II SA/Ol 302/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Sędziowie sędzia WSA Piotr Chybicki asesor WSA Grzegorz Klimek Protokolant starszy sekretarz sądowy Sylwia Chodorowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi E. O. i J. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oddala skargę. Decyzją z [...] r., Samorządowej Kolegium Odwoławcze w E. (dalej jako: "organ odwoławczy", "Kolegium") – po rozpatrzeniu wniosku E. O. (dalej jako: "strona", "skarżąca"), odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] (dalej jako: "organ pierwszej instancji", "Wójt") z [...] r., znak [...], w sprawie stwierdzenia braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie oddziaływać na środowisko polegającego na rozbudowie budynku inwentarskiego – chlewni. W uzasadnieniu decyzji Kolegium opisało stan faktyczny sprawy i wyjaśniło, że po przeprowadzeniu postępowania uznało, iż skarżąca może być stroną postępowania nieważnościowego. Wskazało, że jako podstawę stwierdzenia nieważności strona wskazała rażące naruszenie prawa, tj. niezgodność lokalizacji inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W dacie orzekania przez organ pierwszej instancji obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] w części terenów wokół jeziora S., uchwalony uchwałą [...] Rady Gminy [...] (dalej jako m.p.z.p.). Podano, że na działce nr [...] w obrębie [...], gdzie miała być realizowana inwestycja, w dacie składania wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, prowadzony był chów trzody chlewnej w cyklu otwartym w ilości 45.5 DJP dla warchlaków i 91 DJP dla tuczników. Docelowo, po zrealizowaniu inwestycji, liczba DJP dla warchlaków miała wynosić 66,5 a dla tuczników 133. Przedmiotowa działka położona jest w jednostce bilansowej m.p.z.p. oznaczonej symbolem 9 RZP; w myśl § 21 ust. 1 m.p.z.p. na terenie tym ustala się przeznaczenie podstawowe – istniejące urządzenia produkcji zwierzęcej. Na terenie tym dopuszcza się realizację sieci urządzeń infrastruktury technicznej, rozbudowę w kierunku południowym i wschodnim, izolację obiektów zielonych, a także ustala się ograniczenie ewentualnej uciążliwości dla środowiska wywołanej przez urządzenia i obiekty hodowlane do granic wyznaczonego terenu. W świetle powyższego Kolegium uznało, że nie można uznać, iż decyzja Wójta z [...] r. została wydana z naruszeniem art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r. poz. 1235 z późn. zm., dalej jako: "u.u.i.o.ś."). Organ odwoławczy powołał treść przepisu art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm., dalej jako: "k.p.a.") i wyjaśnił, że stwierdzenie nieważności jest wyjątkiem od zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznych. Wobec tego, przesłanki stwierdzenia nieważności należy interpretować ścieśniająco, a w orzecznictwie i piśmiennictwie ugruntowany jest pogląd, że decyzja może być uznana za wydaną z rażącym naruszeniem prawa, kiedy spełnione są kumulatywnie następujące przesłanki: oczywistość naruszenia prawa polega na widocznej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym podstawę prawną; przepis, który został naruszony nie wymaga dokonywania wykładni prawa, a skutki, które wywołuje decyzja są nie do pogodzenia z wymaganiami praworządności. Organ odwoławczy odniósł się ponadto do pism skarżącej i wyjaśnił, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest nowym postępowaniem w sprawie i nie może być traktowane jako ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej kontrolowaną w trybie nieważnościowym decyzją. Zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności jest wyłącznie ocena, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych, określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Z tego powodu Kolegium nie może prowadzić postępowania dowodowego w zakresie ustalenia granic jednostki bilansowej 9 RPZ, nie jest tez kompetentne do dokonywania ustaleń ewentualnego popełnienia przestępstwa fałszerstwa przez Wójta. Ostatecznie Kolegium dodało, że w sprawie nie stwierdzono, aby zachodziły inne przesłanki stwierdzenia nieważności, wobec czego orzeczono jak na wstępie. W skardze na ww. decyzję, skarżąca zarzuciła jej wydanie z rażącym naruszeniem prawa, a w szczególności naruszenie: art. 78 § 1 oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.; art. 79a § 2 k.p.a.; art. 24 § 1 pkt 6 k.p.a. oraz art. 24 § 3 k.p.a. oraz "odmowa włączenia prokuratury". W uzasadnieniu skargi podała, że przepis art. 80 ust. 2 u.u.i.o.ś. nakłada na Wójta obowiązek wymóg stwierdzenia zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami m.p.z.p. W treści decyzji Wójta brak jest jakiegokolwiek śladu spełnienia przez Wójta tego ustawowego wymogu; Wójt nie potwierdził zgodności lokalizacji inwestycji z ustaleniami m.p.z.p., a Kolegium w ogóle nie odniosło się do tej wady prawnej, z czego wynika, że w ogóle nie przeprowadziło dowodu ze zbadania zgodności z prawem "wskazanego przez nią dokumentu podpisanego przez wójta". Dodała, że we wniosku podkreśliła, że Wójt nie dysponuje od 2003 r. oryginalną mapą m.p.z.p. tego terenu, ale Kolegium nie zauważa, że brak ww. mapy to praktyczny brak podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej. Zarzuciła, że po wszczęciu postępowania Kolegium wezwało ją i inne strony do uzupełnienia i złożenia ewentualnych dowodów, z którego to obowiązku wywiązała się w piśmie z 13 grudnia 2023 r., ale nie została przez organ poinformowana o możliwości i terminie zapoznania się z zebranymi materiałami w sprawie, czym uniemożliwiono jej wypowiedzenie się co do zebranych materiałów i złożenie kolejnych wniosków dowodowych. Skarżąca zarzuciła, że Kolegium nie przychyliło się do jej wniosku o wyłączenie członka pozaetatowego M. S., która orzekała na jej niekorzyść w 2002 r. i 2003 r. i które to rozstrzygnięcia zostały uchylone przez Sąd. Poza tym, z jej doniesienia również prokuratura prowadziła sprawę o przekroczenie uprawnień pracowników Kolegium, co w pełni uzasadnia jej przekonanie, że postanowienie o odmowie wyłączenia M. S. jest rażącym naruszeniem art. 24 § 1 pkt 6 k.p.a. i ma ona uzasadnione powody do obawy o jej stronniczość w sprawie. Podała ponadto, że w sprawie jej wniosku o włączenie prokuratora do sprawy, Kolegium podpowiedziało jej, że może wystąpić do organów ścigania ze swoimi podejrzeniami. Jest to o tyle dziwne, że Prokuratura Rejonowa w I. prowadzi z jej doniesienia postępowanie w podobnym przedmiocie, a ostatnio usiłowała je umorzyć. Zachodzi więc podejrzenie, że Prokuratura i Kolegium "dogadały się jak umorzyć obie sprawy pod byle pretekstem". Ostatecznie skarżąca podniosła, że faktem bezspornym jest, że za jej płotem, za przyzwoleniem Kolegium stoi potężna samowola budowlana i tak według organów wygląda powaga rzeczy osądzonej. Dodała, że dla pewności zagwarantowania bezkarności w 2003 r. Wojewoda zmienił granice Obszaru Chronionego, w ten sposób, że wyłączono akurat ten teren 9 RPZ poza granice obszaru. Zarzuciła, że w sprawie od 1997 r. jest zupełny bałagan, wprowadzono ograniczenia na jej nieruchomości, ale żaden z sąsiednich kurników nie trzyma się standardu ograniczeń. Obiektom chowu przemysłowego wolno wszystko, a jej odmawia się "nawet wyników pomiarów przeprowadzonych przez RDOŚ czy WIOŚ". W odpowiedzi na skargę, Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało argumentacje przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi wyjaśniło, że postanowieniem o wszczęciu postępowania z 13 listopada 2023 r., organ odwoławczy powiadomił strony postępowania, że mogą w terminie 21 dni zgłaszać uwagi i wnioski, a także przedkładać nowe dowody. Podkreśliło, że brak jest jakiegokolwiek potwierdzenia w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, ani przez Prokuraturę zarzucanego poświadczania nieprawdy. Przeciwko składowi orzekającemu Kolegium nie zostało wszczęte żadne dochodzenie służbowe, postępowanie dyscyplinarne albo karne. Ostatecznie Kolegium wskazało, że zarzuty co do samowoli budowlanej, zmiany granic obszaru chronionego, czy ograniczenia na nieruchomości skarżącej pozostają bez związku ze sprawą. Pismem z 8 maja 2024 r. J. W. – mąż skarżącej (dalej oboje jako skarżący), poinformował, że sprawa dotyczy również jego, wobec czego również wnosi wymienioną skargę na decyzję Kolegium z [...] r. Podczas rozprawy przeprowadzonej 27 sierpnia 2024 r., skarżący podtrzymali skargę i zarzuty w niej zawarte. Podkreślili, że na etapie postępowania administracyjnego skarżący wraz z żoną nie mieli zagwarantowanego udziału na podstawie art. 10 k.p.a. i że brak jest oryginalnej mapy zagospodarowania przestrzennego. Uczestnicy postępowania – D. O., J. W. i K. O. wnieśli o oddalenie skargi, podnosząc, że budynki inwentarskie stoją od 1976 r., a skarżący wprowadzili się w 1990 r. Złożone zostały wszystkie dokumenty na budynki inwentarskie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zaskarżona decyzja może podlegać uchyleniu tylko w przypadku, jeżeli Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy – w myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej jako: "p.p.s.a."). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowanej wykładni tych przepisów. W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach, w myśl art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia. Dodać również należy, że zgodnie z art. 52 § 3 p.p.s.a. zdanie pierwsze, jeżeli stronie przysługuje prawo do zwrócenia się do organu, który wydał decyzję z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona może wnieść skargę na tę decyzję bez skorzystania z tego prawa, tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji Kolegium, przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł, doprowadziła do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Kolegium z [...] r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z [...] r. stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie oddziaływać na środowisko, polegającego na rozbudowie budynku inwentarskiego – chlewni. Powyższa decyzja została wydana w jednym z nadzwyczajnych trybów kontroli decyzji ostatecznych, tj. w trybie stwierdzenia nieważności, którego przesłanki zastosowania zostały enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Tryb ten jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 k.p.a. ogólnej zasady trwałości decyzji, a organ administracji publicznej orzekający w tym trybie, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne, tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia – w dacie wydania kontrolowanej decyzji – przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Jak słusznie wyjaśniło Kolegium, w postępowaniu tym nie rozstrzyga się natomiast o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. W myśl art. 156 § 1 k.p.a. stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić w przypadku wystąpienia jednej z wad określonych w tym przepisie, tj. w sytuacji gdy decyzja: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco; 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Weryfikacja prawidłowości decyzji następuje z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jej wydania, przy czym we wskazanym trybie nie prowadzi się postępowania mającego zastąpić i naprawić pierwotne działanie organu. Mając powyższe na uwadze, należy podkreślić, że wydanie decyzji bez podstawy prawnej ma miejsce, gdy albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji (por. np. wyrok NSA z 25 lipca 2024 r., sygn. akt II GSK 84/24, LEX nr 3743564.). Natomiast przesłanka "rażącego naruszenia prawa" rozumiana jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa (por. np. wyrok NSA z 19 marca 2024 r., sygn. akt I OSK 2879/20, LEX nr 3712094). Oczywistość naruszenia prawa polega zaś na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Ponadto o tym, czy naruszenie prawa jest rażące, decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 października 2023 r., sygn. akt II OSK 1200/22, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej jako: "CBOSA"). Oznacza to, że nie każde naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana. Restrykcyjność sankcji nieważności powoduje, że powinna mieć ona zastosowanie tylko w wypadkach ściśle wskazanych przez ustawodawcę i tylko z powodu kardynalnego naruszenia przepisów. Szeroka wykładnia pojęcia rażącego naruszenia prawa prowadziłaby bowiem do zatarcia różnicy pomiędzy trybem instancyjnej kontroli decyzji, a trybami nadzwyczajnymi (zob. wyrok WSA w Warszawie z 23 kwietnia 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 2639/23, LEX nr 3730857 oraz wyrok NSA z 19 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 697/18, CBOSA). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, w ocenie tutejszego Sądu, zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Jak słusznie wyjaśniło Kolegium, wobec braku wskazania wprost przez skarżących, jaki przepis prawa został rażąco naruszony przy wydawaniu decyzji Wójta, mając jednak na uwadze ich zarzut niezgodności lokalizacji inwestycji z ustaleniami m.p.z.p., zbadano decyzję pod kątem naruszenia art. 80 ust. 2 u.u.i.o.ś. W dacie wydawania decyzji Wójta, zgodnie z ww. przepisem właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony. Nie dotyczy to decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wydawanej dla drogi publicznej, dla linii kolejowej, dla przedsięwzięć Euro 2012, dla przedsięwzięć wymagających koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż kopalin, dla inwestycji w zakresie terminalu, dla inwestycji związanych z regionalnymi sieciami szerokopasmowymi, dla budowli przeciwpowodziowych realizowanych na podstawie ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych oraz dla inwestycji w zakresie budowy obiektów energetyki jądrowej lub inwestycji towarzyszących. Z treści powołanego przepisu wprost wynika, że w wypadku obowiązywania na danym obszarze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wydanie pozytywnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia, stwierdzającej brak konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko możliwe jest wyłącznie wówczas, gdy jest ona zgodne z ustaleniami planu. Okolicznością bezsporną jest, że w dacie wydawania decyzji w 2015 r. dla terenu objętego wnioskiem obowiązywała uchwała Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Jeziora S. Część działki nr [...] z zabudowaniami znajdowała się w obszarze 9 RZP – urządzenia produkcji zwierzęcej. Zgodnie zaś z § 21 ust. 1 na terenie oznaczonym na rysunku zmiany planu symbolem 9 RZP ustala się przeznaczenie podstawowe – istniejące urządzenia produkcji zwierzęcej. W myśl ust. 2 na terenie tym dopuszcza się realizację sieci urządzeń infrastruktury technicznej, rozbudowę w kierunku południowym i wschodnim, izolację obiektów zielenią urządzoną. Rację ma więc Kolegium, że nie można uznać, iż decyzja Wójta z [...] r. została wydana z naruszeniem art. 80 ust. 2 u.u.i.o.ś. Tym samym, Kolegium prawidłowo odmówiło stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi, w pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że w postępowaniu nieważnościowym nie doszło do naruszenia art. 24 § 1 pkt 6 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie z powodu, której wszczęto przeciw niemu dochodzenie służbowe, postępowanie dyscyplinarne lub karne. Ponadto zgodnie z art. 24 § 3 k.p.a. bezpośredni przełożony pracownika jest obowiązany na jego żądanie lub na żądanie strony albo z urzędu wyłączyć go od udziału w postępowaniu, jeżeli zostanie uprawdopodobnione istnienie okoliczności niewymienionych w § 1, które mogą wywołać wątpliwość co do bezstronności pracownika. W rozpoznawanej sprawie postanowieniem z 10 stycznia 2024 r., Prezes Kolegium odmówił wyłączenia pozaetatowego członka Kolegium M. S., wskazując, że ogólnikowe zarzuty podważające prowadzenie sprawy w sposób obiektywny i rzetelny nie uzasadniają żądania wyłączenia pracownika. Prezes wyjaśnił, że podjęcie przez Kolegium przed dwudziestu laty rozstrzygnięcia z udziałem M. S. w sprawie skarżącej nie może być uznane za uprawdopodabniające brak bezstronności. Niezadowolenie strony z wydanego uprzednio rozstrzygnięcia nie może być więc wystarczające do zastosowania instytucji wyłączenia pracownika organu. Tutejszy Sąd podziela argumentację wskazaną przez Prezesa Kolegium w ww. postanowieniu, która poparta jest orzecznictwem sądowoadministarcyjnym (zob. np. wyrok NSA z 30 października 2020 r., sygn. akt I OSK 1213/20, LEX nr 3167435 czy wyrok NSA z 16 marca 2023 r., sygn. akt I OSK 939/22, LEX nr 3562918). W aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dowodu, który uprawdopodobniałby złą wolę, czy niezgodne z prawem postępowanie pracowników organu. Ostatecznie niezasadne okazały się także zarzuty skarżących dotyczące naruszenia innych przepisów postępowania, w szczególności naruszenie art. 10 k.p.a., art. 78 § 1 k.p.a. i art. 79a § 2 k.p.a. Z akt sprawy wynika, że w toku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności skarżący byli należycie informowani przez organ o toczącym się postępowaniu i przysługujących im uprawnieniach, z których to z resztą skarżąca aktywnie korzystała. W ocenie tutejszego Sądu, materiał dowodowy zgromadzony w sprawie był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia i dokonując jego oceny Kolegium nie naruszyło zasady swobodnej oceny dowodów, dokonując prawidłowej subsumpcji art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a następnie uzasadniło swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymogami art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako niezasadną.