II SA/Ol 286/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie sędzia WSA Bogusław Jażdżyk sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) Protokolant referent Małgorzata Gaida po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2019 r. sprawy ze skargi Ł. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego oraz jego zwrotu uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. Decyzją z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze (Kolegium), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 1257, dalej, jako: k.p.a.) w związku z art. 25 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 2134) po rozpatrzeniu odwołania Ł. W. od decyzji Prezydenta Miasta "[...]" z dnia "[...]" w sprawie; 1) ustalenia świadczeniem wychowawczym pobranym nienależnie kwot wypłaconych Ł. W. za okres od 2018-01-01 do 2018-09-30 tytułem świadczenia wychowawczego (9 miesięcy po 500,00 zł), w łącznej wysokości: 4.500,00 zł, 2) obowiązku zwrotu kwoty nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego za okres od 2018-01-01 do 2018-09-30 w łącznej wysokości: 4.500,00 zł wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie - utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Zakwestionowana decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym. Decyzją z dnia "[...]" organ I instancji uznał kwoty wypłacone Ł. W. tytułem świadczenia wychowawczego za okres od 1 stycznia 2018 r. do 30 września 2018 r. w łącznej wysokości 4.500,00 zł za nienależnie pobrane świadczenie i zobowiązał do zwrotu kwoty nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego wraz z odsetkami za jego opóźnienie. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż w dniu 2 października 2018 r. uzyskał informację, że Ł. W. z dniem 1 listopada 2017 r. uzyskała zatrudnienie. Dokonując ponownego przeliczenia dochodu organ ustalił, że od 1 stycznia 2018 r. rodzina uzyskuje dochód miesięczny w kwocie 2.523,63 zł, tj. w przeliczeniu na osobę w rodzinie 841,21 zł. Mając na względzie powyższe organ uznał, że świadczenie wychowawcze wypłacone w okresie od 1 stycznia 2018 r. do 30 września 2018 r. w łącznej wysokości 4.500,00 zł jest świadczeniem nienależnie pobranym. W odwołaniu od powyższej decyzji Ł. W. wskazała, że odwołanie motywuje swoją nieświadomością, ponieważ w jej przekonaniu zmienił się jedynie pracodawca, a dochody pozostały bez zmian. W poprzednim okresie zasiłkowym 2016/2017 oraz w okresie obecnym 2018/2019 ma przyznane świadczenie wychowawcze, a za okres zasiłkowy 2017/2018 (część okresu) organ żąda zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Dodatkowo wskazała, że ma na utrzymaniu 30 letnią niepełnosprawną córkę, która ma ustalony znaczny stopień niepełnosprawności. Córkę pozbawiono z dniem 1 stycznia 2017 r. renty. Nie podzielając zarzutów odwołania Kolegium decyzją z dnia "[..]" utrzymało decyzję organu I instancji w mocy. Podniosło, że decyzją z dnia "[...]" organ I instancji przyznał Ł. W. prawo do świadczenia wychowawczego na dziecko M. W. na okres od 1 października 2017 r. do 30 września 2018 r. w wysokości po 500,00 zł miesięcznie. W dniu 2 października 2018 r. organ uzyskał informację, że Ł. W. z dniem 2 listopada 2017 r. podjęła zatrudnienie i w miesiącu grudniu uzyskała dochód w kwocie 1.348,23 zł netto. Ustawa nakłada na świadczeniobiorców obowiązki związane z weryfikacją sytuacji rodzinnej i majątkowej, o ile ma ona wpływ na prawo do przyznanych świadczeń (art. 20 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci). Zatem obowiązkiem strony, było niezwłocznie poinformować organ o podjęciu przez nią pracy, czego jednak odwołująca się nie uczyniła. Po przeprowadzeniu postępowania dowodowego organ I instancji ustalił, że dochód miesięczny rodziny (po odliczeniu dochodu utraconego) w 2016 r. wyniósł 1.175,40 zł miesięcznie, tj. na osobę w rodzinie 391,80 zł. Od miesiąca stycznia 2018 r. po uwzględnieniu dochodu uzyskanego przez Ł. W. przeciętny miesięczny dochód na osobę w rodzinie wyniósł 841,21 zł. Organ uznał zatem, że doszło do sytuacji opisanej wart. 25 ust. 2 pkt 1 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Przepis art. 25 ust. 1 tej ustawy stanowi, że osoba, która nienależnie pobrała świadczenie wychowawcze jest obowiązana je zwrócić. Nałożenie na odwołującą się obowiązku zwrotu świadczenia nienależnie pobranego jest obligatoryjnym następstwem ustalenia, że świadczenie zostało pobrane nienależnie. Treść tego przepisu nie daje organowi administracji luzu decyzyjnego, jak również nie umiejscawia podejmowanego rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego. Z akt administracyjnych sprawy i co uznać można za bezsporne wynika, że dochód uzyskany w rodzinie skarżącej począwszy od stycznia 2018 r. jest dochodem przekraczającym kryterium dochodowe wyznaczone w ustawie o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci w wysokości 800 zł. Bezsporne jest również, że o zmianie dochodu, jaki nastąpił w czasie pobierania świadczenia, skarżąca nie powiadomiła organu. Informację o tym fakcie uzyskano dopiero w miesiącu październiku 2018 r, a więc po upływie okresu pobierania świadczenia. Ł. W. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na powyższą decyzję Kolegium. W treści skargi wskazała, że Kolegium nie uwzględniło w składzie rodziny 30-letniej córki A. W., która posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności i jest na jej utrzymaniu. Córka w styczniu 2018 roku straciła prawo do renty socjalnej, wymaga opieki i pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Zarejestrowana jest w Urzędzie Pracy i kierowana jest przez ten urząd do różnych pracodawców, jednakże otrzymuje odmowę zatrudnienia. Wskazała, że po utracie przez córkę renty socjalnej chciała wnioskować o świadczenie pielęgnacyjne, jednakże z uwagi na obawę, że nie utrzyma rodziny zrezygnowała z tego pomysłu. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Olsztynie w dniu 9 maja 2019 r. skarżąca podniosła, że nie zgłosiła podjęcia zatrudnienia, ponieważ przeszła z jednej spółki do drugiej. Zarobki się nie zmieniły, a umowę o pracę otrzymała w lutym 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Na wstępie należy podnieść, że stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Badają w każdej sprawie prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów, dokonaną przez organy administracji. W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując środki określone w ustawie. Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzje lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oceniając zaskarżoną decyzję z punktu widzenia wskazanych powyżej kryteriów stwierdzić należy, że narusza ona prawo w stopniu powodującym konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Przedmiotem kontroli w sprawie niniejszej jest decyzja Kolegium utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji w przedmiocie ustalenia i zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego. W podstawie prawnej wydanych w sprawie rozstrzygnięć organy podały art. 25 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (dalej: ustawa), w świetle którego świadczeniami nienależnie pobranymi są świadczenia wychowawcze wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczenia wychowawczego albo wstrzymanie wypłaty świadczenia wychowawczego, jeżeli osoba pobierająca to świadczenie była pouczona o braku prawa do jego pobierania (ust. 2 pkt 1). Stosownie natomiast do treści art. 25 ust. 1 ustawy osoba, która pobrała nienależnie świadczenie wychowawcze, jest obowiązana do jego zwrotu. Wydając zaskarżone decyzje organy wskazały na art. 25 ust. 2 pkt 1 ustawy stwierdzając, że skarżąca podjęła zatrudnienie, zatem jej obowiązkiem było niezwłocznie poinformować organ o podjęciu przez nią pracy, czego jednak nie uczyniła. Ponadto, skutkiem podjęcia zatrudnienia było uzyskanie przez skarżącą dochodu. Zgodnie z art. 2 pkt 20 lit "c" ustawy "uzyskanie dochodu" oznacza uzyskanie dochodu spowodowane uzyskaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Natomiast "zatrudnienie lub inna praca zarobkowa" oznacza wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej (2 pkt 21 ustawy). Wbrew stanowisku organów okoliczność, czy skarżąca podjęła zatrudnienie wskutek czego uzyskała dochód, nie została w niniejszej sprawie wyjaśniona. Przede wszystkim, ustalając wysokość dochodu skarżącej organ I instancji powołuje się na przedłożone przez nią zaświadczenie potwierdzające wysokość uzyskanego przez nią dochodu. W aktach administracyjnych sprawy nie ma takiego dokumentu, zatem okoliczność uzyskania przez skarżącą dochodu jest nieweryfikowalna. Ponadto, skarżąca już na etapie postępowania odwoławczego i dalej konsekwentnie w skardze i na rozprawie podnosiła, że zarobki jej się nie zmieniły, "zmienił się tylko jej pracodawca", "przeszła z jednej spółki do drugiej". Z powyższych oświadczeń skarżącej wynika przede wszystkim, że była ona osobą zatrudnioną. Niewyjaśniona natomiast pozostaje okoliczność, czy skarżąca zmieniła pracodawcę i w związku z powyższym uzyskała zatrudnienie i dochód (art. 2 pkt 20 lit "c" i pkt 21 ustawy), czy też zmieniła się jedynie podstawa prawna jej zatrudnienia, co stanowiłoby w istocie kontynuację dotychczasowego stosunku pracy skarżącej, gdyż zmieniłaby się tylko forma organizacyjno-prawna jej pracodawcy. Jak wynika z powyższego, sporne okoliczności faktyczne, w istocie rzeczy, nie zostały wyjaśnione w sprawie ani przez organ I instancji, ani przez Kolegium. W tej sytuacji braki uzasadnienia faktycznego i prawnego (art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a.) uniemożliwiają ocenę legalności kwestionowanego rozstrzygnięcia podjętego o uznaniu świadczenia wychowawczego za nienależnie pobrane na podstawię art. 25 ust. 2 ustawy o pomocy. Oceniając skarżoną decyzję Sąd podaje, że motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy wydaną decyzją. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji (wyrok NSA z 16 marca 1998 r., II SA 96/98, LEX nr 41681). Z brzmienia art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. wynika, że uzasadnienie decyzji nie może ograniczać się do przedstawienia i umotywowania własnego stanowiska organu, jeżeli w toku postępowania strona podniosła zarzuty, zapatrując się na faktyczną bądź prawną ocenę sprawy odmiennie, niż organ administracji publicznej. Skoro przyjęte przez organ przesłanki faktyczne lub prawne, jak również ocena dowodów, budzą zastrzeżenia strony, w uzasadnieniu decyzji winno zostać zawarte rozstrzygnięcie odnośnie tych wątpliwości. Zatem jeżeli strona podniosła, że w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej (art. 7a) lub pozostają niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego (art. 81a), to organ, nie rozstrzygając tych wątpliwości na korzyść strony, w uzasadnieniu decyzji powinien odnieść się do argumentacji strony w tym zakresie. W ocenie Sądu organy nie wyjaśniły w sposób wyczerpujący stanu faktycznego, niezbędnego dla podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia, czym naruszyły zasady postępowania określone w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 i k.p.a. W tym miejscu należy podkreślić, że rolą sądu administracyjnego – z uwagi na jego ustrojową pozycję - nie jest wyręczanie organów administracji w ich obowiązku stosowania zasady przekonywania, wyrażonej w art. 11 k.p.a. Mocą tej zasady, to organ administracji obowiązany jest do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy (również po to aby w miarę możliwości doprowadzić do realizacji decyzji bez stosowania środków przymusu). Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia i zarzuty lub nie odniesie się do okoliczności istotnych dla danej sprawy. Decyzja organu drugoinstancyjnego, której immanentną częścią jest uzasadnienie, powinna być zgodna z zakresem odwołania i przede wszystkim odnosić się do przedmiotu odwołania oraz całości sprawy objętej decyzją organu I instancji. Jeżeli zatem organ odwoławczy nie ustosunkował się do całości rozstrzygnięcia przyjętego w decyzji organu pierwszej instancji oraz do zarzutów odwołania, to tym samym naruszył nie tylko przepis art. 107 § 3 k.p.a. określający wymagania dotyczące prawidłowego uzasadnienia decyzji, ale również art. 11 k.p.a., który wymaga od organu wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Strony bowiem mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji, bowiem w przeciwnym wypadku nie mają one możliwości obrony swoich słusznych interesów przed organem odwoławczym, jak i przed sądem administracyjnym. Tym samym należy przyjąć, że pomijając w swoich rozważaniach omówione wyżej kwestie, które pozostają w związku z rozstrzygnięciem sprawy i nie przedstawiając w tym zakresie własnych ocen, organy naruszyły istotnie przywołaną wyżej zasadę. Powyższe oznacza, że orzekające w sprawie organy naruszyły przepisy art. 7-9 i 11, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć wpływ na ocenę, czy skarżąca pobrała nienależne świadczenie wychowawcze i zobowiązana jest do jego zwrotu. Wobec powyższego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.