II SA/Ol 296/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędzia WSA Asesor WSA Protokolant Marzenna Glabas Alicja Jaszczak-Sikora Irena Szczepkowska (spr.) Romualda Gumińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2004 r., sprawy ze skargi B. i C. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie opłaty adiacenckiej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących kwotę 491 zł. (czterysta dziewięćdziesiąt jeden złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana do czasu uprawomocnienia się wyroku. Prezydent Miasta powołując się na przepis art. 98 ust. 4 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz uchwałę Nr "[...]" Rady Miasta z 14 listopada 2001 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku zatwierdzenia jej podziału (Dz.Urz. Woj. "[...]" nr 135 poz. 1849), decyzją z dnia 11 września 2003r., nr "[...]" ustalił B. i C. W. opłatę adiacencką w kwocie 16.359 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w O. przy ul. Z., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 2/2 o powierzchni 6 972 m2 obręb nr 143 m. O., dla której urządzona jest księga wieczysta KW nr "[...]". W uzasadnieniu decyzji podano, że decyzją z dnia 12 lipca 2002 r. wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta, został zatwierdzony podział wymienionej nieruchomości na dziewięć działek o kolejnych numerach od nr 2/14 do nr 2/22, z których siedem w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczonych jest pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wolnostojącą, jedna działka (nr 2/22) przeznaczona jest pod projektowaną ulicę dojazdową "D", natomiast wydzielona działka nr 2/18 znajduje się na terenie włączonym w pas drogowy przewidziany pod lokalizację projektowanych sieci. Organ powołując się na sporządzony w niniejszej sprawie operat szacunkowy wskazał, że rzeczoznawca majątkowy określił wartość nieruchomości przed podziałem - na kwotę 213.692 zł oraz wartość nieruchomości po podziale - na kwotę 268.222 zł. W oparciu o powyższe stwierdzono, że wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości spowodowany jej podziałem wyniósł 54.530 zł, przy czym zgodnie z powołaną wyżej uchwałą Rady Miasta z 14 listopada 2001 r. wysokość opłaty adiacenckiej wynosi 30% różnicy wartości nieruchomości przed i po podziale, co stanowi kwotę 6.359zł. Od tej decyzji odwołanie wnieśli B. i C. W. podnosząc, iż w wyniku podziału działki nr 2/2, jedna z działek, o powierzchni 903 m2, została wydzielona pod ulicę dojazdową. Urząd Miasta nie zgodził się na przejęcie tej drogi, więc pozostała ona drogą prywatną, skutkiem czego wydzielone działki straciły na atrakcyjności i istnieją trudności z ich zbyciem. Dodali nadto, iż teren tej działki nie jest przewidziany do uzbrojenia. W ich ocenie wydzielenie działki nr 2/22 pod drogę dojazdową i działki nr 2/18 z przeznaczeniem na pobocze drogi spowodowało obniżenie wartości nieruchomości o kwotę 54 648 zł. Odwołujący się stwierdzili nadto, iż teren nieruchomości w stosunku do której ustalono opłatę adiacencką wygląda tak samo jak przed jej zatwierdzeniem. Z tych względów uważają decyzję ustalającą opłatę adiacencką za bezzasadną. Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 19 listopada 2003 r. Nr "[...]", po rozpatrzeniu odwołania, utrzymano w mocy decyzję organu I instancji, podtrzymując argumentację zawartą w jej uzasadnieniu. Wskazano przy tym, że z operatu szacunkowego sporządzonego w dniu 4 czerwca 2003 r. według stanu i poziomu cen na czerwiec 2003 r., wynika że wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości spowodowany jej podziałem wyniósł 54 530 zł i że przed podziałem nieruchomości cena l m2 gruntu wynosiła 30,65 zł, a po podziale: 40,28 zł (działki nr 2/14-2/16, 2/19-2/21) oraz 31,66 zł (działki nr 2/17, 2/18 i 2/22).. Organ podsumował, że wzrost wartości tej nieruchomości wynosi około 25% stwierdzając nadto, że w zasadzie wzrosła tylko wartość sześciu samodzielnych działek budowlanych (o około 31%), natomiast wartości jednostkowe działki nr 2/17 (na poprawę zagospodarowania przyległej działki) oraz działek nr 2/22 i 2/18 (pod drogi) w zasadzie nie zmieniły się, bowiem wzrosły o około 3%. Wskazano, że do określenia wartości nieruchomości będącej przedmiotem podziału rzeczoznawca majątkowy zastosował podejście porównawcze wykorzystując metodę porównywania parami, przeprowadził analizę rynku obrotu nieruchomościami gruntowymi w latach 2000 - 2003, w wyniku której określił główne cechy porównawcze oraz ich procentowy udział mający wpływ na cenę transakcyjną, które w jego ocenie mają wpływ na różnicę wartości nieruchomości przed i po podziale, a następnie określił skalę porządkową przyjętych cech porównawczych, takich jak: lokalizacja, powierzchnia, infrastruktura techniczna, przeznaczenie terenu w planie zagospodarowania przestrzennego, stan zagospodarowania. Powołując się na ustalenia rzeczoznawcy majątkowego organ stwierdził że poziom cen drogi wewnętrznej i działki na polepszenie warunków zabudowy kształtuje się na tym samym poziomie, natomiast służebności gruntowe nie mają wpływu na wartość. Podniesiono także, że do porównania przyjęto działki o podobnej powierzchni i funkcji, uwzględniając współczynniki korygujące. Kolegium nie uwzględniło zarzutów podnoszonych w odwołaniu stwierdzając m.in., że poza przedmiotem niniejszego postępowania pozostaje kwestia nieprzejęcia przez Gminę działki nr 2/22, wydzielonej pod drogę wewnętrzną. Stwierdzono także, że przy wycenie przedmiotowej nieruchomości rzeczoznawca uwzględnił, iż nie jest ona wyposażona w urządzenia infrastruktury technicznej i jako obiekty porównawcze wybrał również takie, które tych urządzeń nie posiadają. Uznając za niezasadny zarzut, że zarówno przed ustaleniem jak i po ustaleniu w grudniu 2001 r. planu miejscowego obejmującego teren należącej do ich nieruchomości, teren ten wygląda tak samo, podniósł, że w niniejszej sprawie opłaty adiacenckiej nie ustalano z tytułu wzrostu nieruchomości na skutek budowy urządzeń infrastruktury technicznej. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wnieśli B. i C. W. wnosząc o jej uchylenie. Zdaniem skarżących z załączników do operatu szacunkowego wynika, że rzeczoznawca nie uwzględnił faktu, że przyjęte do wyceny nieruchomości porównawcze posiadają dostęp do dróg gminnych (publicznych), a działki wydzielone z nieruchomości skarżących, mają tylko drogę wewnętrzną. Skarżący wskazują, iż w takiej sytuacji właściciel tych działek jako użytkownik tej drogi musi ponosić znaczne koszty związane z budową tej drogi oraz dalszą jej eksploatacją. Wobec tego skarżący uważają, że rzeczoznawca w sporządzonym operacie szacunkowym powinien był zastosować § 25 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 listopada 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 230, poz. 192). Ponadto skarżący podnieśli zarzut naruszenia przez organy przepisu art. 9 kpa i przytoczyli jego treść. Wskazali nadto na naruszenie art. 32 Konstytucji RP uznając swoją sytuację w zakresie obciążeń związanych z budową i utrzymaniem drogi wewnętrznej za dużo mniej korzystną od sytuacji właścicieli działek nabytych od Gminy, co nie znajduje odzwierciedlenia, np. w podatku od nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Ustosunkowując się do argumentu ze skargi, dotyczącego obowiązku uwzględnienia w wycenie przepisu § 25 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 listopada 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego wskazano, iż przepis ten stosuje się w przypadku, w którym istnieje konieczność poniesienia nakładów na przywrócenie nieruchomości do stanu przydatnego do korzystania zgodnie z ustaleniami planu miejscowego, przekraczających wartość jaką nieruchomość miałaby gdyby te nakłady nie były konieczne, wartość tej nieruchomości może być wyrażona liczbą ujemną. Wyrażenie wartości liczbą ujemną wymaga uzasadnienia w operacie szacunkowym. Kolegium wskazało, iż stosownie do postanowień art. 154 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami wyboru właściwego podejścia właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy uwzględniając m.in. cel wyceny. W wycenie przedmiotowej nieruchomości uwzględniono cel wyceny, tj. określenie wartości rynkowej nieruchomości gruntowej dla potrzeb ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości, o której mowa w art. 98 ust. 4 powołanej ustawy, oraz inne okoliczności wymienione w art. 154 tej ustawy. Podkreślono przy tym, że przepisy działu IV rozdziału I ustawy w przedmiocie określania wartości nieruchomości do ustalenia opłaty, ale także do innych celów (art. 150 ust. 1), w tym i uregulowanych w odrębnych przepisach (np. w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Wskazano, że w wycenie przedmiotowej nieruchomości zostały zastosowane zasady wymienione w § 42 omawianego rozporządzenia. W związku z zarzutem naruszenia przez organy obu instancji konstytucyjnej zasady wyrażonej w art. 32 Konstytucji Kolegium stwierdziło, że nie może się odnieść do tego zarzutu, ponieważ przedmiotem postępowania odwoławczego mogła być sprawa będąca w zakresie decyzji organu I instancji, dotycząca ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości. Według stanowiska skarżących zaprezentowanego na rozprawie sądowej w operacie szacunkowym powinny być uwzględnione koszty urządzenia i utrzymania drogi, a to zostało pominięte. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, aczkolwiek nie można podzielić wszystkich podniesionych w niej zarzutów, a w szczególności zarzutu naruszenia przez organy art. 9 kodeksu postępowania administracyjnego. Z akt sprawy wynika bowiem, że skarżący zostali powiadomieni o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej, wyjaśniono im treść przepisów dotyczących tej opłaty, poinformowano o możliwości rozłożenia opłaty na raty, a także o możliwości zapoznania się z operatem szacunkowym i zgłaszania do niego uwag i zastrzeżeń. Sąd nie popiera także argumentacji skarżących, że w operacie powinny być uwzględnione koszty urządzenia i utrzymania drogi. Takiego wymogu nie zawierają zarówno przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000 r. Nr 46, póz. 543) jak i wydanego na jej podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 listopada 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 230, poz. 1924). Ponadto Sąd podziela przedstawioną w odpowiedzi na skargę argumentację Samorządowego Kolegium Odwoławczego odnośnie braku podstaw do zastosowania w niniejszej sprawie § 25 powołanego rozporządzenia. Oceniając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Sąd uznał, iż zostały one wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego skutkującym koniecznością ich uchylenia. Stosownie do treści art. 98 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić w drodze decyzji opłatę adiacencką, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wzrosła jej wartość. Podstawę ustalenia wzrostu wartości nieruchomości stanowi operat szacunkowy, który sporządzany jest przez rzeczoznawcę majątkowego stosownie do przepisów powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 listopada 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego. W niniejszej sprawie rzeczoznawca majątkowy w sporządzonym operacie szacunkowym ustalił wartość nieruchomości skarżących, jednakże przygotowana opinia stanowiąca podstawę wydania decyzji przez organy obu instancji zawiera wątpliwości, których wyjaśnienie jest niezbędne dla prawidłowości oceny dokonanej wyceny. Mianowicie, wątpliwości budzi wycena -wydzielonej po podziale działki nr 2/22. Rzeczoznawca majątkowy stosując podejście porównawcze metodę porównywania parami, określił główne cechy porównawcze nieruchomości oraz ich procentowy wpływ na cenę transakcyjną. Ustalając wartość działki nr 2/22 o powierzchni 903 m2 jako jedną z głównych cech rynkowych mających wpływ na wartość nieruchomości biegły wymienił powierzchnię i wskazał, że procentowy wpływ rodzaju cechy na cenę wynosi 20%. Z tabeli Nr 3 operatu szacunkowego ("[...]" akt administracyjnych) wynika, że wyceniana działka porównana została z czterema działkami o mniejszej powierzchni (odpowiednio: 269 m2, 57 m2 , 97 m2 344 m2). W takim wypadku, zgodnie z przyjętą skalą procentową oraz stosownie do postanowień art. 153 ust. l ustawy o gospodarce nieruchomościami biegły w swojej opinii winien był odpowiednio skorygować wartość porównywanych nieruchomości ze względu na różniącą j e wielkość bądź też wskazać przyczyny z powodu, których takiej korekty nie dokonał. Ponadto z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że w planie zagospodarowania przestrzennego części osiedla G. w O. - rejon ul. Z., działka nr 2/17 przeznaczona jest na poprawę zagospodarowania przyległej działki, a z wyceny biegłego nie wynika, że okoliczność ta została uwzględniona. Z akt sprawy nie wynika także czy rzeczoznawca wziął pod uwagę fakt, że działki o nr 2/14, 2/15, 2/16, 2/19, 2/20, 2/21 nie mają bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, a jedynie poprzez ustanowioną służebność drogową. Natomiast w odniesieniu do działki nr 2/22 obciążonej służebnością biegły nie wskazał czy okoliczność ta ma wpływ na wartość tej działki czy też nie. W części opisowej operatu zawarł jedynie ogólne stwierdzenie, że służebności nie mają wpływu na wartość, lecz twierdzenia tego nie uzasadnił. Brak powyższych ustaleń powoduje, ze zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, wydane zostały przed wyjaśnieniem wszystkich okoliczności faktycznych sprawy istotnych dla jej rozstrzygnięcia, a więc z naruszeniem art. 7, 77 i 107 Kpa. W tym stanie rzeczy, skoro rozstrzygnięcie sprawy wymaga poczynienia dodatkowych ustaleń oraz ponownej ich oceny, należało na podstawie art. 145 § l pkt l lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U Nr 153 póz. 12707 orzec jak w pkt. I sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania sądowego (pkt II sentencji wyroku) oraz orzeczenie o niewykonywaniu zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku (pkt III sentencji) uzasadniają przepisy art. 152 i 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.