnia 15 lutego 2018 r. nakazująca Wspólnocie rozbiórkę obudowy pojemników na odpady stałe pozostaje w obrocie prawnym, lecz nie została wykonana, co narusza art. 48 Prawa budowlanego. Zamiast rozbiórki obiektu minimalnie zmniejszono go, bez zachowania zasad określonych w § 23 rozporządzenia i przepisach dotyczących występowania kolizji sieci elektroenergetycznej i ciepłowniczej. Stwierdziła, że niewłaściwie zmierzono odległości od narożnika obudowy do loggii i okna, w efekcie czego zignorowano występowanie loggii. Jest to stały element lokalu, w którym skarżąca zamieszkuje, a aktualne usytuowanie pojemników na odpady stałe uniemożliwia jej swobodne przebywanie w tej części lokalu. Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Zaskarżoną decyzją WINB umorzył postępowanie odwoławcze, gdyż ocenił, że osoby, które złożyły odwołania od decyzji PINB z dnia 5 września 2018 r., nie legitymują się interesem prawnym. Sąd podziela pogląd, że co do zasady to wspólnota mieszkaniowa posiada przymiot strony w postępowaniu w sprawie administracyjnej dotyczącej nieruchomości wspólnej, a nie poszczególni jej członkowie. Zgodnie bowiem z art. 6 zd. pierwsze oraz art. 20 ust. 1 i art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 24 marca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2019 r. poz. 737) ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, tworzy wspólnotę mieszkaniową, a w stosunkach zewnętrznych, odnoszących się do nieruchomości wspólnej, wspólnotę reprezentuje jej zarząd. W konsekwencji, w sprawach dotyczących tzw. dużej wspólnoty nie działają poszczególni jej członkowie, lecz zarząd, który może samodzielnie działać w sprawach mieszczących się w zakresie zwykłego zarządu, a w pozostałych sprawach przekraczających zakres zwykłego zarządu opiera się na zgodzie właścicieli lokali wyrażonej w uchwale. Powyższe nie wyklucza jednak możliwości przyznania równoległego uprawnienia członkowi wspólnoty mieszkaniowej do działania w postępowaniu administracyjnym we własnym imieniu. Sytuację tę odnosić należy do przypadków szczególnych, w których obrona praw właścicielskich nie może nastąpić w oparciu o mechanizmy zabezpieczające prawa poszczególnych członków wspólnoty wynikających z ustawy o własności lokali. Prawo do uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym jako strona, niezależnie od udziału wspólnoty lokalowej, nie może być bowiem wynikiem samego tylko faktu bycia współwłaścicielem nieruchomości wspólnej. Musi za tym przemawiać jego zindywidualizowany interes wynikający najczęściej z wpływu projektowanego zamierzenia inwestycyjnego na konkretny lokal mieszkalny. Dla wykazania istnienia takiego interesu prawnego konieczne jest wykazanie przez właściciela lokalu, że doszło do negatywnego oddziaływania na jego nieruchomość lokalową przez daną inwestycję, co każe jego sytuację prawną wyodrębnić od sytuacji wszystkich innych właścicieli lokali w budynku. Za taką okoliczność można uznać sytuację, w której dany obiekt, przez określone cechy, może oddziaływać w sposób naruszający konkretne uprawnienia wynikające z przepisów prawa materialnego, które wprowadzają ograniczenia w korzystaniu z danego lokalu. Przejawami takiego oddziaływania są, np. hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne albo zanieczyszczenie powietrza, wody lub gleby, bądź też pozbawienie lub ograniczenie możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej, środków łączności, dopływu światła dziennego (por. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2114/16, CBOSA). Podnieść również należy, że ocena wpływu konkretnej inwestycji na sąsiedni obszar obejmuje szereg zagadnień związanych z oddziaływaniem tego obiektu na znajdujące się w sąsiedztwie nieruchomości, co należy oceniać w kontekście prawa publicznego i cywilnego. Analizując oddziaływanie danej inwestycji w aspekcie interesu prawnego właścicieli nieruchomości pobliskich lub sąsiadujących bezpośrednio z terenem inwestycji organ nie może ograniczać się tylko do ustalenia takiego oddziaływania, które stanowi naruszenie określonych norm. Podkreślenia wymaga, że przy ocenie, czy dana osoba jest stroną postępowania nie ma znaczenia, czy został naruszony interes prawny tej osoby, a jedynie to, czy interes taki oznaczonej osobie przysługuje. Nie można zatem podzielić stanowiska, że zachowanie odległości określonej w § 23 rozporządzenia (co jest kwestionowane przez skarżącą) przez przedmiotową osłonę miejsca do gromadzenia odpadów stałych wyklucza istnienie interesu prawnego skarżącej w toczącej się sprawie. Przy ustalaniu kręgu stron w niniejszej sprawie uwzględnić należy wszelkie oddziaływanie tego obiektu na lokale mieszkalne w opisanym wyżej budynku, które w świetle prawa powszechnie obowiązującego może oznaczać ograniczenie właścicieli lokali mieszkalnych w realizacji uprawnień związanych z tymi lokalami. Powyższe uwarunkowania prawne skutkować musiały przyznaniem skarżącej przymiotu strony. W okolicznościach niniejszej sprawy jest to uzasadnione także brakiem ustanowienia zarządu (mimo ustawowego obowiązku wynikającego z art. 20 ust. 1 ustawy o własności lokali). W tej sytuacji WINB z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzył postępowanie odwoławcze. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ odwoławczy winien wziąć pod uwagę powyższe rozważania Sądu i merytorycznie odnieść się do zarzutów wniesionych odwołań przez skarżącą i osoby, którym przysługuje status strony w niniejszej sprawie. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi, orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.