II SA/Ol 312/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędzia WSA Ewa Osipuk Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi H. L. i G. L. na decyzję Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z 25 stycznia 2021 r. Warmińsko – Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "organ odwoławczy", "WINB") utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Nowym Mieście Lubawskim (dalej jako: "organ I instancji", "PINB") z 18 września 2020 r., wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333, dalej jako: "u.p.b."), nakazującą H. i G. L. (dalej jako: "skarżący") rozbiórkę budynku letniskowego, usytuowanego na działce [...]. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że przedmiotowy budynek został wybudowany na podstawie decyzji Starosty Nowomiejskiego z 19 kwietnia 2013 r. o pozwoleniu na budowę. Decyzja ta została uchylona 15 lutego 2016 r. i odmówiono udzielenia pozwolenia na budowę. WINB wskazał, że pozwolenie na budowę wydane zostało w wyniku czynu przestępczego, potwierdzonego wyrokiem karnym Sądu Rejonowego w Iławie, sygn. VII K 46/15. Sąd karny ustalił, że inwestor wprowadził w błąd pracownika starostwa. Organ odwoławczy podniósł, że co do zasady wydanie nakazu rozbiórki poprzedza postępowanie legalizacyjne, jednak w niniejszej sprawie brak jest takiej możliwości z uwagi na brak zgodności zabudowy z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co skutkuje wydaniem nakazu rozbiórki. WINB zauważył, że w wyroku z 19 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 749/19, WSA w Olsztynie potwierdził, że nie ma możliwości wydania zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sporna działka położona jest na terenie oznaczonym w planie symbolem 19ML. Zgodnie z § 7 ust. 3 pkt 2 uchwały Rady Gminy z dnia 27 maja 2004 r. nr XV/143/2004 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrzeży jeziora [...], obejmującego część gruntów wsi O., z przeznaczeniem ich na cele usług turystyki, rekreacji i wypoczynku, z indywidualną zabudową letniskową i mieszkaniową (dalej jako: "m.p.z.p.") zakazuje się zabudowy wydzielonych działek niezabudowanych. W skardze na powyższą decyzję skarżący, reprezentowani przez radcę prawnego, wnieśli o uchylenie decyzji wydanych w obu instancjach. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie: 1. art. 48 ust. 1 i 4 u.p.b. poprzez jego niewłaściwą interpretację przejawiającą się w przyjęciu domniemania, iż zapis m.p.z.p. określający przeznaczenie ww. działki pod teren zabudowy letniskowej z jednoczesnym ustaleniem zapisu o dodatkowej trwałej adaptacji istniejącej zabudowy bez prawa rozbudowy i nadbudowy z zaleceniem modernizacji, nie pozwala na zastosowanie przepisu o doprowadzeniu do zgodności z prawem robót budowlanych, podczas gdy brak możliwości dokonania prawidłowej oceny zapisu m.p.z.p. powinien prowadzić do zawieszenia przez organ postępowania do czasu wyjaśnienia nieprawidłowych zapisów w planie; 2. art. 7 i 77 § 1 k.p.a. polegające na: - oparciu się przy wydawaniu rozstrzygnięcia na wybiórczej, sprzecznej z zasadami logiki i doświadczenia życiowego, a przez to dowolnej ocenie zgromadzonego materiału dowodowego i uznaniu, że przepisy m.p.z.p. dają jednoznaczną podstawę do stwierdzenia braku zgodności istniejącej zabudowy z m.p.z.p.; - nieprzeprowadzeniu czynności mających na celu wyjaśnienie, czy zapis w m.p.z.p. daje podstawę do stwierdzenia braku zgodności budowy z planem. Skarżący wnieśli o zawieszenie postępowania sądowego do czasu wyjaśnienia nieprawidłowych zapisów planu miejscowego. Wyjaśnili, że w 1992 r. nabyli działkę w użytkowanie wieczyste od gminy z przeznaczeniem na cele zabudowy letniskowej. W 2004 r. został zmieniony plan miejscowy w obrębie nieruchomości skarżących poprzez dodanie § 7 ust. 3 pkt 1 o treści: dla terenu oznaczonego 19 ML ustala się dodatkowo trwałą adaptację istniejącej zabudowy bez prawa rozbudowy i nadbudowy z zaleceniem modernizacji oraz zgodnie z § 7 ust. 3 pkt 2 zakazuje się zabudowy wydzielonych działek niezabudowanych. Skarżący wskazali, że zapisy te dotyczą tylko trzech działek położonych nad jeziorem i nie znajdują uzasadnienia prawnego ani faktycznego. Udokumentowali, że pismem z 12 lutego 2021 r. wezwali Radę Gminy do usunięcia naruszenia prawa, a 30 marca 2021 r. zaskarżyli m.p.z.p. Skarżący akcentowali, że decyzja o rozbiórce jest ostatecznością, gdy nie jest możliwe doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Natomiast skarżący podjęli kroki prawne, które mogą doprowadzić do legalizacji obiektu. Rozstrzygnięcie skargi na m.p.z.p. będzie miało istotny wpływ dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Postanowieniem z 3 sierpnia 2021 r. tut. Sąd zawiesił postępowanie sądowe do czasu rozpatrzenia skargi na m.p.z.p. Wyrokiem z 9 września 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 354/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uwzględnił skargę skarżących i stwierdził nieważność § 7 ust. 3 pkt 1 i 2 zaskarżonej uchwały w odniesieniu do ich działki. Wyrokiem z 14 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 165/22, Naczelny Sąd Administracyjny, na skutek skargi kasacyjnej Rady Gminy, uchylił powyższy wyrok i oddalił skargę. NSA wskazał, że sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że unormowania § 7 ust. 3 pkt 1 i 2 m.p.z.p. są rezultatem nadużycia przez gminę władztwa planistycznego. Gmina była uprawniona do przeznaczenia terenu oznaczonego symbolem 19 ML na określone cele – zabudowę letniskową oraz przeznaczenie uzupełniające i dopuszczalne. Co do zasady możliwe było także zróżnicowanie poszczególnych terenów przeznaczonych pod zabudowę letniskową pod względem ustaleń w zakresie zasad zabudowy. Warunkiem tego zróżnicowania jest uzasadnienie tej koncepcji planistycznej. Takie uzasadnienie gmina przedstawiła, wskazując, że plan dopuszcza realizację jednego budynku na jednej działce budowlanej, natomiast w przypadku gdy działka nie jest zabudowana to nie można tam budować nowego obiektu, aby nie dogęszczać zabudowy. Ustalenia m.p.z.p. określone w § 7 ust. 3 pkt 1 i 2 są, w ocenie gminy, uzasadnione ukształtowaniem i zagospodarowaniem terenu. Nieruchomości oznaczone symbolem 17 ML i 19 ML położone są wzdłuż drogi dojazdowej oznaczonej symbolem 104 KD. Ze względu na wąski pas drogowy, zostało zalecone, by nieruchomości niezabudowane zostały przeznaczone na poszerzenie istniejącego układu komunikacyjnego, pozostawiając możliwość adaptacji istniejących w chwili uchwalenia m.p.z.p. zabudowań. NSA przyjął argumenty gminy, że wprowadzając ograniczenia w zagospodarowaniu miała na celu nie tylko zachowanie ładu przestrzennego, ale także zapewnienie bezpieczeństwa ludzi i mienia poprzez zapewnienie między innymi zachowania odpowiednich odległości pomiędzy zabudowaniami na terenie leśnym pod względem ochrony przeciwpożarowej, zapewnienie potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, jak również ochronę gruntów leśnych. NSA zauważył, że na ww. działce skarżący rozpoczęli budowę budynku letniskowego. Budynek ten powstał na podstawie decyzji Starosty Nowomiejskiego z 19 kwietnia 2013 r., nr 73/2013. Po wszczęciu przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego postępowania w sprawie tej budowy, decyzją z 15 lutego 2016 r. Starosta Nowomiejski uchylił własną decyzję ostateczną i odmówił udzielenia pozwolenia na przebudowę istniejącego rzekomo budynku letniskowego. Wojewoda Warmińsko-Mazurski, decyzją z 29 marca 2016 r., utrzymał w mocy decyzję Starosty. W związku z powyższym PINB zobligowany został do prowadzenia postępowania w sprawie budowy budynku letniskowego w sposób niezgodny z przepisami Prawa budowlanego. NSA podkreślił, że zróżnicowanie terenów ML, polegające na wprowadzeniu ograniczeń w stosunku do norm ogólnych wynikających z ustaleń zawartych w § 7 ust. 1 i 2 m.p.z.p., odnosi się także do innych terenów zabudowy letniskowej. Jak wynika z poszczególnych ustaleń, jest to uwarunkowane m.in. dotychczasowym stanem zagospodarowania oraz koncepcją zmian zagospodarowania obrzeży jeziora. Nawet dostrzegając, że argumentacja organu nie ma charakteru kompletnego wywodu, trzeba przyjąć, że odczytywana całościowo regulacja zaskarżonego planu, w odniesieniu do całego terenu, w tym dla terenów ML, wskazuje na to, że ustalenia dotyczące terenu 19 ML nie są wyrazem dowolności, ale przyjęcia wówczas przez uchwałodawcę gminnego kompleksowego rozwiązania w zakresie zagospodarowania terenów obrzeży jeziora. W rezultacie ustalenia § 7 ust. 3 pkt 1 i 2 m.p.z.p. błędnie zostały uznane przez sąd pierwszej instancji jako naruszające zasadę proporcjonalności ograniczeń prawa własności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Nie doszło także do naruszenia zasady równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP). NSA wskazał, że tereny 19 ML charakteryzują się, podobnie jak inne tereny przeznaczone w planie do zabudowy letniskowej, odrębnymi cechami (położenie, ukształtowanie powierzchni, rodzaj dotychczasowej zabudowy, uwarunkowania komunikacyjne, przyrodnicze). Wyrazem tych odrębności są szczegółowe ustalenia dotyczące tych terenów. Skoro istotne cechy tych terenów nie są tożsame, nie można mówić o naruszeniu zasady równości. Postanowieniem z 26 listopada 2024. Sąd podjął zawieszone postępowanie. Na rozprawie 21 stycznia 2025 r. pełnomocnik skarżących podtrzymał wniosek o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 133 § 1, art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, w granicach danej sprawy, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego wydania. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia może mieć miejsce w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowanej wykładni tych przepisów. Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów oraz w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., nie stwierdził naruszeń prawa dających podstawę do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Z przekazanych sądowi akt administracyjnych sprawy wynika, że 18 kwietnia 2016 r. PINB wszczął postępowanie administracyjne w sprawie budowy przedmiotowego budynku letniskowego w sposób niezgodny z przepisami prawa. Ustalono, że inwestorzy zrealizowali budowę w oparciu o pozwolenie na przebudowę obiektu, który w ogóle nie istniał. Inwestorzy wprowadzili w błąd pracownika organu udzielającego pozwolenie na budowę, co potwierdził wyrok karny. Prawomocnym wyrokiem z 21 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Ol 653/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę skarżących w przedmiocie wznowienia postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wyjaśnił, że Sąd Rejonowy w Iławie w wyroku z dnia 28 maja 2015 r. stwierdził, że inwestorzy wyłudzili poświadczenie nieprawdy w dokumencie decyzji z dnia 19 kwietnia 2013 r., przedkładając ekspertyzę techniczną oraz inwentaryzację budynku, z której wynikało, iż stan budynku pozwala na podjęcie inwestycji polegającej na jego remoncie i modernizacji, podczas gdy w rzeczywistości budynek ten nie istniał. W istocie zatem skarżący nie posiadali pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku letniskowego. Prawidłowo tym samym organy nadzoru budowlanego prowadziły postępowanie w trybie art. 48 u.p.b. W rozpoznawanej sprawie zastosowanie maja przepisy tego artykułu w brzmieniu sprzed nowelizacji u.p.b. dokonanej ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471 ze zm.), na mocy art. 25 ustawy nowelizującej. W ówczesnym brzmieniu art. 48 ust. 1 pkt 1 u.p.b. stanowił, że organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 48 ust. 2 u.p.b. jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie. W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. 4. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1. W rozpoznawanej sprawie organ I instancji postanowieniem z 8 listopada 2016 r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych oraz zobowiązał skarżących do przedłożenia zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami m.p.z.p. Pismem z 28 kwietnia 2017 r. Wójt Gminy poinformował PINB, że działka skarżących oznaczona jest w planie jako teren indywidualnej zabudowy letniskowej, ale bez prawa budowy. Prawomocnym wyrokiem z 19 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 749/19, WSA w Olsztynie oddalił skargę skarżących w sprawie odmowy wydania zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami m.p.z.p. W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że działka skarżących (nr [...]) oznaczona jest w planie symbolem 19ML i tym samym bezsprzecznie mają do niej zastosowanie postanowienia § 7 ust. 3 pkt 1 i 2 planu niepozwalające na ich zabudowę. W wydanym wcześniej wyroku sygn. akt II SA/Ol 653/16 tutejszy Sąd również wskazał, że inwestycja jest niezgodna z treścią § 7 ust. 3 pkt 1 obowiązującego na tym terenie planu miejscowego ze względu na brak istniejącej zabudowy, a także z treścią § 7 ust. 3 pkt 2 planu miejscowego ze względu na zakaz nowej zabudowy działek niezabudowanych. W związku z powyższym przed wydaniem zaskarżonej decyzji o nakazie rozbiórki został przesądzony brak zgodności inwestycji z ustaleniami m.p.z.p., co obligowało organy nadzoru budowlanego do orzeczenia nakazu rozbiórki, zgodnie z art. 48 ust. 4 u.p.b. Z treści powyższych unormowań wynika, że przed nakazem rozbiórki w każdym przypadku organ musi najpierw ustalić, czy zachodzi możliwość legalizacji samowoli i umożliwić doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, a w przypadku stwierdzenia braku takiej możliwości, powinien orzec nakaz rozbiórki. Wdrożenie procedury legalizacji robót budowlanych prowadzonych bez wymaganego pozwolenia na budowę jest dopuszczalne, gdy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stosownie do art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977 ze zm., dalej jako: "u.p.z.p.") ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Przepisy te upoważniają gminę do wprowadzania na jej obszarze określonych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności poprzez ustalenie w akcie prawa miejscowego przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu. Ustalenia m.p.z.p. są wiążące przy wydawaniu pozwolenia na budowę. Zasada ta wyrażona została w ustawie Prawo budowlane. W myśl art. 35 § 1 pkt 1 lit. a i ust. 4 u.p.b. warunkiem udzielenia pozwolenia na budowę jest w pierwszej kolejności zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Konsekwentnie, stosownie do art. 48 ust. 2 u.p.b. legalizacja samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia jest dopuszczalna tylko wtedy, gdy inwestycja jest zgodna z przepisami m.p.z.p. W niniejszej sprawie warunek ten bezspornie nie został spełniony. W cytowanym wyroku z 14 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 165/22, Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygnął o legalności ustaleń m.p.z.p. w stosunku do działki skarżących. Ocena prawna wyrażona w tym wyroku jest wiążąca w niniejszej sprawie, zgodnie z art. 170 i art. 171 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, a w szczególności niebudzący wątpliwości fakt popełnienia samowoli budowlanej przez skarżących oraz obowiązywanie ustaleń m.p.z.p., zakazujących zabudowy przedmiotowej działki, nie można zgodzić się ze skarżącymi, że nie zostały wyjaśnione i rozważone wszystkie istotne okoliczności sprawy ani też, by nie były w toku postępowania respektowane zasady rzetelnej procedury zawarte w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Zgromadzony materiał dowodowy jest kompletny i pozwalał na rozstrzygnięcie sprawy zgodnie z zasadą swobodnej oceny, wyrażonej w art. 80 k.p.a. Dokonanej przez organy orzekające ocenie poczynionych ustaleń faktycznych nie można przypisać dowolności, gdyż jest ona zgodna z zasadami logiki, doświadczenia życiowego i obowiązującymi przepisami. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano prawidłowo jakie przepisy miały w sprawie zastosowanie, jakie okoliczności faktyczne i prawne miały znaczenie dla rozstrzygnięcia. Przepisy art. 48 u.p.b. mają charakter związany i nie pozostawiają organom nadzoru budowlanego żadnego luzu decyzyjnego. Dlatego intencje skarżących i okoliczności nabycia działki nie mogły być w ogóle brane pod uwagę przy ocenie możliwości legalizacji samowoli budowlanej. W ocenie Sądu podane przez organy motywy rozstrzygnięcia pozwalały na zweryfikowanie zasadności zajętego stanowiska, co wypełnia normę art. 107 § 3 i art. 11 k.p.a. Z podanych przyczyn skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a.