II SA/Ol 312/12

Dnia 5 czerwca 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Adam Matuszak Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2012 roku sprawy ze skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Iławie z dnia 25 stycznia 2012 roku nr XVIII/194/12 w przedmiocie ulgi za usługi przewozowe środkami komunikacji publicznej - oddala skargę. Wojewoda Warmińsko-Mazurski wniósł skargę na uchwałę nr XVIII/194/12 Rady Miejskiej w Iławie z dnia 25 stycznia 2012 r. w sprawie ustalenia ulg za usługi przewozowe środkami komunikacji miejskiej w Iławie i zażądał stwierdzenia jej nieważności. W uzasadnieniu podniesiono, iż projekt przedmiotowej uchwały powinien zostać zaopiniowany przez odpowiednie władze statutowe związku zawodowego, co wynika z treści art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych. W związku zaś z negatywną opinią "[...]" Oddziału Regionu w I. zgodnie z art. 19 ust. 3 wskazanej ustawy zaistniał obowiązek poinformowania na piśmie przez projektodawcę uchwały, w tym przypadku Burmistrza I., o przyczynach odrzucenia przedstawionego przez organizację związkową stanowiska w sprawie projektu uchwały wraz z uzasadnieniem. Burmistrz I. nie zastosował się do powyższego obowiązku, dlatego też "[...]" Oddział Regionu w I. pismem z dnia 17 lutego 2012 r. zwrócił się do Wojewody W. – M. o uchylenie w trybie nadzoru przedmiotowej uchwały Rady Miejskiej w Iławie. W ocenie strony skarżącej odpowiedź organu na pismo w sprawie udzielenia informacji dotyczących trybu konsultacji nad projektem uchwały uzasadnia zarzuty organizacji związkowej. Powołując się na wyrok WSA w Olsztynie z dnia 29 lipca 2010r. wskazano, że udział związków zawodowych w procesie legislacyjnym jest regulowany ustawowo, a więc sytuacja kiedy nie poinformowano związku zawodowego na piśmie o nieuwzględnieniu jego stanowiska, w konsekwencji czego uniemożliwiono związkowi przedstawienie i obronę jego stanowiska na posiedzeniu właściwej komisji samorządu terytorialnego, stanowi istotne naruszenie prawa. Tym samym zdaniem skarżącego ustalony w sprawie stan faktyczny pozwala na stwierdzenie, że organ uchybił obowiązkowi wynikającemu z art. 19 ust. 3 ustawy o związkach zawodowych, co uzasadnia niniejszą skargę. Jednocześnie podniesiono, iż upływ terminu przewidzianego w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym uniemożliwił organowi nadzoru na stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w ramach przysługujących mu kompetencji nadzorczych. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta Iławy wniósł o jej oddalenie, podnosząc iż przedstawiony w niej stan faktyczny jest niepełny, a dokonana wykładnia powołanych przepisów prawa nieprawidłowa. Konsultacje przewidziane w art. 19 ustawy o związkach zawodowych zostały przeprowadzone. Burmistrz Miasta Iławy w piśmie z dnia 27 czerwca 2011r. zwrócił się do związku zawodowego "[...]" o wyrażenie opinii co do projektowanej uchwały. Opinię tę związek zawodowy przedstawił w piśmie z dnia 27 lipca 2011r. Pismem z dnia 18 sierpnia 2011r. organ wykonawczy gminy poinformował o odrzuceniu stanowiska związku. W uzasadnieniu podano, iż budżet miasta nie jest w stanie udźwignąć rosnących kosztów transportu w ramach rekompensaty za utracone wpływy za jazdy ulgowe i darmowe, zaś na samorządzie ciąży obowiązek racjonalnego i oszczędnego gospodarowania środkami publicznymi. Następnie związek zawodowy został poinformowany o terminach posiedzeń Rady Miasta Iławy, na których mógł przedstawić swoje stanowisko. W dalszym etapie postępowania uchwałodawczego Burmistrz w dniu 8 listopada 2011r. po raz kolejny poinformował "[...]" o przygotowanym projekcie uchwały Rady Miejskiej w Iławie, zaś w odpowiedzi organizacja związkowa pismem z dnia 3 stycznia 2012 r. podtrzymała pogląd zaprezentowany we wcześniejszym piśmie z dnia 27 lipca 2011 r. W ocenie organu w niniejszej sprawie tryb niezbędnych konsultacji społecznych został zachowany. Zarówno w piśmie z dnia 27 czerwca 2011r., jak i z dnia 3 stycznia 2011r. zaprezentowano tę samą negatywną opinię o projekcie uchwały, a różnica między projektem uchwały, zaopiniowanym w dniu 27 lipca 2011 r. a zaopiniowanym 3 stycznia 2012 r. była niewielka. Wyjaśniono przy tym, iż ponowne przedłożenie projektu uchwały związkowi zawodowemu celem zaopiniowania miało jedynie charakter informacyjny i nie stanowiło obowiązku organów gminy wynikającego z ustawy. Wskazano, iż wprawdzie uchylenie się organu samorządu terytorialnego od obowiązku zasięgnięcia opinii związku zawodowego o założeniach lub projekcie aktu normatywnego gminy w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych jest równoznaczne z domniemaniem, iż nastąpiło istotne naruszenie prawa, jednakże w ocenie organu w niniejszej sprawie do takiego naruszenia nie doszło. Związkowi zawodowemu przedłożono projekt uchwały rady do konsultacji. Organ nie miał natomiast obowiązku ponownego przedłożenia zmienionego projektu uchwały. Na poparcie swojego stanowiska strona przedstawiła obszerne orzecznictwo sądów administracyjnych. Związek zawodowy miał zatem możliwość skutecznej obrony swoich interesów, a w związku z tym wymóg konsultacji ze związkami zawodowymi został spełniony. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając zatem skargę na akt prawa miejscowego Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy jego wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną. W niniejszej sprawie Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podnieść należy, iż zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy z dnia ustawy z dnia 23 maja 1991r. o związkach zawodowych (Dz.U. z 2001r. Nr 79 poz. 854 ze zm.) organizacja związkowa, reprezentatywna w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080) ma prawo opiniowania założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych. Nie dotyczy to założeń projektu budżetu państwa oraz projektu ustawy budżetowej, których opiniowanie regulują odrębne przepisy. Tryb tego opiniowania określają ust. 2 i 3 powołanego art. 19 ustawy o związkach zawodowych. Z przepisów tych wynika, iż założenia albo projekty aktów, o których mowa w ust. 1, organy samorządu terytorialnego kierują do odpowiednich władz statutowych związku, określając termin przedstawienia opinii nie krótszy jednak niż 30 dni. Termin ten ze względu na ważny interes publiczny może być skrócony do 21 dni. Nieprzedstawienie opinii w wyznaczonym terminie uważa się za rezygnację z prawa jej wyrażenia. Przy czym w razie odrzucenia w całości lub w części stanowiska związku, właściwy organ administracji rządowej lub samorządu terytorialnego informuje o tym związek na piśmie, podając uzasadnienie swojego stanowiska. W razie rozbieżności stanowisk związek może przedstawić swoją opinię na posiedzeniu właściwej komisji samorządu terytorialnego. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest uchwała Rady Miejskiej w Iławie w sprawie ustalenia ulg za usługi przewozowe środkami komunikacji miejskiej w Iławie, która zdaniem Wojewody, podlega konsultacji ze związkami zawodowymi w wyżej wskazanym trybie. Przy czym w ocenie skarżącego tryb ten nie został zachowany. Pomimo bowiem negatywnego stanowiska wyrażonego przez "[...]" odnośnie projektu przedmiotowej uchwały zdaniem organu nadzoru nie zastosowano się do dyspozycji art. 19 ust. 3 ustawy o związkach zawodowych, gdyż projektodawca nie poinformował na piśmie o przyczynach odrzucenia stanowiska przedstawionego przez związek zawodowy wraz z uzasadnieniem. Zarzuty skarżącego nie są jednak zasadne. Z akt sprawy i wyjaśnień zawartych w odpowiedzi na skargę wynika, iż projekt przedmiotowej uchwały w sprawie ustalenia ulg za usługi przewozowe środkami komunikacji miejskiej w Iławie był konsultowany ze związkami zawodowymi w trybie określonym wyżej powołanymi przepisami ustawy. Pismem z dnia 27 czerwca 2011r. Burmistrz Miasta Iławy poinformował o projekcie uchwały związki zawodowe, w tym między innymi "[...]" Oddział Regionu w Iławie. W odpowiedzi pismem z dnia 27 lipca 2011r. "[...]" wyraził negatywne stanowisko w tej sprawie. W związku z tym pismem z dnia 18 sierpnia 2011r. Burmistrz Iławy poinformował o odrzuceniu stanowiska związku i powodach tego odrzucenia, a także - odrębnym pismem – poinformowano związek o terminach posiedzeń komisji rady miasta, na których związek mógłby przedstawić swoją opinię. Nie można zatem podzielić stanowiska skarżącego, iż nie została zachowana procedura konsultacji uchwały ze związkami zawodowymi. Należy przy tym zauważyć, iż w myśl powołanego przepisu art. 19 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych opiniowaniu podlega projekt aktu prawnego. Nie ma natomiast obowiązku konsultowania kolejnych wersji projektu, o ile modyfikacjom podlegają jedynie poszczególne zapisy, nie ulega zaś zmianie sam przedmiot regulacji. Nie można przy tym podzielić poglądu skarżącego - wyrażonego na rozprawie przez tut. Sądem - iż w niniejszej sprawie kolejne wersje stanowiły zupełnie nowy projekt uchwały. Przedmiotem zaskarżonej uchwały jest ustalenie ulg za usługi przewozowe środkami komunikacji miejskiej i przedmiot ten nie uległ zmianie. Natomiast modyfikacji ulegały jedynie poszczególne zapisy dotyczące wysokości ulg i kategorii osób nimi objętych. Przy czym wskazać należy, iż jak słusznie wskazano np. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 16 września 2010r. (Sygn. akt III SA/Łd 103/10, dostępne w Internecie) opinia związku zawodowego jest poglądem wyrażonym w określonej sprawie, a podmiot jej zasięgający nie jest związany stanowiskiem opiniodawcy. Przyjęcie argumentacji, iż zaopiniowaniu podlega każda kolejna wersja uchwały oznaczałoby, iż opinia związku zawodowego byłaby w istocie zatwierdzeniem aktu normatywnego, a nie opinią. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie wykładnia celowościowa powołanych przepisów prowadzi do wniosku, iż przedmiotowy tryb konsultacji ma na celu jedynie poznanie opinii związku zawodowego, a z drugiej strony – wyjaśnienie związkom zawodowym przyczyn przyjęcia stosownych regulacji przez organ uchwałodawczy. Nie nakłada to jednak na organ uchwałodawczy jakiegokolwiek obowiązku uwzględnienia opinii związku, zaś związek zawodowy nie ma żadnych uprawnień do kwestionowania odpowiedzi udzielonej przez organ. Skoro zatem – jak wskazano wyżej - zachowany został tryb konsultacji przy pierwotnym projekcie uchwały, to nie było obowiązku ponowienia takich konsultacji przy jego kolejnych wersjach, zwłaszcza iż dokonane zmiany nie były istotne. Należy przy tym wyjaśnić, iż skład orzekający podziela pogląd wyrażony w wyroku tut. Sądu z dnia 29 lipca 2010r. (Sygn. akt II SA/Ol 719/10), przywołanym w skardze, iż brak konsultacji ze związkami zawodowymi stanowi istotne naruszenie prawa. Jednakże w stanie faktycznym tamtej sprawy organ uchwałodawczy w ogóle nie przeprowadził konsultacji ze związkami zawodowymi. W niniejszej sprawie projekt aktu prawnego został poddany konsultacji ze związkami zawodowymi, a brak takiej konsultacji dotyczył jedynie kolejnej wersji projektu. Nie można zatem argumentacji zawartej w tamtym wyroku przenosić na grunt niniejszej sprawy. Dodatkowo należy stwierdzić, iż w niniejszej sprawie zastrzeżenie budzi stwierdzona przez organ nadzoru konieczność konsultacji związkowej przedmiotowej uchwały. Zgodnie bowiem z powołanym art. 19 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych związki zawodowe mają prawo opiniowania założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym ich zadaniami. W przepisach ustawy o związkach zawodowych nie sposób zaś wskazać zadania, które uzasadniałyby obowiązek konsultacji związkowej co do uchwały ustalającej ulgi za usługi przewozowe środkami komunikacji miejskiej w Iławie. Takich zadań nie potrafił także wskazać pełnomocnik Wojewody na rozprawie przed tut. Sądem. Jednakże nawet przy przyjęciu, iż taki obowiązek konsultacji przedmiotowej uchwały istnieje, z powyżej wskazanych względów należy uznać, iż tryb określony przepisami prawa został zachowany. W świetle powyższych okoliczności skargę należało uznać za niezasadną i dlatego na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak wyżej.