II SA/Ol 297/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Dnia 30 września 2004 r. Przewodniczący Sędzia WSA Sędzia WSA Asesor WSA Protokolant Zbigniew Ślusarczyk Hanna Raszkowska Irena Szczepkowska (spr.) Urszula Wojciechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 września 2004 r., sprawy ze skargi E. J. na decyzję Wojewody z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych: I) uchyla zaskarżoną decyzję; II) orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana do czasu uprawomocnienia się wyroku. Dnia 11 lutego 2004 r. E. J. zarejestrowała się w Powiatowym Urzędzie Pracy przedkładając świadectwo zwolnienia z zakładu karnego oraz zaświadczenie o wykonywaniu pracy podczas pozbawienia wolności. Decyzją z dnia 18 lutego 2004 r., nr "[...]" Kierownik Powiatowego Urzędu Pracy, działając z upoważnienia Starosty, orzekł o uznaniu E. J. z dniem 11 lutego 2004 r. za osobę bezrobotną oraz o odmowie przyznania prawa do zasiłku. W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji, powołał się na przedłożone dokumenty stwierdzając, że w dniu rejestracji E. J. spełniała warunki do uznania za osobę bezrobotną, natomiast suma okresów, o których mowa w art. 23 ust. l i 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu przypadających w okresie 18 miesięcy poprzedzających rejestrację, jest krótsza niż 365 dni, co stanowi podstawę odmowy przyznania prawa do zasiłku. We wniesionym od tej decyzji odwołaniu E. J. podniosła, że podczas pobytu w zakładzie karnym przepracowała 26 miesięcy oraz, że odbywając karę pozbawienia wolności nie miała swobody w wyborze zatrudnienia. Wskazała, że art. 23 ust. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu nakazuje sumowanie okresów przed ostatnim pozbawieniem wolności oraz wykonywania pracy w okresie pozbawienia wolności. Ponadto powołując się na pismo Prezesa Krajowego Urzędu Pracy z dnia 9 września 1999 r., uznające wykładnię zaprezentowaną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, stwierdził, że do okresu uprawniającego do zasiłku podlegają wszystkie okresy pozbawienia wolności bez względu na wysokość uzyskiwanych zarobków. Dodała, że wyjątkowość tego unormowania podyktowana została względami społecznymi. W wyniku rozpatrzenia odwołania Wojewoda decyzją z dnia 29 marca 2004 r., nr "[...]" utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Po zacytowaniu art. 23 ust. l lit. i a oraz art. 23 ust. 4 (nie w całości) ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, powołując się na przedłożone dokumenty, organ II instancji stwierdził w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia, że E. J. w okresie 18 miesięcy przed ostatnim pozbawieniem wolności nie spełniła warunków zawartych w art. 23 ust. l i 2 ww. ustawy. Natomiast w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji, tj. od 10 sierpnia 2002 r. do 10 lutego 2004 r., E. J. udokumentowała 283 dni okresu uprawniającego do nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych, wobec wymaganych ustawą 365 dni. Na decyzję Wojewody skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wniosła E. J. Ponownie powołując się na wykładnię art. 23 ust. 4 przedstawioną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdziła, że zaliczeniu na podstawie tego artykułu podlegają wszystkie okresy pozbawienia wolności bez względu na wysokość uzyskiwanego wynagrodzenia oraz, że przepis ten jest przepisem szczególnym. Znajduje on zastosowanie wobec tych bezrobotnych, zwolnionych zakładów karnych i aresztów, którzy w ciągu ostatnich 18 miesięcy przed rejestracją nie legitymują się 365 dniami okresów uprawniających do zasiłku dla bezrobotnych. W ocenie skarżącej, w związku z tym, że przed ostatnim pozbawieniem wolności, tj. przed 6 marca 1999 r. nie pracowała, zaliczeniu podlegają wszystkie okresy podczas pozbawienia wolności, bez względu na wysokość uzyskiwanego wynagrodzenia. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i stwierdzając, że w art. 23 ust. 4 powołanej ustawy jest mowa o sumie okresów zatrudnienia, tj. w okresie 18 miesięcy przed aresztowaniem i w okresie aresztowania, E. J. powinna udokumentować łącznie 365 dni okresu uprawniającego do zasiłku. Wskazano także, że ponadto przepis ten uzależnia nabycie prawo prawa do zasiłku dla bezrobotnych od wysokości podstawy wymiaru składki na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy, tj. musi to być kwota wynosząca co najmniej najniższe wynagrodzenie. Zdaniem organu skarżąca tych warunków nie spełnia. Nadmieniono nadto, że skarżąca powołuje się najprawdopodobniej na wyrok NSA sygn. akt II SA/Kr 2723/98 wydany w oparciu o przepis art. 23 ust. 4 w brzmieniu obowiązującym do 11 września 2001 r. Ustawą z dnia 22 czerwca 2001 r. o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz ustawy o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 89, poz. 973 ) w art. 23 ust. 4 wprowadzono wymóg podstawy wymiaru składki na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy od kwoty w wysokości co najmniej najniższego wynagrodzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. l § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem. Zatem rozpoznając skargę na decyzję Sąd dokonuje oceny, czy przy jej wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, przy czym Sąd nie jest związany granicami skargi. Oceniając zaskarżoną decyzję Sąd uznał, iż została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, skutkującym koniecznością jej uchylenia. Wskazać przede wszystkim należy, iż obowiązkiem każdego organu administracji jest jak najstaranniejsze wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawnej decyzji, co wypływa także z zasad ogólnych wyrażonych w art. 7 kpa /zasada dochodzenia do prawdy obiektywnej/ oraz art. 11 kpa /zasada przekonywania, czyli wyjaśniania stronie "zasadności przesłanek rozstrzygnięcia/. Ponadto organy administracji publicznej orzekając w sprawach indywidualnych obowiązane są uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w art. 107 kpa. W świetle tego przepisu uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Innymi słowy, uzasadnienie decyzji winno zawierać wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych, którymi organ kierował się przy podejmowaniu decyzji. W szczególności winno ono zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Na organie odwoławczym ciąży także obowiązek przytoczenia treści odwołania oraz ustosunkowanie się do niego w uzasadnieniu wydanej decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 1999 r., sygn. akt IV SA 247/97, LEX nr 48234 ). W świetle ustaleń przedmiotowej sprawy zaskarżona decyzja wskazanych wymogów nie spełnia. Organ II instancji rozpoznając niniejszą sprawę ograniczył się do wykazania, że Skarżąca nie spełnia warunków określonych w art. 23 ust. l pkt 2 lit. e ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (tekst jedn. Dz.U. z 2003 r. Nr 58, poz. 514, z późn. zm) wskazując, że w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji udokumentowała 283 dni okresu uprawniającego do nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych, wobec wymaganych ustawą 365 dni. Natomiast nie przedstawił okoliczności faktycznych i prawnych pozwalających na jednoznaczne stwierdzenie, że Skarżąca nie spełnia przesłanek określonych w art. 23 ust. 4 powołanej ustawy. Stosownie do postanowień tego przepisu prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnym zwolnionym z zakładów karnych i aresztów śledczych, zarejestrowanym w okresie 30 dni od dnia zwolnienia, jeżeli suma okresów, o których mowa w ust. l pkt 2 i w ust. 2, przypadających w okresie 18 miesięcy przed ostatnim pozbawieniem wolności, oraz wykonywania pracy w okresie pozbawienia wolności wynosiła co najmniej 365 dni, jeżeli podstawę wymiaru składki na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej najniższego wynagrodzenia. Ponieważ organ odwoławczy nie ustosunkował się do zarzutów z odwołania nie można stwierdzić czy odmowę oparto na fakcie, że w okresie pozbawienia wolności E. J. nie wykonywała pracy przez co najmniej 365 dni za wynagrodzeniem, którego podstawę wymiaru składki na ubezpieczenie społeczne stanowiła kwota co najmniej najniższego wynagrodzenia, czy też dlatego, że przed pozbawieniem wolności skarżąca nie wykazała się aktywnością zawodową przez okres co najmniej 365 dni. Samo przytoczenie części omawianego przepisu, jak również jednozdaniowe stwierdzenie, że E. J. w okresie 18 miesięcy przed ostatnim pozbawieniem wolności nie spełniła warunków zawartych w art. 23 ust. l i 2 powołanej ustawy, w warunkach niniejszej sprawy jest niewystarczające. Wprawdzie w odpowiedzi na skargę organ podjął próbę ustosunkowania się do argumentacji skarżącej, jednak jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 czerwca 1997 r. sygn. akt SA/Gd 3691/95 "odpowiedź na skargę nie może uzupełniać tego, co powinno zawierać uzasadnienie faktyczne decyzji. Cel tego pisma jest zupełnie inny - ma ono zawierać wyłącznie ustosunkowanie do zarzutów skargi". Poza tym mając na uwadze, że przepis art., 23 ust. 4 pozwala na zaliczenie do wymaganych 365 dni okresów wykonywania pracy, jeżeli podstawę wymiaru składki na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej najniższego wynagrodzenia, rzetelnego ustalenia wymaga ile wynosiła podstawa wymiaru składki podczas wykonywania przez Skarżącą pracy podczas pozbawienia wolności (wysokość podanych w zaświadczeniu z zakładu karnego "zarobków" nie zawsze musi być tożsama z podstawą wymiaru składki, o której mowa w art. 23 ust. 4). W obecnym stanie faktycznym, wobec braku należytego uzasadnienia Sąd nie jest w stanie ocenić legalności zaskarżonej decyzji, a w szczególności, czy orzeczenie zostało wydane po rozważeniu całokształtu zebranego w sprawie materiału i po dokonaniu jego właściwej oceny. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu będzie dokonanie ustaleń w zakresie podstawy wymiaru składki, od wynagrodzenia uzyskiwanego podczas pozbawienia wolności przez Skarżącą. Mając powyższe na względzie, stosownie art. 145 § l pkt l lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed wojewódzkimi sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, póz. 1270) należało orzec jak w sentencji.