II SA/Ol 304/21

Dnia 2 czerwca 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 2 czerwca 2021 roku sprawy ze skargi J. O. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych - oddala skargę. Postanowieniem z dnia "[...]" Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256, dalej: k.p.a.), art. 50 ust. 1 pkt 1, art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333, dalej: Pb), po rozpatrzeniu zażalenia J. O. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w "[...]" (PINB) z dnia "[...]" w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych w budynku mieszkalnym w miejscowości "[...]" na dz. nr "[...]" gm. "[...]", prowadzonych przez J. O. bez wymaganego zgłoszenia – utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. Zakwestionowane postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych sprawy. W dniu 7 października 2020 r. PINB dokonał kontroli prowadzonych robót budowlanych na strychu w budynku mieszkalnym w miejscowości "[...]" na dz. nr "[...]" gmina "[...]". W trakcie kontroli ustalono, że budynek znajduje się we współwłasności T. i A. M. oraz J. O. Stwierdzono, że J. O. prowadzi roboty budowlane polegające na adaptacji części strychu na lokal mieszkalny. Wykonano min. wewnętrzne instalacje wodociągowe, kanalizacji sanitarnej, elektryczne i centralnego ogrzewania, w jednym z pomieszczeń zamontowano piecyk na opał stały (koza), wstawiono 6 okien dachowych, przebudowano dwa kominy. W wyniku wykonanych robót budowlanych powstało 5 nowych pomieszczeń mieszkalnych. W dniu 24 listopada 2020 r. odbyły się oględziny, w trakcie których A. M. oświadczył, że roboty, budowlane zostały wykonane bez jego zgody. Z w/w ustaleń jednoznacznie wynika, że J. O. prowadzi roboty budowlane bez wymaganego zgłoszenia na roboty budowlane. Wobec powyższych ustaleń, PINB postanowieniem z dnia "[...]" - wydanym w trybie art. 50 ust. 1 pkt 1 Pb - wstrzymał roboty budowlane w budynku mieszkalnym w miejscowości "[...]" na dz. nr "[...]" gm. "[...]" prowadzone przez J. O. bez wymaganego pozwolenia na budowę. Zobowiązał inwestora do zabezpieczenia obiektu przed dostępem osób trzecich oraz nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia oceny technicznej wykonanych robót budowlanych ze szczególnym uwzględnieniem wpływu wykonanych robót na pozostałą część obiektu. Na powyższe postanowienie zażalenie złożył pełnomocnik J. O. (inwestor, skarżąca) zaskarżając postanowienie w części dotyczącej wstrzymania prowadzenia robót budowlanych przez inwestora. W treści wskazano, iż organ I instancji popełnił błąd przy ustaleniach faktycznych przyjmując, iż w niniejszej sprawie mamy do czynienia z przebudową, podczas gdy inwestor wykonała jedynie remont strychu, co nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu postanowienia z dnia "[...]" WINB wskazał, że postanowienie wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych ma charakter zabezpieczający. Wstrzymanie umożliwia przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i podjęcia rozstrzygnięcia co do dalszych losów realizowanego przedsięwzięcia, jako że samo w sobie nie załatwia sprawy co do istoty. W niniejszej sprawie, na podstawie zebranego materiału dowodowego, zasadnym było wstrzymanie robót budowlanych. Ze zgromadzonych dokumentów wynika bowiem, że roboty budowlane wykonane przez inwestora polegające na: adaptacji części strychu na lokal mieszkalny, podczas których wykonano min. wewnętrzne instalacje wodociągowe, kanalizację sanitarną, elektryczne i centralne ogrzewanie, w jednym z pomieszczeń zamontowano piecyk na opał stały (koza), wstawiono 6 okien dachowych, przebudowano dwa kominy - stanowią w świetle ustawy Prawo budowlane przebudowę, a nie jak wskazuje skarżąca jedynie remont. WINB stwierdził, że zakres prowadzonych prac poprzez ingerencję w przegrody zewnętrzne (wykonanie 5 okien dachowych) oraz fakt, iż nastąpiła zmiana parametrów użytkowych poprzez adaptację przedmiotowego strychu na pomieszczenia mieszkalne (powstało 5 nowych pomieszczeń mieszkalnych) świadczy, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z przebudową obiektu, na którą wymagane było zgłoszenie. Wobec powyższego organ I instancji zasadnie wdrożył procedurę legalizacyjną w oparciu o art. 50-51 Pb i zasadnym było wstrzymanie robót budowlanych. W skardze wywiedzionej do tut. Sąd na postanowienie WINB pełnomocnik skarżącej zarzucił mu: 1 / Błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę orzeczenia, mających wpływ na treść zaskarżonego postanowienia, poprzez sprzeczne z materiałem dowodowym przyjęcie, że skarżąca prowadzi roboty budowlane, podczas gdy wykonała tylko remont strychu, co nie wymaga pozwolenia, 2/ Obrazę przepisów postępowania, mianowicie art. 7 i art. 80 k.p.a., poprzez dowolną i wybiórczą ocenę materiału dowodowego i pozbawione podstaw faktycznych i prawnych stwierdzenie, że inwestorka prowadzi roboty budowlane, podczas gdy większość dowodów wskazuje, że prace wykonane przez nią ograniczyły się jedynie do remontu strychu, co nie wymaga pozwolenia, Wskazał, że przeprowadzone przez skarżącą prace spełniają wszystkie warunki do uznania ich za remont, który nie spowodował zmiany parametrów budynku. W skutek wykonywanych prac nie doszło do zmiany kubatury, wysokości, długości czy szerokość, tym samym prowadzone prace należy uznać za budowę w rozumieniu art. 3 pkt 6 Pb. W konsekwencji zaś nie jest konieczne uzyskanie pozwolenia na budowę. Inspektorzy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego wszelkie prace nazywają robotami budowlanymi, nie odróżniając robót budowlanych wymagających pozwolenia od remontu, który takiej zgody nie wymaga. Ponadto, skarżąca przedłożyła przed organem wymagana opinię techniczną dotyczącą budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie zagrodowej położonego w gm. "[...]", obr. ‘[...]". Wynika z niej, że wykonane prace nie miały żadnego negatywnego wpływu na pozostałą część budynku, nie stwierdzono żadnego naruszenia elementów konstrukcyjnych obiektu. W opinii znajduje się także zapis, że brak było podstaw do stwierdzenia przez organ, że doszło do powstania 5-ciu pomieszczeń mieszkalnych w sytuacji, gdy nie było żadnych oznak użytkowania w/w obszaru jako części mieszkalnej. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem jej zarzuty i argumenty nie podważają legalności kwestionowanego postanowienia. Sprawa niniejsza została rozpoznana przez sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na zasadzie art. 119 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), wedle którego sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Przedmiotem kontroli sądu w niniejszym postępowaniu jest postanowienie wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych prowadzonych bez wymaganego zgłoszenia Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił przepis art. 50 ust. 1 pkt 1 Pb. W myśl powyższej regulacji w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. W postanowieniu, zgodnie z art. 50 ust. 3 Pb, organ może nałożyć obowiązek przedstawienia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz. Następnie, w terminie dwóch miesięcy od dnia wydania postanowienia, podejmuje kolejne kroki proceduralne wskazane w art. 51 ustawy. Z redakcji tych przepisów bowiem wynika, że w art. 50 Pb chodzi o prowadzenie robót budowlanych innych niż te, o których stanowi art. 48 Pb. Definicja robót budowlanych (art. 3 pkt 7 Pb) wskazuje na objęcie tym pojęciem budowy, a także prac polegających na montażu, remoncie lub rozbiórce każdego obiektu budowlanego, a więc i takiego, który nie wymaga pozwolenia na budowę czy zgłoszenia. Tym samym te ostatnie mieszczą się w dyspozycji art. 50 Pb. Jak bowiem podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów z dnia 20 października 1997 r., OPS 3/ 97, nie powinno ulegać wątpliwości, że prowadzenie robót budowlanych jest pojęciem szerokim i w zakresie tego pojęcia mieszczą się także pojęcia użyte w art. 48. Z tych względów ustawodawca w art. 50 stanowi o prowadzeniu robót budowlanych innych niż te, o których mówi art. 48. W słowniczku pojęć ustawowych w tym zakresie wyjaśnia się, że przez roboty budowlane należy rozumieć "budowę, a także prace polegające na montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego". Można zatem zasadnie twierdzić, że zbiorcze pojęcie prowadzenia robót budowlanych obejmuje: budowę, montaż, rozbiórkę i remont obiektów budowlanych. Uprawniony więc jest pogląd, że art. 50 ust. 1 pkt 1 Pb odnosi się do takich robót budowlanych, które wymagają pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, ale które nie są budową w rozumieniu art. 48 tego prawa (np. rozbiórka lub remont obiektu budowlanego). W rezultacie powyższego art. 50 ust. 1 pkt 1 Pb nie ma zastosowania do obiektu budowlanego będącego w budowie bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, o którym mowa w art. 48 tej ustawy, także wówczas, gdy budowa nie została zakończona (por. ONSA 1998, nr 1, poz. 3). W Konsekwencji należy przyjąć, że art. 50 ust. 1 Pb odnosi się do samowolnie realizowanych robót budowlanych nie będących budową. Odnosząc się do powyższego podnieść należy, że postanowienie wydane na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 Pb, ma charakter incydentalny/wpadkowy, tj. nie kończy sprawy co do istoty, a dla jego wydania konieczne jest jedynie ustalenie, że wykonywane są roboty budowlane inne niż określone w art. 48 ust. 1, bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. Wydając w takiej sytuacji postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych, organ jest zobowiązany wskazać przyczynę wstrzymania robót, a także określić wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń dotychczas wykonanych prac (art. 50 ust. 2 Pb). Postanowienie wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych ma charakter zabezpieczający. Wstrzymanie umożliwia przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i podjęcia rozstrzygnięcia co do dalszych losów realizowanego przedsięwzięcia, jako że samo w sobie nie załatwia sprawy co do istoty. Przepis ten jest podstawą wstrzymania robót celem rozważenia, jakie względnie nakazy w odniesieniu do prowadzonej inwestycji powinny być wydane. Następnie zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 Pb, przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 ustawy, właściwy organ w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Jak już wskazano powyżej wydanie takiego postanowienia jest możliwe w przypadku ustalenia, że wykonywane są roboty budowlane inne niż określone w art. bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. Zdaniem sądu, wbrew zarzutom skargi, roboty budowlane wykonane przez inwestora stanowią przebudowę a nie remont. Zgodnie z art. 3 pkt 7a Pb przebudową jest wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Natomiast zgodnie z art. 3 pkt 8 Pb remont jest to "wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Oznacza to, że przebudowa obiektu budowlanego obejmuje takie modyfikacje jego parametrów technicznych lub użytkowych, które z jednej strony nie są charakterystyczne (konstytutywne) dla obiektu (np. nie dotyczą jego wysokości, długości lub szerokości), z drugiej zaś nie stanowią odbudowy, rozbudowy i nadbudowy obiektu budowlanego (art. 3 pkt 6Pb) albo jego remontu lub montażu (zob. art. 3 pkt 7 Pb). W orzecznictwie przyjmuje się, że do kategorii przebudowy mogą być bowiem zakwalifikowane takie prace powodujące zmianę parametrów techniczno-użytkowych, które ingerują w układ obciążeń. W ocenie Sądu prace budowlane polegające na przebudowie przewodu o charakterze kominowym wewnątrz budynku mieszkalnego stanowią przebudowę budynku w rozumieniu art. 3 pkt 7a) Pb., albowiem w wyniku wykonanych robót doszło do zmiany elementu (parametru) użytkowego budynku w postaci przewodu kominowego (zob. § 50 rozporządzenia Ministra Infrastruktury dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – Dz.U.2019, poz. 1065 j.t., dalej rozporządzenie) oraz co najmniej potencjalnie do zmiany parametrów technicznych budynku w zakresie wymagań technicznych przewodu kominowego (zob. § 140 i n. rozporządzenia). Zgodnie z § 140 cyt. rozporządzenia przewody (kanały) kominowe w budynku: wentylacyjne, spalinowe i dymowe, prowadzone w ścianach budynku, w obudowach, trwale połączonych z konstrukcją lub stanowiące konstrukcje samodzielne, powinny mieć wymiary przekroju, sposób prowadzenia i wysokość, stwarzające potrzebny ciąg, zapewniający wymaganą przepustowość, oraz spełniające wymagania określone w Polskich Normach dotyczących wymagań technicznych dla przewodów kominowych oraz projektowania kominów. Ponadto przewody kominowe powinny być szczelne i spełniać warunki określone w § 266. Niezależnie od powyższego zgodnie z § 142 cyt. rozporządzenia przewody kominowe powinny być wyprowadzone ponad dach na wysokość zabezpieczającą przed niedopuszczalnym zakłóceniem ciągu. Wymaganie to uznaje się za spełnione, jeżeli wyloty przewodów kominowych zostaną wyprowadzone ponad dach w sposób określony Polską Normą dla kominów murowanych. Dopuszcza się ponadto wyprowadzanie przewodów spalinowych od urządzeń gazowych z zamkniętą komorą spalania bezpośrednio przez ściany zewnętrzne budynków, przy zachowaniu warunków określonych w § 175. Z kolei realizacja instalacji wodociągowej, kanalizacji sanitarnej, elektrycznej i centralnego ogrzewania uznać należy za przebudowę budynku, która wymaga uzyskania pozwolenia na budowę (wyrok NSA z dnia 18 listopada 2014r. , II OSK/1033/13). Także montaż okien dachowych stanowi przebudowę, jest nią bowiem wykonanie wszelkich prac budowlanych powodujących zmianę układu funkcjonalnego obiektu budowlanego (zmianę parametrów użytkowych lub technicznych) dotyczącą elementów wypełniających lub konstrukcyjnych, nie powodującą zmiany parametrów charakterystycznych obiektów, takich jak np. kubatura, powierzchnia, długość, szerokość itp. (vide art. 3 pkt 7a Pb). Z niekwestionowanych przez inwestora ustaleń organów nadzoru budowlanego wynika, że wykonano roboty budowlane polegające na: adaptacji części strychu na lokal mieszkalny podczas których wykonano min. wewnętrzne instalacje wodociągowe, kanalizacji sanitarnej, elektryczne i centralnego ogrzewania, w jednym z pomieszczeń zamontowano piecyk na opał stały (koza), wstawiono 6 okien dachowych, przebudowano dwa kominy. Zakres prowadzonych prac polegający na ingerencji w przegrody zewnętrzne (wykonanie 5 okien dachowych) oraz fakt, iż nastąpiła zmiana parametrów użytkowych poprzez adaptację przedmiotowego strychu na pomieszczenia mieszkalne (powstało 5 nowych pomieszczeń mieszkalnych) świadczy, że w sprawie mamy do czynienia z przebudową obiektu na którą wymagane było zgłoszenie. Zgodnie z art. 29 ust. 3 pkt 1a Pb nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, wykonywanie robót budowlanych polegających na przebudowie przegród zewnętrznych oraz elementów konstrukcyjnych budynków mieszkalnych jednorodzinnych, o ile nie prowadzi ona do zwiększenia obszaru oddziaływania obiektu poza działkę, na której budynek jest usytuowany. W świetle powyższego roboty budowlane polegające na wykonaniu wewnętrznej instalacji wodociągowej, kanalizacji sanitarnej, elektryczne i centralnego ogrzewania, montażu okien dachowych oraz przebudowie dwóch kominów były przebudową w rozumieniu art. 3 pkt 7a) Pb, czyli innym, niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49f Pb prowadzeniem robót budowlanych, których wykonywanie bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenia obligowało – po myśli art. 50 ust. 1 pkt 1 Pb - organ do wstrzymania postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. W konsekwencji, sąd stwierdza, że w niniejszej sprawie (wobec powyżej przedstawionych ustaleń), nie sposób zarzucić organom naruszenia art. 50 ust. 1 pkt 1 Pb poprzez wydanie (w I instancji i zaakceptowanie w II) orzeczenia o wstrzymaniu wykonywania robót budowlanych polegających na przebudowie obiektu W niniejszej sprawy nie uchybiono również przepisom prawa procesowego. Wydanie kwestionowanego postanowienia poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia. Zgromadzony materiał dowodowy okazał się wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy. W ocenie sądu, zaskarżone postanowienie zawiera wszystkie niezbędne elementy, w tym przytoczenie przepisów prawnych mających zastosowanie w przedmiotowej sprawie oraz uzasadnienie faktyczne i prawne. Przytoczono w nim najistotniejsze dla rozstrzygnięcia sprawy konkluzje wynikające z materiału dowodowego oraz dokonano jego oceny zgodnie z zasadami: swobodnej oceny dowodów, prawdy obiektywnej oraz pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej, czego wyrazem są pisemne motywy zapadłego rozstrzygnięcia, w pełni oddające rzeczywisty stan rzeczy i zawierające przekonywującą argumentację, a więc odpowiadające warunkom opisanym w art. 107 § 3 k.p.a. Podkreślić należy, że zasada prawdy obiektywnej i obowiązek wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, nie oznaczają nieograniczonego obowiązku poszukiwania przez organ materiałów dowodowych mających potwierdzić okoliczności korzystne dla strony skarżącej, czy też wydania rozstrzygnięcia zgodnego z jej żądaniem, jeżeli zgromadzony i wystarczający do wydania rozstrzygnięcia materiał dowodowy, przemawia za przyjęciem okoliczności przeciwnych. Reasumując stwierdzić należy, że sąd nie doszukał się takich naruszeń przepisów prawa materialnego, czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia, w związku z czym skargę oddalił, zgodnie z art. 151 p.p.s.a | |