II SA/Ol 299/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Ewa Osipuk po rozpoznaniu w dniu 22 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu P. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala sprzeciw. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Z przedstawionych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że Prezydent Elbląga (dalej jako: "organ pierwszej instancji", "Prezydent"), decyzją z [...] r. przyznał P. M. (dalej jako: "strona", "skarżący") zasiłek celowy na pokrycie części kosztów leków w miesiącu grudzień 2023 r. w wysokości 200 zł. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji opisał pokrótce stan faktyczny sprawy i powołał przepisy prawa mające zastosowanie w sprawie. Podał, że skarżący w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku nie posiadał żadnego dochodu. Pismem z 13 grudnia 2023 r. strona rozliczyła udzieloną mu pomoc i wskazała, że za leki w grudniu zapłaciła łącznie 281,09 zł. Dodatkowo skarżący załączył fakturę za energię elektryczną na kwotę 63,23 zł i wniósł o dokonanie przelewu bezpośrednio na konto Energi. Kolejnym pismem z 29 grudnia 2023 r. skarżący, z ostrożności procesowej, złożył wniosek o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od ww. decyzji organu pierwszej instancji wraz z odwołaniem. W uzasadnieniu wniosku o przywrócenie terminu wskazał, że w dniach 21 i 22 grudnia 2023 r. miał nasilone ataki epilepsji, co wykluczyło możliwość dotrzymania terminu do wniesienia odwołania. W obszernym uzasadnieniu odwołania wyjaśnił, że leki, które przyjmuje są konieczne do leczenia jego schorzeń medycznych i wypisane przez lekarzy specjalistów; zapotrzebowanie na leki, w tym na kroplówki, jest cykliczne, comiesięczne, a pracownicy organu nie respektują jego próśb o szybkie załatwienie sprawy, co skutkuje przeterminowaniem recept. Nie zgodził się z wysokością przyznanego świadczenia. Wyjaśnił, że jest osobą samotną, bezdzietną, schorowaną, ze znacznym stopniem niepełnosprawności, a wsparcie takich osób zagwarantowane zostało w Konstytucji RP. Organ narusza jego prawa konstytucyjne, naruszając jego godność i ochronę osobistą związaną z jego stanem zdrowia. Ostatecznie skarżący wniósł o nakazanie organowi pierwszej instancji przydzielenia mu opieki w postaci zasiłku celowego długoterminowego na pokrycie kosztów wykupienia leków miesięcznych, przynajmniej w wysokości 80%, bez konieczności padania ważności recept i bez potrzeby comiesięcznego przeprowadzania wywiadu środowiskowego. Postanowieniem z [...] r., po wezwaniu skarżącego do przedłożenia stosownych dokumentów potwierdzających okoliczności wskazane we wniosku o przywrócenie terminu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Elblągu (dalej jako: "organ odwoławczy", "Kolegium") przywróciło P. M. termin do wniesienia odwołania. Decyzją z [...] r., będącą przedmiotem skargi, Kolegium – na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, z późn. zm., dalej jako: "k.p.a") - uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że Prezydent podejmując decyzję w przedmiocie zasiłku celowego działa w granicach luzu decyzyjnego. Decyzja podjęta w ramach uznania administracyjnego nie będzie mogła być natomiast uznana za dowolną wtedy, gdy organ orzekający ustali zgodnie z art. 7, 77 § 1 k.p.a. wszystkie istotne dla sprawy okoliczności, czemu da wyraz w uzasadnieniu decyzji. Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia muszą być odpowiednie do okoliczności sprawy i muszą jasno i przekonywująco wynikać z treści uzasadnienia. W ocenie Kolegium, organ pierwszej instancji w żaden sposób nie uzasadnił przyznania zasiłku celowego skarżącemu w kwocie 200 zł. Nie są znane żadne przesłanki, które towarzyszyły organowi przy określeniu wysokości świadczenia. Jedynie z notatki służbowej, która jednak nie jest elementem decyzji, wynika, że organ dokonał analizy przedłożonych faktur i specyfikacji leków, przyjmując, że część leków się powtarza, a część z nich to suplementy. We wskazaniach, co do dalszego postępowania, Kolegium zaleciło organowi pierwszej instancji, aby strona przedłożyła zaświadczenie lekarskie, jakie leki przyjmuje na stałe i w jakich ilościach w skali miesiąca, co będzie stanowić punkt wyjścia do rozważań odnośnie wysokości zasiłku celowego na ten cel. Jeśli w danym miesiącu skarżący będzie przyjmował inne leki, to winien wówczas przedkładać recepty. Skarżący od ww. decyzji Kolegium wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie sprzeciw "w celu uniknięcia odbijania pałeczką między instytucjami wydającymi decyzje pierwszej i drugiej instancji, a skarżącym, które to procedowanie może trwać od kilku miesięcy po nawet lata, bez udzielenia należytej pomocy zgodnej z przepisami ustawy o pomocy społecznej". Skarżący zarzucił organom wykorzystywanie jego niewiedzy i działanie na jego niekorzyść, chociaż ustawa o pomocy społecznej i k.p.a. mówią inaczej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z 64a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, z późn. zm., dalej jako: "p.p.s.a.") od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie zaś z art. 64e p.p.s.a. sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, kontroluje jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasatoryjnej przez organ odwoławczy. Oznacza to, że sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji, ani prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy przepisów prawa procesowego, niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Sprzeciw jest wyrazem zakwestionowania przez stronę uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, ale jako rozstrzygnięcia właśnie o charakterze kasacyjnym. Kontrola dokonywana przez sąd w ramach tego środka zaskarżenia ma więc charakter wyłącznie formalny i polega na kontroli sądowej, czy decyzja kasacyjna została oparta na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. (por. wyrok WSA w Warszawie z 7 kwietnia 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 477/22, LEX nr 3354564). W postępowaniu zainicjowanym sprzeciwem nie podlegają więc weryfikacji kwestie związane ze stosowaniem w sprawie przepisów prawa materialnego oraz przepisów procesowych – w zakresie wiążącym się z merytorycznym rozpoznaniem przedmiotowej sprawy administracyjnej. Sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji nie może oceniać, czy zostały spełnione przesłanki do wydania przez organ administracji decyzji pozytywnej czy też negatywnej, ale musi ocenić zasadność zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. Przypomnieć w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W ocenie tutejszego Sądu, sprzeciw wniesiony przez skarżącego jest niezasadny, ponieważ decyzja organu odwoławczego odpowiada prawu. Sąd zgadza się ze stanowiskiem Kolegium, że organ pierwszej instancji nie dokonał rzetelnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy, co umożliwiłoby prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego w tym przede wszystkim art. 39 ustawy o pomocy społecznej (Dz. U. z 2023 r. poz. 901, z późn. zm., dalej jako: "u.p.s."). Przyznając zasiłek celowy, organ powinien w sposób jednoznaczny ustalić nie tylko kwestie wysokości dochodów i samotnego gospodarowania, ale także odnoszące się do konkretnej potrzeby bytowej zgłoszonej przez wnioskodawcę. Organ pierwszej instancji przyznając zasiłek celowy na zakup leków nie ustalił, jakie są realne potrzeby skarżącego w tym zakresie. Jak słusznie wskazało natomiast Kolegium, wydając decyzję w ramach uznania administracyjnego, organ powinien ją rzetelnie uzasadnić, opierając się na prawidłowo zebranym materialne dowodowym, czego jednak nie uczynił. W rozpoznawanej sprawie Prezydent nie przeprowadził prawidłowo postępowania dowodowego, nie dokonał wszystkich istotnych dla sprawy ustaleń, a przede wszystkim nie uzasadnił należycie wydanej decyzji. Chociaż organ ostatecznie przyznał skarżącemu zasiłek celowy w wysokości 200 zł, to jednak nie wiadomo, czy wobec sytuacji skarżącego i jego potrzeb w tym zakresie decyzja jest prawidłowa. Zauważyć należy, że organ pierwszej instancji w żaden sposób nie odniósł się do potrzeb strony, możliwości finansowych opieki społecznej, ilości potrzebujących oraz średniej wysokości udzielanych świadczeń w tym zakresie, a także nie wskazał, czy wysokość przyznanego zasiłku uwzględniona jest sytuacją rodzinną i zdrowotną strony. W doktrynie podkreśla się, że jeżeli organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, przyjęcie koncepcji, że organ odwoławczy jest władny wydać decyzję rozstrzygającą sprawę co do jej istoty, prowadziłoby do sytuacji, w której sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji, co odbierałoby prawo strony do dwukrotnego rozpoznania sprawy, a mogłoby być zwalczane już wyłącznie w postępowaniu sądowo-administracyjnym (A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2024). Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Kolegium nie było władne wydać rozstrzygnięcia merytorycznego, ponieważ organ pierwszej instancji w ogóle nie wyjaśnił ww. kwestii, tj. potrzeby skarżącego, czy możliwości finansowe organu pomocy społecznej. W związku z naruszeniem przez Prezydenta przepisów postępowania odnoszących się do postępowania dowodowego - art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. - oraz uzasadnienia decyzji - art. 107 § 3 k.p.a. – w ocenie tutejszego Sądu Kolegium prawidłowo zastosowało art. 138 § 2 k.p.a. Konkludując powyższe rozważania, należy jeszcze raz podkreślić, że zakres badania sprawy przez sąd w trybie rozpoznawania sprzeciwu od decyzji kasacyjnej jest ograniczony. Rolą sądu nie było kompleksowe rozważanie wszystkich kwestii prowadzenia postępowania związanych z przyznaniem zasiłku celowego, a jedynie ocena, czy argumenty podane przez organ odwoławczy uzasadniały wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie orzekł jak w sentencji wyroku.