II SA/Ol 303/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędzia WSA Hanna Raszkowska (spr.) Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant Ewa Rychcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2005 r. sprawy ze skargi L. G. na czynność Starosty z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie odmowy uwzględnienia wniosku bezrobotnego o przyznanie środków na podjęcie działalności gospodarczej - stwierdza bezskuteczność czynności Starosty z dnia 27 stycznia 2005r. w przedmiocie odmowy uwzględnienia wniosku bezrobotnego L. G. o przyznanie środków na podjęcie działalności gospodarczej. Dyrektor Powiatowego Urzędu Pracy w B. pismem z dnia 27 stycznia 2005 r. poinformował L. G. o negatywnym zaopiniowaniu jego wniosku o przyznanie środków na podjęcie działalności gospodarczej z uwagi na fakt, że działalność, którą zamierza on rozpocząć jest kontynuacją poprzedniej. W dniu 4 kwietnia 2005 r. L. G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na powyższe pismo, zarzucając organowi naruszenie art. 46 ust. l pkt 2 i ust. 6 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, póz. 1001) oraz przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 31 sierpnia 2004 r. w sprawie warunków i trybu refundacji ze środków Funduszu Pracy kosztów wyposażenia i doposażenia stanowiska pracy dla skierowanego bezrobotnego, przyznawania bezrobotnemu środków na podjęcie działalności gospodarczej i refundowania kosztów pomocy prawnej, konsultacji i doradztwa oraz wymiaru dopuszczalnej pomocy (Dz. U. Nr 196, poz. 2018). W odpowiedzi na skargę Starosta B. wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu stwierdził, że przyznanie bezrobotnemu środków na podjęcie działalności gospodarczej jest fakultatywne, zgodnie z art. 46 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Ponadto § 6 ust. l wyżej wspomnianego rozporządzenia nie zobowiązuje starosty do uwzględnienia złożonego wniosku. Użyty w tym przepisie zapis "może" daje możliwość oceny złożonego wniosku o przyznanie środków na podjęcie działalności gospodarczej i w związku z tym, że środki Funduszu Pracy na podjęcie działalności gospodarczej, refundowanie pracodawcy kosztów wyposażenia i doposażenia stanowiska pracy dla skierowanego bezrobotnego oraz na inne programy rynku pracy jako zadania fakultatywne są limitowane, a więc są ograniczone możliwości ich finansowania, tym samym mogły zostać sprecyzowane zasady przyznawania tych środków w regulaminie. W związku z powyższym, mając na uwadze uwarunkowania lokalnego rynku pracy oraz znaczne nasycenie danego kierunku działalności gospodarczej, wprowadzono w regulaminie zasady przyznawania środków na podjęcie działalności gospodarczej. Stwierdził, że skarżący zlikwidował działalność gospodarczą z dniem 31 grudnia 2003 r., a ze złożonego wniosku wynika, że zamierza rozpocząć działalność o takim samym zakresie, jaką już dwukrotnie prowadził w okresie od dnia 29 grudnia 2000 r. do dnia 20 grudnia 2001 r. i od dnia 30 grudnia 2002 r. do dnia 31 grudnia 2003 r. w tym samym lokalu. Przyznanie środków na działalność, która nie przynosiła zamierzonych efektów jest nieracjonalne. Aktualnie występuje już bardzo znaczne nasycenie tych kierunków działalności. Ponadto, zgodnie z § 3 ust. 2 pkt 5 regulaminu, wniosek o przyznanie świadczenia może być uwzględniony, jeżeli od daty wyrejestrowania poprzedniej działalności upłynęło co najmniej 3 lata. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: W niniejszej sprawie kwestią, którą należało rozstrzygnąć jako pierwszą, jest dopuszczalność zaskarżenia pisma Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w B. z dnia 27 stycznia 2005 r., którym odmówiono skarżącemu przyznania środków na podjęcie działalności gospodarczej. Stosownie do art. l § l ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Właściwość rzeczowa wojewódzkich sądów administracyjnych określona jest w art. 3 i 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 z późn. zm.). Przepisy te pozwalają na złożenie skargi do sądu administracyjnego tylko w sytuacjach w nich wymienionych. Zaskarżyć można zatem decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie oraz inne niż wyżej wymienione akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 1-4). Analiza treści art. 3 § 2 pkt. l - 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi prowadzi do wniosku, że przedmiotem innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, podlegających kontroli sądowoadministracyjnej, mogą być tylko takie (inne niż decyzje czy postanowienia) akty, które w odniesieniu do konkretnie zindywidualizowanego adresata (strony) zawierają wynikające z przepisów prawa władcze i jednostronne rozstrzygnięcie, które kształtują sytuację prawną jednostki przez bezpośrednie nałożenie na nią określonych obowiązków lub przyznanie (odmowę przyznania) określonych uprawnień wynikających z przepisów prawa, (por. wyrok NSA z dnia 29.03.2001 r., II SA 3404/00, Pr.Pracy 2001/7-8/76) Przyznanie środków na podjęcie działalności gospodarczej, stosownie do § 7 ust. l rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 31 sierpnia 2004 r. w sprawie warunków i trybu refundacji ze środków Funduszu Pracy kosztów wyposażenia i doposażenia stanowiska pracy dla skierowanego bezrobotnego, przyznawania bezrobotnemu środków na podjęcie działalności gospodarczej i refundowania kosztów pomocy prawnej, konsultacji i doradztwa oraz wymiaru dopuszczalnej pomocy (Dz. U. Nr 196, poz. 2018), jest dokonywane na podstawie umowy zawartej na piśmie pod rygorem nieważności i po spełnieniu przez bezrobotnego określonych w niej warunków. Zawarcie umowy, zgodnie z § 6 ust. 2 powołanego rozporządzenia, jest poprzedzone pisemnym powiadomieniem o uwzględnieniu wniosku. Nie ulega wątpliwości, że umowa ta ma charakter cywilnoprawny, natomiast poprzedzającego ją pismo jest czynnością upoważnionego organu administracji publicznej o charakterze władczym i jednostronnym, opartą na wyraźnej podstawie prawnej, zawierającą rozstrzygnięcie polegające na przyznaniu bądź odmowie przyznania indywidualnie określonemu podmiotowi uprawnień wynikających z przepisów prawa (refundowanie ze środków Funduszu Pracy kosztów wyposażenia i doposażenia stanowiska pracy dla skierowanego bezrobotnego, przyznanie bezrobotnemu jednorazowo środków na podjęcie działalności gospodarczej oraz refundowanie kosztów pomocy prawnej, konsultacji i doradztwa dotyczących podjęcia działalności gospodarczej). Jednocześnie stanowi ono zadysponowanie funduszami publicznymi w stosunku do obywateli. Nie jest to więc jedynie informacja, lecz jednostronne władcze rozstrzygnięcie w sprawie przyznania określonego uprawnienia wydane w indywidualnej sprawie. Powyższe cechy odpowiadają pojęciu czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zatem, pismo starosty informujące bezrobotnego o uwzględnieniu lub odmowie uwzględnienia wniosku, wydane na podstawie § 6 ust. 2 rozporządzenia z dnia 31 sierpnia 2004 r., jest czynnością z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z czym podlega kontroli sądu administracyjnego. Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonego aktu stwierdzić należy, że stosownie do art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej źródłami powszechnie obowiązującego prawa w Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia, a także akty prawa miejscowego (na obszarze działania organów, które je ustanowiły). Błędnie zatem Starosta B. upatruje podstawy prawnej do rozstrzygania m.in. o przyznaniu lub odmowie przyznania bezrobotnemu jednorazowo środków na podjęcie działalności gospodarczej, w uchwalonym przez siebie "Regulaminie przyznawania bezrobotnemu środków na podjęcie działalności gospodarczej oraz refundacji kosztów wyposażenia i doposażenia stanowiska pracy dla skierowanego bezrobotnego". W tym zakresie formę prawa powszechnie obowiązującego mają jedynie zapisy ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001 z późn. zm.) i rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 31 sierpnia 2004 r. w sprawie warunków i trybu refundacji ze środków Funduszu Pracy kosztów wyposażenia i doposażenia stanowiska pracy dla skierowanego bezrobotnego, przyznawania bezrobotnemu środków na podjęcie działalności gospodarczej i refundowania kosztów pomocy prawnej, konsultacji i doradztwa oraz wymiaru dopuszczalnej pomocy (Dz. U. Nr 196, póz. 2018). Bezspornie starosta jest upoważniony, stosownie do art. 46 ust. l powołanej ustawy, do refundowania ze środków Funduszu Pracy kosztów wyposażenia i doposażenia stanowiska pracy dla skierowanego bezrobotnego w wysokości określonej w umowie, przyznania bezrobotnemu jednorazowo środków na podjęcie działalności gospodarczej oraz refundowania kosztów pomocy prawnej, konsultacji i doradztwa dotyczących podjęcia działalności gospodarczej, o której mowa w art. 46 ust. l pkt 2. Natomiast prawo do określenia warunków, trybu oraz wymiaru dopuszczalnej pomocy organowi temu nie przysługuje, gdyż zostało przez ustawodawcę zastrzeżone wyłącznie Ministrowi Gospodarki i Pracy, co wynika z literalnego brzmienia ust. 6 powołanego przepisu. Podkreślić należy, że żaden przepis nie przewiduje upoważnienia jakiegokolwiek innego organu do uchwalenia zasad i trybu realizacji instrumentów rynku pracy, a tym bardziej zaostrzania tych warunków. Starosta B. uchwalając w dniu 28 października 2004 r. i w dniu 17 stycznia 2005 r. regulamin nie tylko działał bez ustawowego upoważnienia, ale uzależniając pozytywne rozpatrzenie wniosku bezrobotnego od m.in. okresu czasu, który upłynął od daty wyrejestrowania poprzedniej działalności gospodarczej wnioskodawcy, ustanowił bardziej szczegółowe unormowania niż przewidziane w ustawie i rozporządzeniu. W rozpatrywanej sprawie podstawą odmowy przyznania skarżącemu środków na podjęcie działalności gospodarczej były m.in. postanowienia § 3 ust. 2 pkt 5 regulaminu, gdyż od daty poprzednio prowadzonej przez niego działalności gospodarczej upłynął okres krótszy niż 3 lata. Jak wyżej stwierdzono, regulamin nie jest jednak źródłem prawa w rozumieniu art. 87 Konstytucji i nie może stanowić podstawy prawnej odmowy przyznania uprawnień określonych w ustawie. W tym stanie rzeczy, w oparciu o art. 146 § l ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.