II SA/Ol 306/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Protokolant stażysta Karolina Cegiełka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lipca 2020 r. sprawy ze skargi M. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; 2/ zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego M. R. kwotę 200 zł (dwieście złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że wnioskiem z 4 lutego 2020 r. M. R. (skarżący, strona) zwrócił się o udostępnienie informacji publicznej w zakresie "w jaki sposób prowadzony jest rejestr faktur wystawionych na Gminę A oraz jej jednostki zależne oraz informacji jaki to rejestr (rejestr faktur i rachunków)". Decyzją z dnia "[...]" organ I instancji odmówił skarżącemu udostępnienia informacji publicznej we wnioskowanym zakresie. W uzasadnieniu organ I instancji podniósł, że w jego ocenie kanwą wniosków o udostępnienie informacji publicznej jest konflikt związany z procedowaniem uchwał dotyczących miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowości A. Po przystąpieniu przez Radę Gminy do sporządzenia planów w ww. zakresie wnioskodawca notorycznie ubiega się o udostępnienie informacji publicznej. W okresie od marca 2019 r. do stycznia 2020 r. wpłynęły 42 wnioski o udostępnienie informacji publicznej, w tym 32 od wnioskodawcy. Z działań strony, a także innych osób działających jako niezarejestrowane Stowarzyszenie A, wynika, że udzielane informacje są rozpowszechniane w sposób, który zmierza do wywarcia publicznego wrażenia, że organy Gminy nienależycie wykonują zadania publiczne. Obszerność informacji żądanych w kolejnych wnioskach powoduje konieczność zaangażowania wielu pracowników, co dezorganizuje pracę Urzędu oraz uniemożliwia lub opóźnia prawidłową realizację zadań publicznych. Pytania zawarte we wniosku - w ocenie organu - mają na uwadze zaspokojenie indywidualnych potrzeb wnioskodawcy w ramach istniejącego konfliktu. Wnioskodawca sprzeciwiając się działaniom planistycznym Gminy w sąsiedztwie swojej nieruchomości, zmierza do odstąpienia od realizacji przysługującego Gminie władztwa planistycznego. Kwestionowanie ustaleń prac planistycznych organów gminy winno odbywać się w trybie właściwym dla procedury, tj. ustawy o planowaniu przestrzennym, względnie art. 101 o samorządzie gminnym. W ocenie organu I instancji nie służy temu ustawa o dostępie do informacji publicznej, a tym samym brak jest podstaw do udostępnienia żądanych informacji. Odwołanie od decyzji organu I instancji wniósł skarżący, który zwrócił się o jej uchylenie, zarzucając: - naruszenie art. 61 ust. 1-3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. 1997 Nr 78 poz. 483 ze zm.) w zw. z art. 2 ust. 2 oraz art. 16 ust. 1 u.d.i.p. poprzez wydanie decyzji odmownej z uwagi na przesłankę pozaustawową oraz błędne przyjęcie, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej może zostać niezrealizowany ze względu na przesłankę "nadużycia prawa dostępu do informacji'"; - naruszenie art. 16 ust. 2 oraz art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p. w zw. z art. 107 § 1 pkt 4 kpa poprzez wydanie decyzji bez wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a także bez podania informacji o imionach, nazwiskach i funkcjach osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji publicznej oraz oznaczenia podmiotów, ze względu na których dobra wydano decyzję odmowną. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia "[...]" utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, że nie budzi wątpliwości, że żądana przez skarżącego informacja, stanowi informację publiczną podlegającą udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Według Kolegium jednak podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej może próbować chronić się przed składaniem licznych, rozległych, obejmujących wiele dokumentów wniosków przez jedną i tę samą osobę, na podstawie przepisu dotyczącego uznania informacji za informację przetworzoną, której definicji brak w ustawie. W przypadku informacji publicznej przetworzonej uprawnienie wnioskodawcy do uzyskania takiej informacji ograniczone jest zakresem szczególnie istotnego interesu publicznego. Ponadto organ może odmówić realizacji wniosków o udostępnienie informacji publicznej, jeśli nie są one motywowane dobrem publicznym, ale chęcią utrudnienia funkcjonowania organu. Wówczas mamy do czynienia z nadużyciem prawa. Skargę na decyzję organu odwoławczego wywiódł skarżący, wnosząc o uchylenie decyzji zapadłych w obydwu instancjach oraz zarzucając naruszenie: - art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 107 § 1 pkt 4 i 6 oraz § 3 kpa poprzez niewłaściwe zastosowanie prowadzące do wydania decyzji opartej na wadliwej podstawie prawnej oraz bez uzasadnienia dotyczącego tej podstawy prawnej; - art. 61 ust. 1-3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 2 ust. 2 oraz art. 16 ust. 1 udip poprzez wydanie decyzji odmownej z uwagi na przesłankę pozaustawową oraz błędne przyjęcie, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej może zostać niezrealizowany ze względu na przesłankę "nadużycia prawa dostępu do informacji", - art. 61 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 16 ust. 1 u.d.i.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie prowadzące do utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji, z uwagi na odmowę udostępnienia informacji publicznej przetworzonej, podczas gdy nie było to przedmiotem postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zaś, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325), zwanej dalej: "p.p.s.a.", Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Dokonując oceny zasadności skargi na decyzję odmawiającą udostępnienia informacji publicznej, Sąd doszedł do przekonania, że zasługuje ona na uwzględnienie. Na wstępie rozważań należy wskazać, że prawo dostępu do informacji publicznej wywodzi się wprost z Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, która w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do informacji publicznej służy ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019, poz. 1429), dalej u.d.i.p.. Udostępnieniu podlega informacja publiczna (art. 6 ust. 1 u.d.i.p.), a obowiązane do jej udostępniania są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). Informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, o ile odnosi się do faktów (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2003 r. sygn. II SA 4059/02, opubl. w LEX nr 78063; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 3 września 2007 r. sygn. IV SAB/Gl 28/07, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 22 sierpnia 2017 r. sygn. II SAB/Bk 70/17, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W przedmiotowej sprawie poza sporem jest to, że żądana przez skarżącego informacja ma charakter informacji publicznej, gdyż odnosi się do działań podejmowanych przez podmiot, o którym mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Natomiast kwestią sporną jest możliwość udostępnienia żądanej informacji publicznej w związku z intencjami skarżącego w uzyskaniu przedmiotowych informacji. Organy obu instancji stanęły na stanowisku, że z uwagi na powstały na tle wszczęcia procedury planistycznej konflikt skarżącego z organami Gminy, ilość składanych przez niego wniosków o udzielenie informacji publicznej, udostępnianie otrzymanych informacji publicznych społeczeństwu i składanie zawiadomień o możliwości popełnienia przestępstwa przez organ wykonawczy Gminy, nadużywa on prawa do informacji publicznej, co uzasadnia odmowę jej udzielenia. Z powyższym stanowiskiem nie sposób się zgodzić. Wskazać bowiem należy, że nadużywanie prawa dostępu do informacji publicznej należy rozumieć jako próbę korzystania z tej instytucji dla osiągnięcia innego celu niż troska o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność administracji i innych organów (por. J. Drachal, Prawo do informacji publicznej w świetle wykładni funkcjonalnej, w: Sądownictwo administracyjne gwarantem wolności i praw obywatelskich 1980–2005 r., J. Góral, R. Hauser, J. Trzciński, Warszawa 2005 oraz np. wyrok NSA z 14 lutego 2017 r. sygn. I OSK 2642/16 i przywołane tam orzecznictwo, dostępny: https://www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA). Podnosi się, że celem prawa do informacji jest przede wszystkim zapewnienie transparentności życia publicznego, jawności i przejrzystości działań podejmowanych przez organy władzy państwowej i inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Ponadto, ma ono zapewnić wpływ obywateli na poczynania władzy w takim zakresie, w jakim jest to istotne z punktu widzenia realizacji standardów demokratycznego państwa prawnego. W związku z tym celem prawa do informacji publicznej nie jest zaspokajanie czy realizacja indywidualnych potrzeb w postaci pozyskiwania informacji mających charakter publiczny, lecz wykorzystywanych dla innych celów (zob. J. Drachal, op.cit.). Organy zobowiązane, wskazując na aktywność skarżącego w korzystaniu z prawa do informacji publicznej, zdaniem Sądu, nie mogą tylko z tego faktu wywodzić podstawy do zamykania czy ograniczania mu tego prawa w każdym przypadku. To konstytucyjne prawo przysługuje bowiem wszystkim obywatelom i nie może być odbierane tylko z uwagi na osobę wnioskodawcy. Należy przy tym odróżnić aktywność wnioskodawcy (nawet nadmierną) od pojęcia "nadużycia prawa do informacji publicznej". Nadużycie takie może być stwierdzone tylko w konkretnym stanie faktycznym sprawy, nie zaś z uwagi na osobę wnioskodawcy. Takie rozumienie nadużycia prawa do informacji publicznej pozostaje w zgodzie ze stanowiskiem zajętym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 sierpnia 2012 r. sygn. akt I OSK 799/12, w uzasadnieniu którego podniesiono, iż "taka ocena winna być stosowana niezwykle rzadko, w sytuacjach wyjątkowych i tylko gdy ze stanu faktycznego w sposób oczywisty wynika, że wnioskodawca nadużywa przysługującego mu prawa do uzyskania informacji publicznej". W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie z takim nadużyciem nie mamy do czynienia. Organy obu instancji nie wykazały, aby skarżący nadużywał prawa dostępu do informacji publicznej, co mogłoby stanowić podstawę do odmowy jej udostępnienia. Podkreślić należy, że organy obu instancji nie wykazały, jakie indywidualne interesy skarżącego mają być zaspokojone dzięki uzyskaniu wnioskowanej informacji publicznej. Nie stanowi takiego wyjaśnienia sugestia, że udostępnienie skarżącemu żądanej informacji publicznej może wpłynąć w bliżej nieokreślony sposób na realizowane przez Gminę zadania planistyczne. Nie stanowi też o nadużyciu prawa sugerowane wykorzystanie przez skarżącego uzyskanych informacji publicznych do podważania zaufania społecznego do organów Gminy, gdyż działanie takie może służyć szeroko rozumianej społecznej kontroli władzy publicznej, co jest jednym z celów dostępu do informacji publicznej. Podkreślić należy, że już samo stwierdzenie, że żądana informacja jest informacją publiczną zobowiązuje organ do jej udzielenia. Niewątpliwie zaś skarżący zwrócił się o udostępnienie informacji publicznej, co jest bezsporne. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano natomiast, że żądana informacja publiczna może być informacją przetworzoną, z którym to stanowiskiem nie zgodził się skarżący, wywodząc, że realizacja jego żądania nie wymagała stworzenia nowej informacji. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. W razie przyjęcia, że żądana informacja stanowi informację publiczną przetworzoną, konieczne staje się rozstrzygnięcie drugiej kwestii, a mianowicie czy jej uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Warto przypomnieć, że informacja przetworzona jest jakościowo nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci. Przetworzeniem informacji jest zebranie lub zsumowanie, często na podstawie różnych kryteriów, pojedynczych wiadomości, znajdujących się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego. Przetworzenie jest równoznaczne z koniecznością odpowiedniego zestawienia informacji, samodzielnego ich zredagowania związanego z koniecznością przeprowadzenia przez zobowiązany podmiot czynności analitycznych, których końcowym efektem jest dokument pozwalający na dokonanie przez jednostkę samodzielnej interpretacji i oceny. Ponadto, możliwa jest sytuacja, gdy wniosek o udostępnienie informacji obejmuje wprawdzie informacje proste będące w posiadaniu obowiązanego, ale rozmiar i zakres żądanej informacji przesądza o tym, że w istocie mamy do czynienia z żądaniem informacji przetworzonej. W niektórych wypadkach szeroki zakres wniosku, wymagający zgromadzenia, przekształcenia (zanonimizowania) i sporządzenia wielu kserokopii określonych dokumentów, sporządzenia zestawień i opracowań, może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania adresata wniosku i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną (zob. np. wyroki NSA z: 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 977/11, 6 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1199/11, 2 października 2014 r. sygn. akt I OSK 140/14; CBOSA). W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia informacją przetworzoną, a przynajmniej organ tego nie wykazał. Wychodząc zaś z błędnego założenia, że skarżący nadużywa prawa do dostępu do informacji publicznej, organy nie wykazały, że żądana informacja jest informacja przetworzoną. Tymczasem prosta analiza wniosku skarżącego wskazuje, że zwrócił się on o udostępnienie informacji publicznej prostej a nie przetworzonej. Bez wątpienia udzielenie żądanych informacji nie wymagało od organu podjęcia szczególnego wysiłku związanego z wyodrębnieniem wnioskowanych informacji ani z zaangażowaniem dużych zasobów kadrowych i "czasowych" aparatu administracyjnego organu. Tym samym przesłanki odmowy udostępnienia żądanych informacji nie zostały przez organy skutecznie wykazane. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ weźmie pod uwagę powyższe rozważania i zalecenia Sądu oraz rozpozna wniosek skarżącego zgodnie z opisanymi regułami. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., Sąd w pkt 1 sentencji wyroku uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi, orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a.