II SA/Ol 286/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Asesor WSA Grzegorz Klimek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi R. P. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie statusu bezrobotnego oddala skargę. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że 10 listopada 2022 r. R. P. (dalej jako: skarżący lub strona) zgłosił się do Powiatowego Urzędu Pracy w celu dokonania rejestracji jako osoba bezrobotna. Oświadczył m. in., że "uzyskuje odszkodowanie płatne w miesięcznych ratach, z którego potrącane są składki społeczne i zdrowotne. Odszkodowanie przekracza połowę minimalnego wynagrodzenia miesięcznie i będzie płatne za okres 09.2022- 02.2023 r." Decyzją z 27 grudnia 2022 r., Starosta (dalej jako: organ I instancji, starosta) orzekł o odmowie przyznania skarżącemu statusu osoby bezrobotnej z dniem 10 listopada 2022 r. W uzasadnieniu wskazano na treść art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. h ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2022 r., poz. 690 ze zm.; dalej jako: ustawa lub u.p.z.), zgodnie z którym osoba bezrobotna oznacza osobę, która nie uzyskuje miesięcznie przychodu w wysokości przekraczającej połowę minimalnego wynagrodzenia za pracę, z wyłączeniem przychodów uzyskanych z tytułu odsetek lub innych przychodów od środków pieniężnych zgromadzonych na rachunkach bankowych. 9 stycznia 2022 r. skarżący wniósł odwołanie. Skarżący podniósł, że organ I instancji decyzję oparł na dwóch przesłankach: uzyskiwaniu przychodu z tytułu zakazu konkurencji, w wysokości przekraczającej miesięcznie połowę minimalnego wynagrodzenia za pracę oraz na wyjaśnieniach Ministerstwa Rodziny i Polityki Społecznej. W jego ocenie wyjaśnienia ministerstwa, jako nie stanowiące obowiązującej wykładni prawa, nie mogą być podstawą wydania decyzji administracyjnej. Wskazał, że do 30 września 2022 r. wykonywał pracę na stanowisku prezesa zarządu przedsiębiorstwa Miejskie Wodociągi i Kanalizacja Sp. z o.o. w [...]. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. h ww. ustawy, statusu bezrobotnego nie nabywa osoba, która uzyskuje miesięcznie przychody w wysokości przekraczającej połowę minimalnego wynagrodzenia za pracę, z wyłączeniem przychodów uzyskanych z tytułu odsetek lub innych przychodów od środków pieniężnych zgromadzonych na rachunkach bankowych. Jednakże zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 24 u.p.z. za przychody w rozumieniu ustawy uznaje się przychody z innego tytułu niż zatrudnienie, inna praca zarobkowa, działalność gospodarcza, zasiłek lub inne świadczenie wypłacane z Funduszu Pracy, podlegające opodatkowaniu na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych. Skarżący wskazał dalej, że przychód osiągany przez niego jest przychodem nie z innego tytułu niż zatrudnienie. Bez istnienia zatrudnienia nie mogłyby istnieć postanowienia umowne o zakazie konkurencji. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 24 ww. ustawy uzyskiwanie takich przychodów nie stoi na przeszkodzie przyznaniu statusu bezrobotnego, powyższy przepis uściśla w tym zakresie art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. h u.p.z. Takie stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 25 lutego 2015 r., sygn. II SA/Wa 650/14. Skarżący dodał, że w jego ocenie błędna jest interpretacja starosty jakoby przywołane powyżej orzeczenie WSA w Warszawie nie miało znaczenia w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy, bo judykat ten dotyczył odszkodowania z tytułu zakazu konkurencji ze stosunku pracy, a nie z umowy o świadczenie usług zarządzania, która jest podobna do umowy zlecenia. Wykonywanie pracy na podstawie umowy zlecenia lub umowy o świadczenie usług zarządzania (osobiste świadczenie usług), stanowi jedną z form zatrudnienia. Podkreślił, że zgodnie z treścią dołączonej do akt sprawy kopii umowy o świadczenie usług w zakresie zarządzania z dnia 23 czerwca 2021 r., na podstawie § 12 ust. 2 umowy, odszkodowanie z tytułu zakazu konkurencji stanowi jedno świadczenie, należne z dniem wygaśnięcia stosunku prawnego łączącego go ze spółką. Zdaniem strony kwestią odrębną jest umowne postanowienie, iż świadczenie to nie zostanie wypłacone jednorazowo. Lecz w sposób odroczony, w ratach przez okres 6 miesięcy. Zaznaczył, że pomimo potrącania składki zdrowotnej od wypłacanych mu rat odszkodowania, nie jest objęty ubezpieczeniem zdrowotnym z tego tytułu. Podnosił, że w związku z odmową uznania go za osobę bezrobotną nie przysługuje mu ubezpieczenie zdrowotne a jednocześnie potrącane składki zdrowotne z rat odszkodowania również nie dają mu prawa do tego ubezpieczenia. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda Warmińsko-Mazurski (wojewoda, organ odwoławczy) decyzją z dnia 7 lutego 2023 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wojewoda podniósł, że co do zasady, aby uzyskać status osoby bezrobotnej oraz prawo do zasiłku, nie można posiadać stałego źródła zarobku. Już sam fakt zatrudnienia wyklucza możliwość nabycia statusu osoby bezrobotnej. Zatem wyjątkiem jest przychód z innego tytułu niż zatrudnienie, działalność gospodarcza, zasiłek lub inne świadczenia socjalne podlegające opodatkowaniu. Co więcej, przychód ten nie może być też nazbyt wysoki. Ustawodawca ustawił limit na poziomie połowy kwoty minimalnego wynagrodzenia (aktualnie 1745 zł). Organ odwoławczy podkreślił, że celem utworzenia publicznych służb zatrudnienia jest pomoc osobom, które znalazły się w trudnej finansowo sytuacji, mające problem ze znalezieniem zatrudnienia. Nie sposób uznać, za taką osobę otrzymującą 9500 zł brutto miesięcznie, jak w przypadku zainteresowanego, dla którego powodem rejestracji w urzędzie pracy jest uzyskanie ubezpieczenia zdrowotnego. Bowiem celem działania urzędów pracy nie jest zapewnienie ubezpieczenia zdrowotnego tylko aktywizacja zawodowa. Chęć uzyskania ubezpieczenia zdrowotnego, nie jest zatem wystarczającą przesłanką do rejestracji w PUP. Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 101 § 1 Kodeksu pracy w zakresie określonym w odrębnej umowie, pracownik nie może prowadzić działalności konkurencyjnej wobec pracodawcy ani też świadczyć pracy w ramach stosunku pracy lub na innej podstawie na rzecz podmiotu prowadzącego taką działalność (zakaz konkurencji). Organ odwoławczy podkreślił, że w określonych przepisami Kodeksu pracy przypadkach strony mogą zawrzeć umowę o zakazie konkurencji po ustaniu zatrudnienia, przewidującą wypłatę odszkodowania w ustalonej wysokości przez czas trwania zakazu konkurencji. Wysokość odszkodowania nie może być niższa od ustawowych kwot stanowiących minimalny poziom rekompensaty za powstrzymanie się pracownika od działalności konkurencyjnej wobec byłego pracodawcy. Odszkodowanie, o którym mowa, stanowi przychód dla podatnika, w związku z czym należy ustalić obowiązki w zakresie odprowadzania PIT. Trzeba również dokonać analizy stanu prawnego w kontekście obowiązku odprowadzania składek ZUS od wypłaconego odszkodowania. Takie odszkodowanie ma pracownikowi rekompensować potencjalną utratę dochodów z tytułu działalności na rzecz innego podmiotu, która dla pracodawcy miałaby charakter konkurencyjny. Organ odwoławczy zgodził się ze skarżącym, że przychody z tytułu umowy o zakazie konkurencji, jako bardzo ściśle i nierozerwalnie złączone ze stosunkiem pracy, powinny być uznane za przychody pochodzące z zatrudnienia. Jednakże, w opinii organu odwoławczego zawarcie w ustawie definicji przychodu w takim kształcie wynika z faktu, że przychody z tytułu zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, uzyskiwane regularnie, same w sobie dyskwalifikują z możliwości uzyskania statusu bezrobotnego. Wojewoda odnosząc się do zapisu w umowie, iż z tytułu przestrzegania zakazu konkurencji po ustaniu funkcji, przysługuje stronie odszkodowanie płatne w 6 miesięcznych ratach, wskazał, że to, iż nie było ono wypłacone jednorazowo, ale jest wypłacane do 10 dnia każdego miesiąca, przez okres 6 miesięcy, jest sprawą pomiędzy skarżącym a poprzednim pracodawcą i nie może być podstawą do wysuwania roszczeń wobec uwzględnienia tego faktu przez urząd pracy. Odnosząc się do argumentu strony, że opinia MRiPS nie stanowi wykładni prawa - organ odwoławczy wyraził pogląd - że Minister, zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 4, zapewnia jednolitość stosowania prawa, w szczególności przez udzielanie wyjaśnień dotyczących stosowania przepisów ustawy. Mimo, iż zgodzić się należy, że wyjaśnienia te nie stanowią podstawy do wydania decyzji to posiłkowanie się wyjaśnieniami w rozstrzyganiu spraw przez organy działające w oparciu o ustawę o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy mają umocowanie prawne. W szczególności, że kwestia uzyskiwania przychodu z tytułu zakazu konkurencji nie jest uregulowana w ustawie. Tym samym wyjaśnienia ministerstwa nie stoją w sprzeczności z ustawą i nie wprowadzają dodatkowych warunków a jedynie objaśniają kwestie, które są wątpliwe. Wojewoda podniósł także, iż w Polsce mamy do czynienia z kontynentalnym system prawa, a więc prawo precedensowe co do zasady nie występuje i nie obowiązuje. W związku z czym stanowisko, jakie zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 25 lutego 2015 r., sygn. II SA/Wa 650/14 zdaniem organu odwoławczego nie jest wyznacznikiem dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Ponadto decyzja administracyjna co do zasady jest aktem rozstrzygającym sprawę indywidualną konkretnego adresata. Co za tym idzie w każdej sprawie konieczna jest odrębna ocena stanu faktycznego i zastosowanie odpowiedniej wykładni prawa. Na powyższą decyzję organu odwoławczego R. P. wniósł skargę. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. h ustawy, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż otrzymywane przez skarżącego odszkodowanie z tytułu zakazu konkurencji stanowi osiąganie przez niego miesięcznego przychodu przekraczającego połowę minimalnego wynagrodzenia za pracę, a co za tym idzie skarżący nie spełnia przewidzianych w tym przepisie przesłanek do uznania go za osobę bezrobotną, w sytuacji, gdy okoliczności niniejszej sprawy prowadzą do zupełnie odmiennego wniosku, 2. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 2 ust. 1 pkt 24 ustawy, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na niezasadnym przyjęciu, iż przychody z tytułu postanowienia umownego o zakazie konkurencji nie stanowią przychodów z tytułu zatrudnienia, w sytuacji, gdy takie przychody są ściśle i nierozerwalnie złączone z zatrudnieniem na jakiejkolwiek podstawie, tym samym zasadne jest przyjęcie, iż ww. przepis uściśla w tym zakresie normę z art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. h ustawy, co prowadzi do wniosku, że otrzymywanie przez skarżącego od byłego pracodawcy, po rozwiązaniu umowy stanowiącej podstawę zatrudnienia, przychodu w postaci wypłacanego co miesiąc odszkodowania z tytułu postanowienia umownego o zakazie konkurencji jest przychodem z tytułu zatrudnienia, a ściślej jest dalszym skutkiem zatrudnienia u danego pracodawcy, które ustało i otrzymywanie tego świadczenia nie jest przesłanką negatywną dla uzyskania przez skarżącego statusu osoby bezrobotnej, 3. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000; dalej jako: k.p.a.), poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całokształtu zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego, czego konsekwencją było niezasadne przyjęcie, że otrzymywane przez skarżącego odszkodowanie z tytułu umowy o zakazie konkurencji stanowi osiąganie przez niego miesięcznego przychodu przekraczającego połowę minimalnego wynagrodzenia za pracę, a co za tym idzie, że nie spełnia on przesłanek do uzyskania statusu osoby bezrobotnej. Mając powyższe zarzuty na uwadze skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z 27 grudnia 2022 r. Zdaniem skarżącego organ II instancji w sposób niewłaściwy rozumie pojęcie "przychodu", którym posługuje się ustawa, a jest to zagadnienie kluczowe do właściwego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Otrzymywanie przez skarżącego od byłego pracodawcy, po ustaniu zatrudnienia, przychodu w postaci wypłacanego co miesiąc odszkodowania z tytułu zawarcia w umowie cywilnoprawnej stanowiącej podstawę zatrudnienia postanowienia umownego o zakazie konkurencji jest, w pojęciu przepisów art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. h i pkt 24 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, przychodem z tytułu zatrudnienia, a ściślej jest dalszym skutkiem zatrudnienia u danego pracodawcy, które ustało, a tym samym nie stanowi przeszkody do uzyskania statusu bezrobotnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko i argumentację zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje w razie, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Zakres kontroli sądu wyznacza art. 134 tej ustawy, stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1). Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z 7 lutego 2023 r. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji w przedmiocie odmowy uznania skarżącego za osobę bezrobotną. Spór pomiędzy stronami dotyczy interpretacji art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. h i art. 2 ust. 1 pkt 24 ustawy i przysługiwania stronie statusu osoby bezrobotnej. Nie jest sporną natomiast okoliczność, że skarżący po zaprzestaniu wykonywania pracy na podstawie umowy o świadczenie usług w zakresie zarządzania uzyskiwał w okresie od września 2022 r. do lutego 2023 r. odszkodowanie w kwocie 9.500 zł brutto miesięcznie z tytułu zakazu konkurencji po ustaniu zatrudnienia. Stosownie do treści art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. h ustawy bezrobotnym jest osoba niezatrudniona i niewykonująca innej pracy zarobkowej, zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub w danej służbie albo innej pracy zarobkowej, jeżeli nie uzyskuje miesięcznie przychodu w wysokości przekraczającej połowę minimalnego wynagrodzenia za pracę, z wyłączeniem przychodów uzyskanych z tytułu odsetek lub innych przychodów od środków pieniężnych zgromadzonych na rachunkach bankowych. Natomiast art. 2 ust. 1 pkt 24 ustawy stanowi, że ilekroć w ustawie jest mowa o przychodach - oznacza to przychody z innego tytułu niż zatrudnienie, inna praca zarobkowa, działalność gospodarcza, zasiłek lub inne świadczenie wypłacane z Funduszu Pracy, podlegające opodatkowaniu na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko zaprezentowane w sprawie przez organ odwoławczy. Rację ma ten organ podnosząc w odpowiedzi na skargę, że wyjaśnienie pojęcia innej pracy zarobkowej znajduje się w ustawie w art. 2 ust. 1 pkt 11, zgodnie z nim inna praca zarobkowa oznacza wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umów cywilnoprawnych, w tym umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło lub umowy o pomocy przy zbiorach w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników albo wykonywanie pracy w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych. Co więcej, zawarty w ww. definicji (przepisie) katalog umów jest katalogiem otwartym i zawiera tylko przykłady umów cywilnoprawnych. Podzielić także należy stanowisko organu odwoławczego, że zgodnie z dyspozycją art. 2 ust. 1 pkt 24 za "przychód" w rozumieniu ww. ustawy uznaje się przychody z innego tytułu niż zatrudnienie, inna praca zarobkowa, działalność gospodarcza, zasiłek lub inne świadczenie wypłacane z Funduszu Pracy, podlegające opodatkowaniu na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych. Podkreślić należy, że zgodnie z przepisami zawartymi w ustawie o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, aby uzyskać status bezrobotnego należy, m.in. być osobą niezatrudnioną i niewykonującą innej pracy zarobkowej. Ponadto, nie można prowadzić działalności gospodarczej. Bez znaczenia dla nabycia oraz posiadania statusu bezrobotnego jest fakt, czy z tytułu umowy zlecenia, o pracę etc. osoba osiąga wynagrodzenie, czy też nie. Sam fakt zatrudnienia czy innej pracy zarobkowej powoduje bowiem utratę statusu bezrobotnego, bądź odmowę przyznania statusu bezrobotnego. Dlatego też art. 2 ust. 1 pkt 24 za "przychód" w rozumieniu ww. ustawy uznaje się przychody z innego tytułu niż zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, gdyż zatrudnienie już samo w sobie dyskwalifikuje możliwość uzyskania statusu bezrobotnego. Trzeba zatem przyjąć, że przychody z tytułu umowy o zakazie konkurencji, jako bardzo ściśle i nierozerwalnie złączone ze stosunkiem pracy, powinny być uznane za przychody pochodzące z zatrudnienia, jak zresztą wskazuje skarżący. Jednakże, zawarcie w ustawie definicji przychodu w takim kształcie wynika z faktu, że przychody z tytułu zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, uzyskiwane regularnie, same w sobie dyskwalifikują z możliwości uzyskania statusu bezrobotnego. Wskazać dodatkowo należy, że generalnie status osoby bezrobotnej został zdefiniowany przez ustawodawcę w art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. a - m ustawy. Wyjaśnienie pojęcia przychód w art. 2 ust. 1 pkt 24 ustawy ma generalnie zastosowanie w całej ustawie do różnych sytuacji regulowanych tym aktem prawnym [np. art. 45 ustawy (zwrot kosztów przejazdu i zakwaterowania), art. 61 ustawy (refundacja kosztów opieki nad dzieckiem), art. 66n (bon na zasiedlenie), art. 73 (okres pobierania zasiłku dla bezrobotnych)]. Powyższe oznacza, że art. 2 pkt 2 lit. h, jest przepisem lex specjalis w stosunku do art. 2 pkt 24. Dlatego też wszelkie przychody otrzymywane przez osobę starającą się uzyskać status osoby bezrobotnej (z wyłączeniem przychodów uzyskanych z tytułu odsetek lub innych przychodów od środków pieniężnych zgromadzonych na rachunkach bankowych), w tym przychody związane bezpośrednio ze stosunkiem pracy lub innej pracy zarobkowej muszą być brane pod uwagę przez organ, który orzeka o przyznaniu określonej osobie statusu osoby bezrobotnej. Oczywistym jest, że również wszelkie przychody wynikające z umowy o świadczenie usług w zakresie zarządzania winny być brane pod uwagę. Z powyższych względów przyjąć należy, że organ słusznie odmówił skarżącemu przyznania statusu osoby bezrobotnej. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie podzielił stanowiska zaprezentowanego w przywołanym przez skarżącego wyroku z 25 lutego 2015 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (sygn. akt II SA/Wa 650/14). Tym samym sąd nie podzielił zarzutów skargi dotyczących naruszenia przez organy orzekające w niniejszej sprawie przepisów prawa materialnego (art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. h i art. 2 ust. 1 pkt 24 ustawy), jak również - przyjmując, że stan faktyczny sprawy został dostatecznie wyjaśniony - przepisów prawa procesowego ( art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a.). Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.