II SA/Ol 305/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędzia WSA Asesor WSA Protokolant Marzenna Glabas (spr.) Hanna Raszkowska Irena Szczepkowska Grzegorz Klimek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2005 r. sprawy ze skargi L. H. i J. H. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" r. nr "[...]" w przedmiocie uchylenia decyzji z dnia "[...]"r. I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących L. H. i J. H. kwotę 500,- zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana do czasu uprawomocnienia się wyroku. Decyzją z dnia 6 grudnia 2004 r., nr "[...]" Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta E. nałożył na R. i L. G., inwestorów jednorodzinnego budynku mieszkalnego w zabudowie szeregowej, zlokalizowanego na działce gruntowej nr 4/40 przy ul. "[...]" w E., obowiązek uzupełnienia, w terminie do dnia 31 stycznia 2005 r., projektu zamiennego oraz orzeczenia technicznego o stanie konstrukcji o ocenę zgodności wprowadzonych zmian w projekcie zamiennym w stosunku do projektu podstawowego z obowiązującymi przepisami techniczno - budowlanymi i ocenę wprowadzonych zmian konstrukcyjnych na bezpieczeństwo użytkowania przyległych sąsiednich budynków zlokalizowanych przy ul. "[...]", przedłożenia oświadczenia projektantów zgodnie z art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego, wykonania w powyższym terminie robót budowlanych polegających na rozbiórce żelbetowych słupów od strony frontowej, stanowiących konstrukcję pod przyszłą wiatę nad bramą garażową, ze względu na brak możliwości zachowania odległości od sąsiedniej działki zgodnie z warunkami technicznymi oraz zawiadomienia Inspektoratu o wykonaniu nałożonych obowiązków. Po rozpatrzeniu wniesionych na powyższą decyzję odwołań R. G. oraz L. i J. H., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 31 stycznia 2005 r., nr "[...]", uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej rozbiórki żelbetowych słupów i nałożonego terminu oraz orzekł o uzupełnieniu projektu zamiennego sporządzonego w lipcu 2004 r. również o ocenę zgodności rozpoczętej budowy wiaty nad bramą garażową z obowiązującymi przepisami techniczno - budowlanymi w terminie do dnia 3 marca 2005 r., w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W złożonej na tę decyzję skardze L. i J. H. zarzucili naruszenie ich interesu prawnego oraz art. 7, art. 8, art. 10, art. 81 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 5 ust. l pkt la i pkt 9 i art. 48 Prawa budowlanego i wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości ze względu na przyczyny określone w art. 156 § l pkt 2 i 3 Kodeksu postępowania administracyjnego lub o jej uchylenie oraz o stwierdzenie nieważności lub uchylenie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta E. nr "[...]" z dnia 6 grudnia 2004 r. Wywiedli w uzasadnieniu, że organ odwoławczy bez podstawy prawnej i z naruszeniem art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego rozstrzygnął o legalizacji wiaty garażowej, nakazując inwestorowi jej uwzględnienie w projekcie zamiennym. Organ ten nie zbadał i nie stwierdził zgodności budowy ze wszystkimi warunkami technicznymi zawartymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Podkreślili, że w sytuacji, gdy inwestor budynku nr 6 nie wywiązał się z żadnych nakazów zawartych w decyzji z dnia 29 maja 2001 r., nr "[...]", organy nadzoru budowlanego rozpatrując obecnie sprawę powinny nakazać rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź nakazać doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Zażądali wykonania przez sąsiada takiej konstrukcji dachu, jaką przewidywał zatwierdzony projekt budowlany, nie zgodzili się na żadne zmiany zatwierdzonego projektu podstawowego i kolejne zapisy w decyzji o konieczności wzmocnienia konstrukcji, które nie są wykonywane przez inwestora budynku nr 6. Stwierdzili też, że na etapie wydawania decyzji przewidzianej w art. 51 ust. l pkt 3 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego musi ocenić, czy już wykonane roboty budowlane są zgodne z wymaganiami Prawa budowlanego, a jeżeli nie są. zgodne, to powinien nakazać doprowadzenie ich do stanu zgodnego z przepisami. Decyzją z dnia 24 marca 2005 r., nr "[...]", wydaną na podstawie art. 54 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił własną decyzję z dnia 31 stycznia 2005 r., nr "[...]". Podał w uzasadnieniu, że w obiegu prawnym pozostały do rozpatrzenia odwołania L. i J. H. oraz R. G., przed rozpatrzeniem których konieczne jest wyjaśnienie okoliczności, w stosunku do których organ pierwszej instancji nie zajął jednoznacznego stanowiska. Okoliczności te to przestrzeganie przez inwestorów postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, powstanie ewentualnych nowych pęknięć na ścianach budynku przy ul. "[...]" i kwestia rozpoczętych robót budowlanych pod przyszłą wiatę nad bramą garażową. W złożonej na tę decyzję skardze L. i J. H. zarzucili naruszenie art. 54 § 2 i 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego. Podnoszą, że w skardze wniesionej na decyzję "[...]" z dnia 31 stycznia 2005 r. wnioskowali o stwierdzenie jej nieważności lub uchylenie tej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz domagali się rozbiórki części budynku przy ul. "[...]" w E., wybudowanej po wydaniu decyzji z dnia 29 maja 2001 r., nr "[...]" przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta E. zezwalającej na wznowienie robót, realizowanej niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i bez dokonania wcześniej nakazanych tą decyzją wzmocnień konstrukcji i rozbiórek, a także realizowanej pomimo wstrzymania robót przez organ nadzoru budowlanego. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie uwzględnia ich skargi w całości i jest niezgodne z prawem oraz stoi w sprzeczności z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że skarżący wskazali, że w przypadku zarzutu o prowadzenie robót budowlanych pomimo ich wstrzymania, organ odwoławczy powinien uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia celem zbadania, czy rzeczywiście podjęto roboty budowlane. Ponieważ organ pierwszej instancji nie zajął stanowiska w sprawie prowadzenia robót budowlanych pomimo ich wstrzymania, organ odwoławczy decyzją z dnia 24 marca 2005 r., znak "[...]", uchylił własną decyzję w celu ustalenia zasadności zarzutów w postępowaniu uzupełniającym. Z uwagi na udaremnienie przez strony postępowania weryfikacji tego zarzutu, decyzją z dnia 21 kwietnia 2005 r., znak "[...]" organ uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta E. z dnia 6 grudnia 2004 r., nr "[...]" i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) organ, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Warunkiem skorzystania przez organ, który wydał zaskarżoną decyzję z przewidzianego w powołanym przepisie prawa do autokontroli jest załatwienie sprawy zgodnie z żądaniem strony skarżącej, bez konieczności angażowania sądu administracyjnego w ocenę zgodności z prawem działania tego organu. Oznacza to, że działania organu administracji podejmowane w ramach autokontroli zdeterminowane są ściśle treścią i zakresem żądania skargi. Organ, podejmujący rozstrzygnięcie w trybie art. 54 § 3 powołanej ustawy, jest zatem związany treścią żądania skarżącego i nie ma możliwości częściowego tylko uwzględnienia skargi, ani tym bardziej nie jest możliwe wydanie orzeczenia sprzecznego z żądaniami skargi. Rozstrzygnięcie to może bowiem tylko zadośćuczynić skardze w całości. Ocena, czy wskazana przesłanka jest spełniona, następuje w kontekście żądania zawartego w skardze. Akt administracyjny wydany w trybie art. 54 § 3 po wniesieniu przez stronę skargi do Sądu, nie spełniający wymogu uwzględnienia skargi w całości, jest aktem wadliwym, pozbawionym podstawy prawnej, gdyż jego wydanie wykracza poza dyspozycję tego przepisu. Ponadto, autokontrola zaskarżonej ostatecznej decyzji stanowi samodzielne upoważnienie organu administracji publicznej do weryfikacji własnej decyzji, które ściśle wiąże się z zaskarżeniem tej decyzji do sądu administracyjnego. Powyższe zakreśla kryteria kontroli organu w ramach tej procedury. Możliwość i zakres badania zasadności zaskarżonej decyzji w trybie autokontroli muszą odpowiadać kryteriom stosowanym przez sąd administracyjny. W konsekwencji, ponieważ sąd administracyjny badając legalność zaskarżonego aktu dokonuje oceny jego zgodności z prawem w odniesieniu do przepisów obowiązujących w dacie jego wydania i stanu faktycznego istniejącego w dacie jego wydawania, zatem także i kontrola w trybie art. 54 § 3 powołanej ustawy dokonywana jest na podstawie stanu faktycznego, który istniał w chwili podjęcia zaskarżonego aktu lub czynności i stanowił ich podstawę faktyczną. Podkreślić należy, że regulacja art. 54 § 3 nie ustanawia pozainstancyjnego trybu postępowania administracyjnego. Powyższe wyklucza takie działanie organu, które wiąże wydanie decyzji z uprzednim uzupełnieniem materiału dowodowego sprawy i uznaniem za udowodnione nowych okoliczności, wpływających na odmienny sposób załatwienia danej sprawy. Z treści skargi z dnia 21 lutego 2005 r. wynika, że skarżący żądają stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji w całości lub jej uchylenia oraz stwierdzenia nieważności lub uchylenia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta E. nr "[...]" z dnia 6 grudnia 2004 r. Podstawą tego żądania jest rozstrzygnięcie przez organ odwoławczy o legalizacji wiaty garażowej z naruszeniem art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego. Ponadto domagają się rozbiórki budynku nr 6 lub jego części, albo doprowadzenia tego obiektu do stanu poprzedniego. Zażądali również wykonania przez sąsiada konstrukcji dachu przewidzianej w zatwierdzonym projekcie budowlanym i nie zgodzili się na zmiany projektu podstawowego oraz zapisy w decyzji obligujące do wzmocnienia konstrukcji budynku nr 6. Podnieśli także konieczność dokonania przez organ nadzoru budowlanego oceny, czy już wykonane roboty budowlane są zgodne z wymaganiami Prawa budowlanego oraz w przypadku ustalenia, że nie są zgodne z tymi przepisami, nakazania doprowadzenia ich do stanu zgodnego z przepisami. Organ odwoławczy, wydając decyzję z dnia 24 marca 2005 r., nr "[...]", nie uwzględnił skargi w całości, gdyż uchylił własną decyzję z dnia 31 stycznia 2005 r., nr "[...]", z uwagi na konieczność wyjaśnienia przestrzegania przez inwestorów postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, powstania ewentualnych nowych pęknięć na ścianach budynku przy ul. "[...]" i rozpoczęcia robót budowlanych pod wiatę nad bramą garażową. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekł zatem w sposób niezgodny z żądaniem skargi. W świetle powyższego uzasadniona jest ocena, że decyzja z dnia 24 marca 2005 r., nr "[...]", została wydana z rażącym naruszeniem przepisu art. 54 § 3 powołanej ustawy, co stanowi określoną w art. 156 § l pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego przesłankę stwierdzenia nieważności. Sąd nie uwzględnił wniosku skarżących zawierającego żądanie stwierdzenia nieważności decyzji WINB nr "[...]" i uchylenia decyzji PINB nr "[...]", ponieważ po stwierdzeniu nieważności decyzji autokontrolnej złożona skarga na decyzję WINB z 31.01.2005r. będzie podlegać kontroli sądu i zasadność zawartych w niej merytorycznych zarzutów zostanie oceniona w toku postępowania sądowego. W tym stanie rzeczy, w oparciu o art. 145 § l pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku oraz z mocy art. 152 tej ustawy orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana do czasu uprawomocnienia się wyroku.