II SA/Ol 292/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) del Sędzia S.O. Beata Grzybek Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2014 r. sprawy ze skargi Spółki A na decyzję Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie zmiany w ewidencji gruntów i budynków 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Decyzją z dnia "[...]" Prezydent "[...]" orzekł o wprowadzeniu w jednostce rejestrowej "[...]" w obrębie ewidencyjnym nr "[...]" miasta "[...]", w stosunku do działek nr "[...]" i "[...]", dla których Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego prowadzi księgę wieczystą nr "[...]", zmiany polegającej na wykreśleniu Spółki A jako użytkownika przedmiotowych działek. Na skutek odwołania Spółki A jako następcy prawnego Przedsiębiorstwa B decyzją z dnia "[...]" Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uchylił wskazaną wyżej decyzję Prezydenta w całości i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu zarzucono organowi pierwszej instancji naruszenie art. 7 oraz art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wskazano, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy należy wyczerpująco zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, w tym będący w zasobach byłego Urzędu Rejonowego, a dotyczący miasta "[...]" w zakresie działek nr "[...]" i "[...]", mając na uwadze zasadność wprowadzenia w ewidencji gruntów i budynków przedmiotowej zmiany. Następnie decyzją z dnia z dnia "[...]" Prezydent "[...]" orzekł o wprowadzeniu w rejestrze ewidencji gruntów, w jednostce rejestrowej "[...]" w obrębie ewidencyjnym nr "[...]" miasta "[...]", w stosunku do działek nr "[...]" i "[...]", zmiany polegającej na wykreśleniu Przedsiębiorstwa B jako użytkownika przedmiotowych działek. W uzasadnieniu podano, że Prezydent reprezentujący Skarb Państwa – właściciela gruntu - złożył wniosek o wykreślenie z rejestru gruntów przedmiotowego wpisu dotyczącego prawa użytkowania w stosunku do działek "[...]" i "[...]", które przed modernizacją ewidencji gruntów przeprowadzoną w "[...]". tworzyły działki "[...]" i "[...]" w obrębie "[...]". Podano, ze działka nr "[...]" stanowi część pasa drogowego, a działka nr "[...]" – trawnik przylegający do budynku dworca autobusowego. Wskazując na analizę zapisów w rejestrze podano, że od założenia ewidencji gruntów obrębu "[...]" w "[...]" jako użytkownik działek wpisane były Zakłady Zabezpieczenia Ruchu i Łączności (działka nr "[...]") oraz Przedsiębiorstwo C (działka Nr "[...]"). Podczas modernizacji ewidencji sporządzono protokół dotyczący ustalenia granicy korzystania z nieruchomości pomiędzy użytkownikami "[...]" i "[...]" w obrębie dworca. Opis zasad korzystania z nieruchomości przez użytkowników sporządzony przez geodetę odwołuje się do pkt 3 protokołu z "[...]" w sprawie rozgraniczenia obowiązków i podziału kosztów pomiędzy użytkowników. Protokół z ustalenia granicy nieruchomości, jak i notatka geodety znajdują się w operacie, natomiast nie ma protokołu z "[...]", gdyż był to dokument określający jedynie sposób korzystania z nieruchomości, a nie ustanawiający prawo do nieruchomości. W wyniku modernizacji ewidencji przedmiotowa nieruchomość została oznaczona jako działka nr "[...]" w obrębie "[...]", a w rejestrze gruntów jako użytkownika ujawniono Przedsiębiorstwo B. Ustalono, że po sprawdzeniu dokumentacji okazało się, że w trakcie modernizacji połączono działki o różnym stanie prawnym, kierując się adnotacją Dyrektora Przedsiębiorstwa B. W związku z tym w "[...]" został przeprowadzony podział działki "[...]’ na "[...]" działek w celu uregulowania stanu prawnego nowopowstałych działek. Przedsiębiorstwo B wystąpiło o uregulowanie stanu prawnego tylko w stosunku do dwóch działek – nr "[...]" i "[...]". Decyzją z dnia "[...]" Kierownik Urzędu Rejonowego w "[...]" orzekł o przekazaniu Przedsiębiorstwu B prawa wieczystego użytkowania zabudowanej nieruchomości oznaczonej jako działka nr "[...]" w obrębie "[...]" m. "[...]". Natomiast Wojewoda decyzją z dnia "[...]" stwierdził nabycie prawa użytkowania wieczystego przez "[...]" w stosunku do działki nr "[...]" w obrębie "[...]’. Z uzasadnienia decyzji Wojewody wynikało, że Przedsiębiorstwo B jest następcą prawnym Przedsiębiorstwa C na mocy Zarządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 9 marca 1990r., a mienie przedsiębiorstwo to otrzymało na podstawie decyzji komisji inwentaryzacyjnej powołanej przez Ministerstwo Transportu i Gospodarki Morskiej. Następnie dokonano stosownych wpisów do ewidencji gruntów, pozostawiając dotychczasowy zapis w odniesieniu do działek nr "[...]" i "[...]". W związku z tym w ocenie organu należało podjąć działania mające na celu wyeliminowanie z rejestru gruntów błędnego wpisu i dlatego też zostało wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie. Podano, że organ wystąpił do Spółka A o dostarczenie kopii protokołu z "[...]", lecz pismo to pozostało bez odpowiedzi. Wskazano, że prawa osób i jednostek uwidacznia się w ewidencji na podstawie wpisów w księgach wieczystych, prawomocnych orzeczeń sądowych, umów zawartych w formie aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, dyspozycji zawartych w aktach notarialnych i umów dzierżawy. Podniesiono, że do organu prowadzącego ewidencję gruntów i budynków miasta "[...]" nie wpłynął, zgodnie z art. 22 ust. 2 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne, żaden dokument określający prawa do działek nr "[...]" i "[...]" w obr."[...]". W tej sytuacji wolą Skarbu Państwa jako właściciela gruntu jest wykreślenie przedmiotowego wpisu. Podano dodatkowo, że skoro działka nr "[...]" stanowi drogę publiczną, to nie może być ona przedmiotem obrotu, a zarząd w stosunku do niej może wykonywać tylko jednostka będąca zarządem drogi, czyli Zarząd Dróg, Zieleni i Transportu. Od decyzji tej odwołała się Spółka B, podając że jest podmiotem powstałym w wyniku podziału Spółki A, polegającego na przeniesieniu części majątku "[...]" stanowiącego zorganizowaną całość przedsiębiorstwa i funkcjonującego uprzednio jako "[...]". Jest zatem następcą prawnym Przedsiębiorstwa A i Przedsiębiorstwa B. Do odwołania dołączono odpis z KRS. Zarzucono, że decyzja będąca przedmiotem odwołania została wydana z naruszeniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż organ I instancji nie podjął jakichkolwiek czynności zmierzających do rzetelnego sprawdzenia zasobów archiwalnych właściwych urzędów świadczących o tym, że poprzednicy prawni odwołującej się, już w latach 70-tych XX wieku dysponowali prawem użytkowania/zarządu do znacznie większego terenu niż ten, który wskazano w decyzji Wojewody z dnia "[...]". Ponadto wskazano, że organ nie dokonał pogłębionej analizy przepisów, ani nie odniósł się do argumentów podnoszonych w odwołaniu od poprzedniej decyzji. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia "[...]" utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podano, że zgodnie z § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków prawa osób i jednostek organizacyjnych, a wśród nich użytkowników gruntów państwowych i samorządowych wykazuje się na podstawie wpisów w księgach wieczystych, prawomocnych orzeczeń sądowych, umów zawartych w formie aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, dyspozycji zawartych w aktach notarialnych i umów dzierżawy. Jedynie przy zakładaniu ewidencji w trybie dekretu z dnia 2 lutego 1955r. o ewidencji gruntów i budynków oraz aktów wykonawczych do tego dekretu nie było konieczności wykazywania się przez władającego posiadaniem stosownego tytułu prawnego. Podniesiono, że działania Prezydenta {...]" mające na celu wprowadzenie przedmiotowej zmiany w rejestrze ewidencji gruntów wynikają z § 44 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków, zgodnie z którym do zadań starosty (w tym przypadku Prezydenta) związanych z prowadzeniem ewidencji należy utrzymywanie operatu w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. W ocenie organu jest on zobowiązany usunąć wpis, jeśli jest zamieszczony w ewidencji bez podstawy prawnej. Wskazano, że zgodnie z § 45 powyższego rozporządzenia aktualizacja operatu ewidencyjnego, w tym zmiany związane z wykreśleniem podmiotu, następuje poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. Zatem aktualizacja operatu wymaga wyjaśnień zainteresowanych lub uzyskania dodatkowych dowodów. Dlatego zasadnie zostało wszczęte postępowanie administracyjne. W ocenie organu odwoławczego w toku tego postępowania organ I instancji zebrał cały materiał dowodowy mający znaczenie w sprawie i dokonał analizy dokumentacji źródłowej, znajdującej się w zasobie geodezyjnym i kartograficznym oraz w księgach wieczystych. Działania te wykazały, że w dostępnych dla organu dokumentach i materiałach źródłowych brak jest faktów potwierdzających rozdysponowanie działek "[...]" i "[...]" w obrębie ewidencyjnym nr "[...]" zgodnie z przepisami prawa. Podano, że analiza dokumentów i materiału źródłowego ograniczała się do zakresu wskazanego w przedmiocie postępowania, tj. do działek o numerach ewidencyjnych "[...]" i "[...]" i była związana z oceną prawidłowości (bądź nieprawidłowości) wpisu w ewidencji gruntów i budynków dotyczącego użytkowania dla tych działek. Prośba organu skierowana do Spółki w sprawie udostępnienia protokołu z dnia "[...]", mogącego mieć znaczenie w sprawie, pozostała bez odpowiedzi. Przy czym w ocenie organu I instancji protokół ten jest dokumentem określającym jedynie sposób korzystania z poszczególnych części nieruchomości zabudowanej dworcem kolejowym i autobusowym, a nie ustanawiającym prawa do nieruchomości na zasadach określonych ustawowo. Podniesiono, że decyzja będąca przedmiotem odwołania jest rozstrzygnięciem w postępowaniu ewidencyjnym, mającym na celu dbałość o utrzymywanie operatu w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Natomiast podniesiony w odwołaniu argument, że poprzednicy prawni Spółki dysponowali prawem użytkowania/zarządu znacznie większego terenu, niż ostatecznie oddany w wieczyste użytkowanie na mocy decyzji Wojewody jest bez znaczenia w przedmiotowym postępowaniu, gdyż decyzja Prezydenta nie zamyka drogi do ubiegania się o tytuł prawny do przedmiotowych działek w innym postępowaniu. Skargę na powyższą decyzję wywiodła Spółka A, żądając jej uchylenia, jak też uchylenia poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono: - naruszenie art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego przez pominięcie udziału w postępowaniu także spółki działającej pod firmą Spółka B., która powstała w toku przedmiotowego postępowania administracyjnego w wyniku podziału Przedsiębiorstwa i która jest następcą prawną Przedsiębiorstwa i jako taka powinna brać udział przynajmniej w postępowaniu odwoławczym na prawach strony; - naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 1 i § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego polegające na braku wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego oraz na błędnej ocenie zdekompletowanych dokumentów źródłowych, a także na sporządzeniu szablonowego uzasadnienia zaskarżonej decyzji (a także poprzedzającej jej decyzji organu I instancji), bez pogłębionej analizy okoliczności i przepisów obowiązujących w dacie ujawnienia wpisu prawa użytkowania przedmiotowej nieruchomości; - naruszenie art. 8 ust. 4 w zw. z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1961r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969r. Nr 22, poz. 159) poprzez błędne przyjęcie, że wpisy w ewidencji gruntów dotyczące przedmiotowych działek są błędne, z tego tylko powodu, że doszło do wyraźnego zdekompletowania materiałów ewidencyjnych pochodzących z lat 70-tych, a do akt sprawy załączono przede wszystkim skany dokumentów źródłowych pochodzących sprzed budowy Dworca, co świadczy samo w sobie o niewykonaniu obowiązków dowodowych przez organy administracji obydwu instancji; - nie uwzględnienie treści art. 87 ust. 1 (w wersji pierwotnej), a następnie art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127). Skarżąca Spółka zrzuciła, że organy obydwu instancji podjęły nieuprawnioną próbę wybiórczej prezentacji faktów w oparciu o wyraźnie zdekompletowane dokumenty źródłowe (niepełny materiał dowodowy), aby z wydawanych rozstrzygnięć wynikało, iż chodzi o wykreślenie błędnego wpisu w ewidencji gruntów, co w sposób oczywisty jest sprzeczne z treścią art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Jako przykład wskazano tezę zawartą w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, że Przedsiębiorstwo wystąpiło o uregulowanie stanu prawnego tylko w stosunku do dwóch działek - nr "[...]" i "[...]", podczas gdy Przedsiębiorstwo od początku lat 90-tych wnosiło o przyznanie mu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, w tym w szczególności działki nr ew. "[...]", która od początku była ściśle związana z obiektem Dworca, o czym świadczy część zdekompletowanych dokumentów źródłowych znajdujących się w aktach sprawy. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie przed tut. Sądem w dniu 15 maja 2014r. pełnomocnik skarżącej dodatkowo wskazał, że organ I instancji podjął rozstrzygnięcie bez zapoznania się z dokumentacją znajdującą się w innych komórkach urzędu, a także że z decyzji nie wynika, aby organ zapoznawał się z zapisami znajdujących się w księdze wieczystej. Z kolei pełnomocnik organu przyznał, że na etapie postępowania odwoławczego nie ustalano, czy organ I instancji zebrał cały materiał dowodowy w tej sprawie. W jego ocenie wszczęcie postępowania w niniejszej sprawie było zaproszeniem Spółki, aby zrewidować istniejący zapis w ewidencji gruntów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd administracyjny zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania jeżeli miało lub mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."). Skarga wniesiona w niniejszej sprawie jest zasadna, gdyż w myśl wskazanych wyżej granic kognicji Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa. Przede wszystkim należy wskazać, że w niniejszej sprawie zaskarżoną decyzją Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia "[...]" w sprawie wprowadzenia zmiany w rejestrze ewidencji gruntów. Nie ulega przy tym wątpliwości, że decyzja organu I instancji została doręczona Przedsiębiorstwu A. Bezsporne jest także, że odwołanie od tej decyzji wniosła Spółka B Tymczasem Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w zaskarżonej decyzji z dnia "[...]’ wskazał, że rozpoznał odwołanie Spółki A i wyłącznie temu podmiotowi, z pominięciem wnoszącego odwołanie, doręczył powyższą decyzję. Ponadto organ odwoławczy rozpoznał sprawę merytorycznie, a zatem przyjął że odwołanie zostało złożone przez stronę postępowania. Okoliczność ta wskazuje zatem, że organ odwoławczy nie ustalił w prawidłowy sposób stron przedmiotowego postępowania administracyjnego. Należy bowiem wskazać, że zgodnie z art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przy czym zgodnie z art. 30 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Zatem przesłanką uzyskania przez dany podmiot statusu strony postępowania administracyjnego jest to, czy legitymuje się interesem prawnym lub obowiązkiem, ze względu, na który żąda czynności organu lub którego dotyczy postępowanie, ewentualnie czy jest następcą prawnym strony postępowania. Organ odwoławczy nie zbadał okoliczności, czy podmiot który złożył odwołanie w niniejszej sprawie - w świetle wyżej przytoczonych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego - powinien być uznany za stronę postępowania administracyjnego jako następca prawny poprzedniej Spółki biorącej w nim udział. Tę okoliczność podniesiono również w skardze wskazując z kolei na pominięcie udziału w przedmiotowym postępowaniu Spółki działającej pod firmą Spółka B, która powstała w toku postępowania administracyjnego w wyniku podziału Przedsiębiorstwa A i jest następcą prawną Przedsiębiorstwa B, a w związku z tym powinna brać udział w postępowaniu na prawach strony. Zatem organ odwoławczy winien przed rozpoznaniem odwołania wyjaśnić najpierw tę kwestię. Ponadto podnieść należy, że w myśl art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Jak zauważa się w literaturze prawniczej istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Po wstępnej kontroli wymogów formalnych zwykłego środka prawnego, organ drugiej instancji powinien zatem przystąpić do ponownego rozpatrzenia sprawy, tak jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Zadaniem organu odwoławczego jest rozważenie, jak należy daną sprawę rozstrzygnąć zgodnie z zasadą praworządności i zasadą prawdy obiektywnej, a nie tylko, czy utrzymać lub zmienić rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Przy czym w uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy ma obowiązek odnieść się nawet do tych twierdzeń strony, które omówiono już raz w rozstrzygnięciu organu pierwszej instancji (zob. G. Łaszczyca, Komentarz do art. 15, dostępny w Lex/el. i cytowane tam orzecznictwo). Nie ulega także wątpliwości, że w toku postępowania przed organem drugiej instancji obowiązują również zasady naczelne postępowania wyrażone w art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, a mianowicie, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zgodnie z tą zasadą organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. W szczególności jest obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy kodeksu postępowania administracyjnego (tak: A. Wróbel, Komentarz do art. 7 k.p.a., dostępny w Lex/el.). Należy przy tym podkreślić, ze postępowanie administracyjne prowadzone jest przez organ. Dlatego też obowiązek zebrania materiału dowodowego ciąży na organie, który nie może obowiązku tego przerzucać na stronę postępowania. W niniejszej sprawie strona skarżąca podnosiła zarówno w toku postępowania administracyjnego, jak i w skardze do Sądu, że materiał zebrany przez organ jest niekompletny. Podniesiono przy tym, że w toku ponownie prowadzonego postępowania przed organem pierwszej instancji nie podjęto jakichkolwiek czynności zmierzających do rzetelnego sprawdzenia zasobów archiwalnych potwierdzających prawo poprzedników prawnych skarżącej do użytkowania/zarządu działek nr "[...]" i "[...]". Zarzut ten w ocenie Sądu jest zasadny. Należy bowiem wskazać, że powodem uchylenia wcześniejszej decyzji organu I instancji z dnia "[...]" było przede wszystkim niezebranie całego materiału dowodowego. W związku z tym organ odwoławczy wskazał na konieczność m.in. uwzględnienia całej dokumentacji znajdującej się w zasobach dawnego Urzędu Rejonowego. Jednakże z akt sprawy wynika, że jedyną czynnością podjętą przez organ I instancji w toku ponownego postępowania było zwrócenie się do strony o nadesłanie jednego z dokumentów. Brak jest natomiast potwierdzenia, aby organ podejmował jakiekolwiek inne kroki celem zebrania pełnej dokumentacji. Tymczasem organ odwoławczy uznał, że zebrany materiał dowodowy jest pełny. Takie postępowanie w ocenie Sądu narusza powyższe reguły postępowania administracyjnego. Skoro bowiem organ administracji nie czyni żadnych działań celem zebrania materiału dowodowego, a cały ciężar zbierania dowodów przerzuca na stronę, to narusza wyżej wskazane zasady kodeksowe. Wbrew bowiem twierdzeniu pełnomocnika organu postępowanie administracyjne nie toczy się na zasadzie współdziałania dwóch równorzędnych podmiotów – organu i strony, lecz jest prowadzone przez organ. Zatem organ administracji nie jest zwolniony z obowiązku zbierania materiału dowodowego nawet w przypadku, gdy strona nie udostępnia żądanych dokumentów. Dopiero wyczerpanie wszystkich możliwości zebrania materiału dowodowego upoważnia organ do zakończenia postępowania i podjęcia rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie w ocenie Sądu brak jest podstaw do stwierdzenia, że takie możliwości zostały wyczerpane, skoro nie podjęto wszystkich kroków tym zakresie. Należy przy tym podnieść, że zasadnym jest argument pełnomocnika skarżącej podniesiony na rozprawie, wskazujący na możliwość poszukiwania dokumentacji m.in. w księdze wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości. W związku z powyższym utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji przez organ odwoławczy nastąpiło z naruszeniem art. 7, art. 15, art. 77 § 1, art. 78 i art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przy ponownym rozpoznaniu odwołania organ odwoławczy winien w pierwszej kolejności wyjaśnić kwestię legitymacji prawnej podmiotu, który wniósł odwołanie. W przypadku zaś pozytywnej weryfikacji uprawnień strony organ odwoławczy winien ustalić, w jakim zakresie materiał dowodowy sprawy winien być uzupełniony, przy uwzględnieniu powyższych wskazań Sądu. Skarżącej Spółce należy wyjaśnić, że z uwagi na fakt że zaskarżoną decyzję uchylono z powodu naruszenia przepisów postępowania, Sąd na tym etapie sprawy nie może wypowiedzieć się co do zarzutów skargi dotyczących ewentualnego naruszenia prawa materialnego. W tym stanie rzeczy Sąd doszedł do przekonania, że brak wyżej wskazanych ustaleń organu może mieć istotny wpływ na wynik sprawy zakończonej zaskarżoną decyzją. Dlatego zaskarżoną decyzję należało uchylić w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Natomiast rozstrzygnięcie w pkt 2 sentencji wyroku ma źródło w art. 152 p.p.s.a.