II SA/Ol 3/13

Dnia 12 lutego 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant Specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2013 roku sprawy ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...] Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej (zwany dalej: Dyrektorem MOPS) przyznał M.M. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką I.M. legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, na okres od 1 lipca 2010 r. na stałe. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego decyzja z dnia [...] Prezydent Miasta uchylił decyzję z dnia [...] Dyrektora MOPS. Podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 17 ust. 1 pkt 2, art. 25 ust. 1, art. 32 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992, ze zm.) zwanej dalej: u.ś.r., art. 3 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. Nr 205, poz. 1212), rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U. Nr 105, poz. 881, ze zm.). W uzasadnieniu wyjaśniono, że po otrzymaniu informacji o braku sprawowania należytej opieki nad I.M. zostało wszczęte postępowanie administracyjne, w toku którego ustalono, że jej syn M.M. nie spełnia przesłanki wynikającej z art. 17 ust. 1 pkt 2 u.ś.r. Opieka nad niepełnosprawną matką nie jest bowiem w tym przypadku powodem rezygnacji z zatrudnienia lub niepodejmowania zatrudnienia, skoro syn nie realizuje tej opieki w takim zakresie w jakim stan zdrowia matki tego wymaga. W związku z kolejnymi zgłoszeniami sąsiadów o rażącym zaniedbywaniu matki przez syna, pracownik socjalny oraz psycholog udali się do miejsca zamieszkania I.M. Na prośbę pracownika socjalnego została zgłoszona potrzeba odwiedzin pielęgniarki środowiskowej, która w trakcie wstępnej wizyty stwierdziła zaniedbania pod względem zdrowotnym u I.M. Podczas kolejnej wizyty, mającej na celu przebadanie oraz zdiagnozowanie I.M., psycholog oraz lekarz psychiatra nie zastali jej syna, chociaż został on powiadomiony o terminie wizyty. Na podstawie zaświadczenia lekarskiego z dnia 29 maja 2012 r. organ stwierdził, że leki przyjmowane przez I.M. były źle dawkowane. Z kolei z zaświadczenia lekarza psychiatry z dnia 4 czerwca 2012 r. wynika, że opiekujący się matką syn nie wywiązuje się należycie ze swoich zadań. M.M., składając w dniu 1 czerwca 2012 r. wyjaśnienia oświadczył, że do zakresu jego opieki nad matką należy pranie, odkurzanie, mieszkania, zakupy, wizyty raz w tygodniu w Związku Niewidomych, dozowanie tabletek. Poza tym od dwóch tygodni na 4 godziny dziennie przychodzi opiekunka, która zajmuje się matką. Zdaniem organu, pomoc jaką świadczy syn nie jest na tyle absorbująca i czasochłonna, aby wymuszać na nim niepodejmowanie zatrudnienia. Poza tym niestosowanie odpowiedniej dla cukrzyków diety oraz niewłaściwe podawanie leków doprowadziły do znacznego pogorszenia stanu zdrowia I.M. i wymusiły konieczność zapewnienia opiekunki oraz podjęcia kroków w celu umieszczenia I.M. w domu pomocy społecznej. Pozostawienie opieki nad matką wyłącznie w gestii syna może doprowadzić do sytuacji zagrażającej jej zdrowiu oraz życiu. W tej sytuacji organ, na podstawie art. 32 ust. 1 u.ś.r., uchylił decyzję z dnia [...] w sprawie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Od powyższej decyzji M.M. wniósł odwołanie podnosząc, że sprawuje cały czas opiekę nad matką, m.in. dozuje jej leki, przygotowuje i podaje posiłki, zaprowadza do lekarza oraz Związku Niewidomych. Przyznał, że jednej nocy nie było go w domu i nie mógł nikogo zawiadomić, gdyż miał niesprawny telefon komórkowy. W tym czasie matka przewróciła się i nabiła sobie siniaka na pleckach. Była osłabiona i odwodniona, gdyż wcześniej przebywała w szpitalu z powodu kłopotów trawiennych. Pracownik socjalny złożył na niego skargę do MOPS-u opierając się głównie na pomówieniach sąsiadki, która chce przejąć mieszkanie matki. Wniósł o przesłuchanie świadków - matki I.M. i opiekunki T.B. na okoliczność sprawowania przez niego opieki. Do odwołania zostało dołączone oświadczenie matki w sprawie sprawowania opieki przez jej syna oraz pisemne wyjaśnienia złożone przez opiekunkę. Decyzją z dnia [...], nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu stwierdzono, że postępowanie przeprowadzone przez organ I instancji wykazało, iż opieka sprawowana przez skarżącego nad matką nie była opieką, która wymagała rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, łącznie ze wskazaniami zawartymi w art. 17 u.ś.r. Z tego powodu uległa zmianie sytuacja rodzinna strony związana z opieką nad matką, co uzasadniało uchylenie decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 32 ust. 1 u.ś.r. W oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy (m.in. zaświadczenie lekarskie z dnia 29 maja 2012 r. wystawione przez lekarza chorób wewnętrznych, informację psychologa sporządzoną na okoliczność wizyty z lekarzem psychiatrą w celu przebadania i zdiagnozowania I.M.) ustalono, że opieka sprawowana przez syna nie zawsze była opieką stałą, osobistą, długotrwałą oraz całodobową. Z kolei z obserwacji środowiska wynika, że syn nadużywa alkoholu, co w znacznym stopniu wpływa na sprawowanie opieki nad matką, a nawet jej zaniedbywanie. W dniu 23 maja 2012 r. ponownie telefonicznie zgłoszono pracownikowi socjalnemu, że I.M. była pozbawiona przez cały dzień opieki. Do akt sprawy została również załączona kopia karty informacyjnej leczenia szpitalnego z pobytu I.M. na Oddziale Klinicznym Chirurgii Ogólnej w dniach [...] 2012 r. z rozpoznaniem krwawienia z przewodu pokarmowego oraz kopia karty informacyjnej leczenia szpitalnego z pobytu w Klinicznym Szpitalnym Oddziale Ratunkowym w dniu [...] 2012 r. z rozpoznaniem: stłuczenia klatki piersiowej i barku prawego; zaburzenia widzenia. W opinii służb społecznych matka niejednokrotnie zdana była wyłącznie na siebie lub pomoc obcych osób, niejednokrotnie były również zgłaszane do MOPS informacje o braku prawidłowej nad nią opieki. M.M. jako syn ma obowiązek opieki nad matką, który wynika z obowiązku alimentacyjnego określonego w kodeksie rodzinnym i opiekuńczym. Natomiast świadczenie pielęgnacyjne nie dotyczy opieki o charakterze doraźnym. Na powyższą decyzję M.M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie domagając się jej uchylenia i przekazania organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu podniósł, zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego dających podstawą do wznowienia postępowania. Poza tym Sąd Rejonowy w O. prawomocnym orzeczeniem oddalił wniosek MOPS w sprawie skierowania jego matki bez jej zgody do domu pomocy społecznej. Orzeczenie Sądu zostało oparte na dwóch opiniach biegłych - lekarzy psychiatrów oraz na zeznaniach świadków. Skarżący sprawuje nad matką całodobową opiekę, opiekunka przychodzi codziennie na 4 godziny. Podał, że organ wstrzymując wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego pozbawił skarżącego środków do życia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu decyzji. Ponadto organ wyjaśnił, że oddalenie przez Sąd Rejonowy w O. wniosku MOPS o umieszczenie I.M. w domu pomocy społecznej nie oznacza, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, bowiem kwestie umieszczenia w domu pomocy społecznej są odrębne od kwestii dotyczących przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Na rozprawie w dniu 12 lutego 2013 r. skarżący wyjaśnił, że posiada orzeczoną niepełnosprawność w stopniu lekkim z powodu schorzeń narządu ruchu [...]. Wyjaśnił, że na klatce schodowej jest osiem mieszkań i zamieszkuje tam kilka rodzin, natomiast skarżący wraz z matką pozostaje w sporze sąsiedzkim z p. K., z którą zajmują wspólne mieszkanie (wspólna jest łazienka i korytarz). Sąsiadka chciałaby przejąć część mieszkania należącą do matki skarżącego i z tego powodu jest im nieprzychylna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności czy sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270) zwanej dalej; ustawą ppsa. Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 tej ustawy stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1). Sąd administracyjny kontrolując zgodność zaskarżonej decyzji z prawem nie dokonuje własnych ustaleń w sprawie (art. 133 § 1 ustawy ppsa.) lecz orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku. Poddawszy kontroli zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie z uwagi na naruszenie przepisów postępowania. W rozpoznawanej sprawie skarżoną decyzją wydaną na podstawie art. 32 ust. 1 u.ś.r., uchylono ostateczną decyzję Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] przyznającą skarżącemu świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy w związku z opieką nad matką legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W ocenie organów orzekających w sprawie, pomoc jaką syn świadczył matce nie była na tyle absorbująca i czasochłonna, aby wymuszać na nim niepodejmowanie zatrudnienia. Z zebranego materiału dowodowego wynikało bowiem, że opieka sprawowana przez syna nie zawsze była opieką stałą, osobistą, długotrwałą oraz całodobową. Wskazać należy w tym miejscu, że przepis art. 32 ust. 1 u.ś.r. stanowi, iż organ właściwy oraz marszałek województwa mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego albo osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne. Zatem w oparciu o wskazaną podstawę prawną możliwa jest zmiana lub uchylenie decyzji przyznającej świadczenie rodzinne, w tym pielęgnacyjne, jeżeli zaistnieje jedna z sytuacji przewidzianych w tym przepisie. Nadto wykładnia tego przepisu, przewidującego możliwość wzruszenia uprawniającej decyzji ostatecznej, powinna być dokonywana z uwzględnieniem jego związku z art. 16 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, statuującego zasadę trwałości decyzji ostatecznych. W ocenie organów, w rozpatrywanej sprawie zmianie uległa sytuacja rodzinna strony mająca wpływ na jej prawo do świadczeń rodzinnych i w związku z tym należało uchylić decyzję przyznającą skarżącemu świadczenie pielęgnacyjne. Rozstrzygnięcie takie organy oparły m.in. na zaświadczeniu lekarskim z dnia 29 maja 2012 r. wystawionym przez lekarza chorób wewnętrznych, informacji psychologa sporządzonej na okoliczność wizyty z lekarzem psychiatrą w celu przebadania i zdiagnozowania I.M., kopii kart informacyjnych leczenia szpitalnego I.M., a także informacji uzyskanych od sąsiadki, które z uwagi na pozyskane tak informacje świadczyły, że syn nie sprawuje w sposób stały i całodobowy opieki nad matką w wyniku którego to postępowania doszło do negatywnych konsekwencji w stanie zdrowia matki. . W ocenie Sądu, podjęte przez organy rozstrzygnięcia są jednakże przedwczesne, bowiem zostały oparte na niepełnym materiale dowodowym zebranym w toku postępowania administracyjnego oraz braku wyjaśnienia w sposób wyczerpujący stanu faktycznego sprawy, co jest działaniem nieuprawnionym w szczególności w tej sprawie, gdzie decyzja wydana w oparciu o art. 32 u.ś.r. ma szczególny charakter w kontekście zasady trwałości decyzji administracyjnych. Oznacza powyższe, że wydanie decyzji na tej podstawie prawnej rodzi po stronie organów orzekających szczególny obowiązek wszechstronnego, wyczerpującego i pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy skoro rozstrzyga się o pozbawieniu uprawnienia strony, która spełniała przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W takim wypadku należy wykazać w sposób nie budzący wątpliwości, że doszło do zmiany sytuacji rodzinnej, w efekcie której brak jest aktualnie podstaw do dalszego otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego przez skarżącego. Z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wynika, że w ustalonym stanie faktycznym opieka, którą sprawował skarżący nad matką I.M. nie była opieką wymagającą rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, łącznie ze wskazaniami wynikającymi z art. 17 ust. 1 u.ś.r., o czym miała świadczyć m.in. informacja zawarta w zaświadczeniu z dnia 29 maja 2012 r. wystawionym przez lekarza M.O. z NZOZ [...], w którym stwierdzono odnośnie stanu pacjentki I.M., ż posiada ona ograniczenie zaburzenia osobowości, zwroty głowy, chorobę zwyrodnieniową stawów oraz, że pacjentka z zaburzeniami pamięci, niedowidząca - upadki w domu, prawdopodobnie niedożywiona, ale wychudzenie może wynikać z rozregulowanej cukrzycy, leki hipoglikenizujące były źle podawane, jak również okoliczności, że w dniu wizyty psychologa wraz z lekarzem psychiatrą w mieszkaniu pacjentki w celu jej przebadania i zdiagnozowania nie było skarżącego. Z notatki sporządzonej zaś przez pracownika pracy socjalnej w dniu 23 maja 2012 r. wynika, że z obserwacji środowiska wynika, że syn nadużywa alkoholu, co wpływa na jego nieprawidłowe sprawowanie opieki nad matką. Przyczyną złej opieki nad matką odnośnie jej stanu zdrowia była zresztą konieczność wprowadzenia opiekunki celem prawidłowego wydawania leków i posiłków. W aktach sprawy znajduje się jednak również pismo skarżącego oraz jego matki, w którym podają, że pozostają w konflikcie z sąsiadką p. B.K., co potwierdzono w trakcie rozprawy przed Sądem, która chce przejąć mieszkanie jego matki i to informacje od tej sąsiadki zostały uwzględnione przez organy podczas wydawania decyzji, natomiast nie zwrócono się do innych sąsiadów w celu wyjaśnienia, w jaki sposób rzeczywiście jest sprawowana opieka przez skarżącego nad matką. Organ odwoławczy nie przeprowadził także wnioskowanych środków dowodowych tj. nie przesłuchał opiekunki matki p. T.B., chociaż skarżący w odwołaniu wnosił o przeprowadzenie tego dowodu, jak również samej mamy. Z informacji uzyskanych od samych zainteresowanych można byłoby faktycznie stwierdzić, czy skarżący opiekuje się matką w sposób ciągły i nieprzerwany. Zaniechanie przez organ wyjaśnienia wszystkich okoliczności dotyczących sprawowania opieki przez skarżącego nad niepełnosprawną matką stanowi naruszenie ogólnych przepisów procedury administracyjnej, w tym art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) zwanej dalej: kpa., jak i przepisu art. 77 § 1 kpa. oraz statuującego zasadę swobodnej oceny dowodów art. 80 kpa. Zaznaczyć trzeba, że z zasady dążenia do prawdy obiektywnej określonej w art. 7 kpa., wynika obowiązek organu podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Przepisem gwarantującym realizację tej zasady jest przepis art. 77 § 1 kpa., nakładający na organ obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, jak również przepis art. 80 kpa. nakazujący organowi dokonywanie oceny w przedmiocie udowodnienia danych okoliczności na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Zaniechanie przez organ podjęcia czynności procesowych, zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwością decyzji. Ponownie rozpoznając sprawę organy powinny uzyskać również informacje od innych sąsiadów matki skarżącego oraz przesłuchać opiekunkę I.M. odnośnie sposobu sprawowania opieki przez skarżącego. Organy mogą się również zwrócić do Sądu Rejonowego w O. o udostępnienie im opinii wydanych przez lekarzy psychiatrów w sprawie o sygn. akt [...], w której oddalono wniosek o skierowanie I.M. bez jej zgody do domu pomocy społecznej prowadzonej z wniosku MOPS w O. Wprawdzie postępowanie w tym przedmiocie dotyczyło kwestii umieszczenia pacjentki w domu pomocy i było odmienne od prowadzonego w niniejszej sprawie, to jednakże dowody uzyskane przez Sąd w tamtym postępowaniu mogą także być przydatne do oceny, czy skarżący faktycznie sprawuje opiekę nad matką w sposób uniemożliwiający mu podjęcie zatrudnienia. Dopiero po uzupełnieniu zebranego w sprawie materiału dowodowego możliwe będzie podjęcie prawidłowego rozstrzygnięcia i jednoznacznego stwierdzenia, czy w ramach uzupełnionego postępowania wyjaśniającego w tej sprawie zasadne jest twierdzenie, że w sytuacji skarżącego doszło do zmiany sytuacji rodzinnej, która w kontekście art. 32 w związku z art. 17 ust. 1 u.śr. będzie miała wpływ na uprawnienie skarżącego do pobierania dalszego świadczenia pielęgnacyjnego. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 cyt. ustawy.