II SA/Ol 291/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tadeusz Lipiński po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu Z.S. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z 11 marca 2024 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie na rzecz Z.S. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z 15 stycznia 2024 r. Burmistrz Miasta i Gminy Ruciane-Nida (dalej: "Burmistrz", "organ pierwszej instancji") ustalił na wniosek Z.S. (dalej: "inwestor", "skarżący") warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie i rozbudowie pomostu stałego w kształcie litery "I" do 2 jednostek cumowniczych na części działki ewidencyjnej nr [...]. W złożonym od powyższej decyzji odwołaniu R.M. i K.M. zarzucili, że z naruszeniem art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, z późn. zm., dalej: "k.p.a."), gdyż uniemożliwiono im czynny udział w postępowaniu. Podnieśli też, że inwestycja narusza ich prawa, ponieważ w decyzji zezwolono na gromadzenie odpadów bez wskazania odległości od granicy ich działki. Inwestor w piśmie z 23 lutego 2024 r. wywiódł, że odwołujący się nie mają interesu prawnego do skutecznego wniesienia odwołania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie (dalej: "Kolegium") decyzją z 11 marca 2024 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazało, że wniosek został złożony 18 października 2023 r., a zatem zastosowanie ma art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1688). Zarzuciło, że organ pierwszej instancji nie uwzględnił zmiany stanu prawnego. Kolegium przytoczyło treść art. 50 ust. 2, art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 i 5a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 997, z późn. zm., dalej: "u.p.z.p."). Wywiodło, że objęcie decyzją o warunkach zabudowy części działki ewidencyjnej jest dopuszczalne wyjątkowo i musi wynikać ze szczególnych uwarunkowań, np. gdy część działki objęta jest ustaleniami planu miejscowego, inwestycja dotyczy obiektu liniowego czy bardzo dużej działki. Zaznaczyło, że za taką wykładnią art. 61 ust. 1 i 5a przemawia art. 59 ust. 1 i § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164 poz. 1588, dalej: "rozporządzenie"). Stwierdziło, że zasadą jest wyznaczenie obszaru analizowanego dookoła działki, czyli we wszystkich kierunkach (koncentrycznie) w równej odległości, a granice tego obszaru powinny przyjąć kształt okręgu o promieniu nie mniejszym niż trzykrotna szerokość frontu działki i nie mniejszym niż 50 m. Zaznaczyło, że wszelkie odstępstwa od tej zasady wymagają bardzo starannego i wnikliwego uzasadnienia. Dodało, że organ powinien wziąć pod uwagę w obszarze analizowanym tylko legalnie wzniesione obiekty. Kolegium podkreśliło ponadto, że analiza funkcji i cech zabudowy powinna precyzyjnie wskazywać numery działek objętych analizą, oznaczenie niezbędnych parametrów nieruchomości znajdujących się na tych działkach, aby możliwe było wyprowadzenie wniosku co do planowanych funkcji zabudowy, jej cech i zagospodarowania terenu. Zarzuciło, że analiza urbanistyczno-architektoniczna w sprawie jest bardzo pobieżna i nie zawiera, np. informacji, jakie działki wchodzą w skład obszaru analizowanego i w jaki sposób są zagospodarowane. Autor analizy stwierdził, że w granicach obszaru analizowanego istnieje jedynie pomost, który zgodnie z wnioskiem podlega przebudowie i rozbudowie. Nie wykazał, z jakich względów uznaje za spełniającą warunek "dobrego sąsiedztwa" jego rozbudowę i przebudowę. Kolegium zauważyło, że autor analizy winien wykazać, czy istnieją w tym obszarze inne pomosty i czym uzasadnia rozbudowę istniejącego. Z uwagi na powyższe, Kolegium stwierdziło, że analiza nie odzwierciedla faktycznego obrazu terenu znajdującego się w obszarze analizowanym, co powoduje, że brak jest możliwości skontrolowania prawidłowości ustalenia spełnienia przesłanek określonych w art. 61 u.p.z.p. wobec wnioskowanej inwestycji. Stwierdziło, że przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy byłoby nadmiernie utrudnione, gdyż wiązałoby się z koniecznością przeprowadzenia ponownie całego postępowania z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Wskazało, że organ pierwszej instancji powinien przy ponownym rozpoznawaniu sprawy przeprowadzić analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu zgodnie z warunkami wskazanymi w rozporządzeniu i u.p.z.p., a także uwzględnić zastrzeżenia Kolegium. Kolegium oceniło, że zarzuty odwołujących się nie mają znaczenia w sprawie. Wyjaśniło ponadto, że postępowanie odwoławcze nie mogło zostać umorzone, gdyż organ pierwszej instancji wskazał, że odwołujący się są właścicielami sąsiedniej nieruchomości. W złożonym sprzeciwie skarżący zarzucił, że wbrew twierdzeniu Kolegium, przesłanka wskazana w art. 138 § 2 k.p.a. nie zachodzi w sytuacji wyznaczenia obszaru analizowanego dookoła działki (terenu) w nierównej odległości. Dodał, że autor analizy wskazał, że "Dążono do tego, aby obszar analizowany stanowił całość urbanistyczną i pozostawał w zgodzie ze specyfiką okolicy". Stwierdził, że Kolegium powinno skonfrontować ustalenia z treścią pierwotnej decyzji z 20 stycznia 2017 r. ustalającej warunki zabudowy dla pomostu, który obecnie ma być przebudowany. Wskazał też na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16.03.2023 r. II OSK 693/20 oddalający skargę kasacyjną odwołujących się od wyroku WSA w Olsztynie z 10 października 2019 r. II SA/OI 593/19 w przedmiocie ustalenia warunków dla przedmiotowego pomostu określonych decyzją z 20 stycznia 2017 r. zarzucił ponadto, że uzasadnienie skarżonej decyzji organu odwoławczego zawiera sformułowania oderwane od zgromadzonego materiału dowodowego, mogące sugerować istnienie w obszarze analizowanym obiektów zrealizowanych nielegalnie, a także brak wykazania, czy istnieją w tym obszarze inne pomosty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., strona może wnieść sprzeciw. Granice rozpoznania sprawy ze sprzeciwu określa art. 64e p.p.s.a., zgodnie z którym rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi natomiast, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W orzecznictwie przyjmuje się powszechnie, że wydanie decyzji kasatoryjnej będzie uzasadnione, gdy organ odwoławczy nie dysponuje wystarczającymi ustaleniami faktycznymi, które pozwoliłyby mu na obiektywne rozpatrzenie sprawy. Rozważając celowość zastosowania w sprawie art. 138 § 2 k.p.a., należy mieć na uwadze, że obowiązkiem organu odwoławczego jest przede wszystkim rozstrzygnięcie sprawy co do istoty, co zgodnie z art. 138 § 1 k.p.a. następuje przez wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego. Odstępstwem od tej zasady jest, wynikające z art. 138 § 2 k.p.a., uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasatoryjnej. Rozstrzygnięcie to powinno więc mieć wyjątkowy charakter, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu przez dwa różne organy administracji publicznej. Skuteczne wniesienie odwołania przenosi na organ drugiej instancji ciężar ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się jedynie do kontroli decyzji organu pierwszej instancji. W sytuacji gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytoryczną decyzją drugoinstancyjną, niedopuszczalne jest – jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności –wydanie decyzji kasacyjnej. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasatoryjnej zarówno, gdy zaskarżona decyzja jest dotknięta jedynie błędami natury prawnej, uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji jest niepełne, jak i gdy postępowanie wyjaśniające organu pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 § 1 k.p.a., albo w przypadku istotnych braków postępowania wyjaśniającego, gdy jest możliwa zgoda stron na usunięcie nieprawidłowości w postępowaniu odwoławczym, na podstawie art. 136 § 2 i 3 k.p.a. Z mocy art. 136 § 4 k.p.a. przepisów § 2 i 3 nie stosuje się, jeżeli przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy byłoby nadmiernie utrudnione. Zaznaczyć ponadto należy, że skoro decyzja kasatoryjna jest rozstrzygnięciem procesowym, gdyż nie kształtuje stosunku materialnoprawnego, to możliwości rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego podlegają w tych sytuacjach istotnemu ograniczeniu, gdyż sąd dokonuje kontroli legalności tego rodzaju rozstrzygnięcia w świetle ustawowych przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola ta nie może natomiast, co do zasady, obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne (tak NSA w wyroku z 17.04.2018 r. II OSK 1781/17; publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). W związku z powyższym rozstrzygnięcia Sądu wymagało, czy powoływane przez organ odwoławczy okoliczności uzasadniały zwrot sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Przyczyną uchylenia decyzji organu pierwszej instancji wskazaną przez Kolegium była wadliwie sporządzona w sprawie analiza urbanistyczna. Kolegium zarzuciło, że analiza ta jest bardzo pobieżna, nie zawiera informacji, jakie działki wchodzą w skład obszaru analizowanego, w jaki sposób są zagospodarowane, nie wykazano także w niej, z jakich względów uznano rozbudowę i przebudowę pomostu za spełniające warunek "dobrego sąsiedztwa". Zauważyć należy, że w części tekstowej analizy podano, że uwzględniono w niej działki o numerach [...], gdyż ich części znajdują się w obszarze analizowanym. Stwierdzono też, choć bardzo lakonicznie, że "przedmiotowa inwestycja może bezkolizyjnie współistnieć z istniejącą zabudową mieszkaniową. Analiza całości obszaru badań wykazała, iż realizacja przedmiotowej inwestycji, dotycząca istniejącego obiektu służącego jako pomost nie wpłynie negatywnie na ład przestrzenny na analizowanym obszarze". Zasadnie natomiast Kolegium zauważyło, że autor analizy winien wykazać, czy istnieją w tym obszarze inne pomosty i czym uzasadnia rozbudowę przedmiotowego pomostu. Uzupełnienie braków w tym zakresie przez organ odwoławczy nie naruszyłoby art. 136 k.p.a. Jeżeli bowiem zdaniem organu odwoławczego w sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy analiza urbanistyczna posiada pewne wady lub braki, to nie oznacza to, że organ ten zmuszony jest przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną tylko, gdy naruszono przepisy postępowania, a "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Analiza urbanistyczna może być uzupełniana w postępowaniu odwoławczym w trybie art. 136 k.p.a. Podkreślić należy, że choć analiza urbanistyczna jest kluczowym dowodem w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, jednak nie jest do dowód jedyny i ustawodawca nie zastrzegł, że dowód ten może być uzupełniany jedynie w toku postępowania toczącego się przez organem pierwszej instancji. Uzupełnienie analizy przez organ wyższego stopnia nie narusza zasady dwuinstancyjności postępowania, gdyż nie może ona być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać w przeprowadzone w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, a rolą organu odwoławczego jest wyłącznie kontrola rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, bez możliwości uzupełnienia materiału dowodowego (por. m.in. wyroki NSA z 7.12.2017 r. II OSK 3011/17 i II OSK 3012/17; a także wyroki WSA: z 20.12.2017 r. II SA/Po 893/17; z 15.02.2018 r. II SA/Rz 1277/17; z 01.03.2018 r. II SA/Sz 1439/17; z 12.04.2018 r. IV SA/Wa 884/18; z 24.04.2018 r. II SA/Po 209/18; z 12.10.2023 r. IV SA/Po 363/23; por. też R. Sawuła, Glosa do wyroku NSA z 8.11.2011 r. II OSK 1564/10, OSP 2013, nr 4, poz. 41, s. 281). Jeżeli zatem organ odwoławczy uzna, że sporządzona w postępowaniu przed organem pierwszej instancji analiza urbanistyczna jest w pewnym zakresie wadliwa i z związku z tym wymaga uzupełnienia ‒ a nawet gdy uzupełnienia wymaga zebrany w tym postępowaniu materiał dowodowy ‒ to winien w pierwszej kolejności rozważyć, czy nie ma możliwości uzupełnienia zebranego materiału dowodowego we własnym zakresie, w ramach postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 136 § 1 - 3 k.p.a., a dopiero w dalszej kolejności ‒ zdecydować o przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. (por. wyroki WSA w Poznaniu z 22.04.2021 r. IV SA/Po 1591/20 i z 15.02.2022 r. IV SA/Po 1024/21). Kolegium nie uzasadniło w zaskarżonej decyzji, na czym miałaby polegać trudność w usunięciu jedynego stwierdzonego naruszenia prawa procesowego i nie wykazało braku możliwości ewentualnego zastosowania w tym celu art. 136 k.p.a. Nie jest bowiem wystarczająca ani przekonująca argumentacja, że przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego byłoby nadmiernie utrudnione, gdyż wiązałoby się z koniecznością przeprowadzenia ponownie całego postępowania, skoro sprowadza się ono w zasadzie do uzupełnienia analizy. Ponadto należy wskazać, że Kolegium błędnie zarzuciło organowi pierwszej instancji, że "objęcie decyzją o warunkach zabudowy części działki ewidencyjnej jest dopuszczalne jedynie wyjątkowo i musi wynikać ze szczególnych uwarunkowań, np. gdy część działki objęta jest ustaleniami planu miejscowego, inwestycja dotyczy obiektu liniowego, czy bardzo dużej działki". Kolegium pominęło, że z dniem 3 stycznia 2022 r. weszła w życie istotna nowelizacja u.p.z.p., wprowadzona przez art. 2 ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. poz. 1986). Zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w brzmieniu po nowelizacji (mającym zastosowanie w rozpoznawanej sprawie) wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać mapę zasadniczą lub, w przypadku jej braku, mapę ewidencyjną, pochodzące z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujące teren, którego wniosek dotyczy, wraz z obszarem, na który inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000, w postaci: a) elektronicznej - w obowiązującym państwowym systemie odniesień przestrzennych albo b) papierowej, ponadto- zgodnie z ust. 1a - określenie granic terenu objętego wnioskiem. Podkreślić należy, że w przepisie tym jest mowa o "terenie objętym wnioskiem", a nie o "działce". Ponadto, w znowelizowanym ww. ustawą art. 61 u.p.z.p. dodano ust. 5a w brzmieniu: " W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości równej trzykrotnej szerokości frontu terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, jednak nie mniejszej niż 50 m oraz nie większej niż 200 m, i przeprowadza na nim analizę cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1 pkt 1a. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej, drogi wewnętrznej lub granicy działki obciążonej służebnością drogową, z której odbywa się główny wjazd na działkę". W uzasadnieniu do projektu ustawy nowelizującej (druk sejmowy nr 1534) w zakresie zmian w art. 52 u.p.z.p. podkreślono, że nie jest zasadny wymóg oznaczania terenu inwestycji wyłącznie na kopii mapy – może to nastąpić w dowolny sposób (choćby w przypadku, gdy teren inwestycji obejmuje całą działkę ewidencyjną). Oznacza to, że teren inwestycyjny może obejmować kilka działek lub tylko część jednej, albo np. część jednej oraz drugą całą działkę). Istotne jest wykreślenie tych granic w jasny i precyzyjny sposób. Natomiast przy wprowadzeniu art. 61 ust. 5a u.p.z.p. podkreślono, że w przepisie tym został sprecyzowany sposób ustalenia obszaru analizowanego, który nie odnosi się do działki, ale do terenu inwestycji. Autor projektu zmian podkreślił zatem, że inicjatywa zmiany ustawodawczej była podyktowana koniecznością sprecyzowania przepisów, nie zaś ich zmiany. Nowelizacja zlikwidowała niespójność występującą w uprzednim stanie prawnym, polegającą na odmiennym określeniu tego samego treściowo pojęcia w akcie podustawowym - § 3 rozporządzenia z 2003 r. ["działka budowlana"] oraz ustawowym - art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. ["granice terenu objętego wnioskiem"] (zob. wyrok NSA z 10.10.2023 r. II OSK 83/23). Jednocześnie bowiem z dniem 3 stycznia 2022 r., na mocy § 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. poz. 2399) uchylony został § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 z późn. zm.), który przewidywał w ust. 1, że "w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy", zaś w ust. 2 stanowił, że "granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów". "Terenem", o którym mowa w ww. przepisach, jest teren wskazany przez inwestora we wniosku o ustalenie warunków zabudowy. W obowiązującym stanie prawnym nie może wiec już budzić wątpliwości możliwość ustalenia warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej. Błędnie również Kolegium zarzuciło, że granice obszaru analizowanego powinny przyjąć kształt okręgu o promieniu nie mniejszym niż trzykrotna szerokość frontu działki i nie mniejszym niż 50 m. Należy zauważyć, że granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. Oznacza to, że zasadą jest wyznaczenie obszaru analizowanego odpowiadającego wielkością minimum trzykrotnej szerokości frontu działki, lecz nie oznacza to, że obszar analizowany musi stanowić regularny okręg otaczający działkę inwestora (por. np. wyroki NSA: z 6.06.2013 r. II OSK 305/12; 19.06.2013 r. II OSK 455/12; 15.09.2016 r. II OSK 3075/14). Chodzi o otoczenie działki, na której zaplanowano inwestycję, granicami obszaru analizowanego, w wyniku czego działka ta znajduje się wewnątrz tego obszaru, co nie oznacza, że odległość granic tego obszaru od działki inwestora musi być w każdym punkcie jednakowa. Obszar taki nie musi więc zostać wyznaczony w formie koła, lecz zawsze musi obejmować minimalny teren wytyczony zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. (por. wyrok NSA z 14.06.2023 r. II OSK 2117/20). Prawodawca dopuszcza więc sytuacje, gdy obszar analizowany nie ma kształtu "koncentrycznego". Istotne jest, aby wyznaczony obszar analizowany obejmował pewną urbanistyczną całość. Nadto, Kolegium zarzuciło, że organ pierwszej instancji nie uwzględnił zmiany stanu prawnego wynikającego z art. 59 ustawy z 7 lipca 2023 r. Poza lakonicznym stwierdzeniem, Kolegium nie wykazało, na czym polegało to naruszenie. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd uznał, że sprzeciw jest uzasadniony. Powtórnie rozpoznając sprawę Kolegium merytorycznie rozpozna sprawę. Jeżeli Kolegium doszłoby do przekonania, że zebrany materiał jest niewystarczający, to wówczas uzupełni go w trybie art. 136 k.p.a. Dodać należy, że jako dominujący należy uznać pogląd, że w sprawach o ustalenie warunków zabudowy dopuszczalne jest prowadzenie przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego i w konsekwencji wydanie decyzji reformatoryjnej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyroki NSA: z 16.07.2020 r. II OSK 406/20; z 16.12.2020 r. II OSK 3106/20). Przyjmuje się w szczególności, że jest możliwe przeprowadzenie w postępowaniu odwoławczym ponownej analizy urbanistyczno-architektonicznej (por. wyrok NSA z 20.11.2012 r. II OSK 1299/11). Dopuszczalne jest również wydanie przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. decyzji w zakresie ustalenia warunków zabudowy. Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z 16 czerwca 2021 r. II OSK 2769/19 uznał, że w sprawie o ustalenie warunków zabudowy, tak jak w każdej sprawie administracyjnej, załatwienie sprawy jest obowiązkiem organu pierwszej instancji, a w razie wniesienia odwołania jest obowiązkiem organu odwoławczego. Jeżeli więc organ odwoławczy ma zastrzeżenia co do przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków określonych w art. 61 ust. 1–4 u.p.z.p., to nie jest konieczne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji, o ile po uzupełnieniu materiału dowodowego i wyjaśnieniu dodatkowych okoliczności sprawy organ odwoławczy może rozpoznać sprawę co do jej istoty (por. wyrok NSA z 23.01.2014 r. II OSK 1986/12). W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od sprzeciwu, orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.