II SA/Ol 313/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie sędzia WSA Adam Matuszak sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) Protokolant referent Małgorzata Gaida po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi M.O.-G. na decyzję Wojewody z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; Decyzją z 22 lutego 2018 r. Starosta - na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 a i b, art. 2 ust. 1 pkt 2 oraz art. 71 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. 2017, poz. 1065 j.t. z późn. zm., dalej jako: ustawa o promocji zatrudnienia, ustawa) orzekł o: - uznaniu M. O. z dniem 2 lutego 2018 r. za osobę bezrobotną, - odmowie przyznania prawa do zasiłku. Podał, że spełnia ona warunki do uznania za osobę bezrobotną, lecz suma okresów, o których mowa w art. 71 ust. 1 i 2 ustawy o promocji zatrudnienia przypadających w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji, jest krótsza niż 365 dni, co stanowi podstawę odmowy przyznania prawa do zasiłku. W odwołaniu M. O. podała, że decyzja nie spełnia wymogów art. 107 § 3 k.p.a. Decyzją z dnia "[...]" Wojewoda (dalej jak Wojewoda) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Nadmienił, że od 1 sierpnia 2016 r. do 24 stycznia 2018 r. M. O. prowadziła działalność gospodarczą, przy czym od 4 sierpnia 2016 r. do 25 stycznia 2017 r. przebywała na zasiłku chorobowym, zaś od 26 stycznia 2017 r. do 24 stycznia 2018 r. na zasiłku macierzyńskim. Wobec powyższego do okresów uprawniających do przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych – w świetle art. 71 ust. 2 pkt 3 ustawy - można zaliczyć odwołującej się jedynie 3 dni. W odwołaniu M. O. przypomniała, że fakt opłacania skałki w okresie pobierania zasiłku chorobowego jest potwierdzony zaświadczeniem ZUS-u, zaś o opłacaniu składki w okresie pobierania zasiłki macierzyńskiego świadczy art. 16 ust. 8 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych. W odpowiedz na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm., dalej jako: p.p.s.a.). Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 par. 1 p.p.s.a. stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd poddawszy kontroli zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji uznały skarżącą za osobę bezrobotną, ale odmówiły jej przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych uznając, że pobieranie przez skarżącą zasiłku chorobowego i macierzyńskiego nie można zaliczyć do okresu wymaganego do przyznania zasiłku dla bezrobotnych, gdyż pobierała rzeczone zasiłki nie po zaprzestaniu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej, ale w trakcie jej prowadzenia. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 71 ust. 1 pkt 1 i 2 lit. d ustawy o promocji zatrudnienia, w świetle którego prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, z zastrzeżeniem art. 75, jeżeli nie ma dla niego propozycji odpowiedniej pracy, propozycji stażu, przygotowania zawodowego dorosłych, szkolenia, prac interwencyjnych lub robót publicznych oraz w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni opłacał składki na ubezpieczenia społeczne z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności lub współpracy, z zastrzeżeniem art. 104b ust. 2 ustawy o promocji zatrudnienia, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę. Na podstawie zaś art. 71 ust. 2 pkt 3 ustawy o promocji zatrudnienia do 365 dni, o których mowa w ust. 1 pkt 2 tej ustawy zalicza się również okresy m.in. pobierania zasiłku chorobowego przypadające po ustaniu zatrudnienia, wykonywania innej pracy zarobkowej albo zaprzestaniu prowadzenia pozarolniczej działalności, jeżeli podstawę wymiaru tych zasiłków i świadczenia, z uwzględnieniem kwoty składek na ubezpieczenia społeczne, stanowiła kwota wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę. Legalność skarżonych decyzji należy ocenić przez pryzmat postanowień Konstytucji RP. W pierwszej kolejności należy wskazać na wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP zasadę że: "Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej". Przepis ten wyraża zasadę określoności prawa i zasadę zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa (zasadą lojalności państwa wobec obywateli). Jakkolwiek nie on stanowi samoistnej podstawy prawnej działania władzy publicznej, to jest podstawą do wykładni i stosowania przez władzę publiczną przepisów prawa, w tym w zakresie praw socjalnych. Odwołać się także trzeba do określonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasadą równości obywateli wobec prawa, "wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo. A zatem według równej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących, jak i faworyzujących" (patrz: Bogusław Banaszak "Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej - Komentarz", Wyd. C. H. Beck, s. 183-184, W-wa 2009 r.). Tak widząc swoją rolę, Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie doszedł do przekonania, że wykładnia językowa art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy o promocji zatrudnienia w zw. z art. 71 ust. 2 pkt 3 tej ustawy, o ile interpretować je literalnie, narusza zasady wyrażone w powołanych wyżej przepisach Konstytucji RP. Cechą bowiem istotną w rozumieniu przywołanych przepisów jest bowiem fakt opłacania składki na ubezpieczenie społeczne z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności lub współpracy od podstawy wymiaru równej lub wyższej niż kwota minimalnego wynagrodzenia za pracę, a nie okresy pobierania rzeczonych zasiłków, tj. w trakcie lub po zaprzestaniu prowadzenia pozarolnicznej działalności, które nie w pełni (zasiłek macierzyński), bądź w ogóle (zasiłek chorobowy) są uzależnione od beneficjenta tychże świadczeń. Z zaświadczenia ZUS "[...]" z 22 stycznia 2018 r. wynika, że w okresie od 1 września 2015 r. do 25 stycznia 2017 r., a zatem także w okresie pobierania zasiłki chorobowego, M. O. opłacała składki na ubezpieczenie społeczne od podstawy wymiaru równej lub wyższej niż kwota minimalnego wynagrodzenia za pracę. W myśl zaś art. 7 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U.2017, poz. 1383 j.t.), okres pobierania zasiłku chorobowego jest okresem nieskładkowym. Wskazać także należy, że podobnie, jak w niniejszej sprawie orzekł tut. Sąd w wyroku z dnia 2 lutego 2017 r. (sygn. akt I SA/OI 21/17) oraz w wyroku z dnia 26 stycznia 2017 r. (sygn. akt II SA/OI 1347/16), a Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargi kasacyjne wywiedzione od tych wyroków w części dotyczącej prawa do zasiłku (wyroki z dnia 14 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 825/17 oraz I OSK 889/17). Odnośnie zaś okresu pobierania zasiłku macierzyńskiego, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, za równorzędny z okresem "opłacania składek na ubezpieczenie społeczne" w rozumieniu ww. przepisu art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy o promocji zatrudnienia, powinien być uznany okres, w którym osoba prowadząca działalność gospodarczą była zwolniona z obowiązku opłacania tych składek w związku z pobieraniem zasiłku macierzyńskiego. Zauważyć należy, że w świetle art. 16 ust. 8 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. 2017, poz. 1778 j.t.) składki na ubezpieczenia emerytalne i rentowe osób pobierających zasiłek macierzyński finansuje w całości budżet państwa za pośrednictwem Zakładu. Natomiast zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych okres pobierania zasiłku macierzyńskiego jest okresem składkowym. W demokratycznym państwie prawnym nie do zaakceptowania jest natomiast rozwiązanie, które z jednej strony zwalnia osobę, która w trakcie prowadzenia działalności gospodarczej pobiera zasiłek macierzyński, z obowiązku uiszczania składek na ubezpieczenie społeczne, pozbawiając ją równocześnie w ten sposób prawa do uzyskania zasiłku dla bezrobotnych. Reasumując, skoro art. 71 ust. 2 pkt 3 ustawy o promocji zatrudnienia nakazuje zaliczyć do wskazanego okresu 365 dni, okresy pobierania zasiłku chorobowego i macierzyńskiego przypadające po zaprzestaniu prowadzenia działalności gospodarczej, to - co należy przyjąć za racjonalne - tym bardziej dotyczy okresów prowadzenia działalności gospodarczej. Ustawodawca użył tu bowiem określenia: "2. Do 365 dni, o których mowa w ust. 1 i 2 zalicza się również okresy...". Użycie określenia również oznacza, że hipoteza normy, zawartej w art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy mieści w swoim zakresie także okresy ich pobierania w trakcie prowadzenia działalności gospodarczej. W świetle powyższych rozważań do okresu uprawniającego do zasiłku dla bezrobotnych, o którym mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy o promocji zatrudnienia należało zaliczyć także okres, w którym skarżąca przebywała na zasiłku chorobowym, a następnie macierzyńskim. W związku z tym Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu I instancji odmawiająca przyznania prawa do zasiłku, zostały wydane z naruszeniem art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d w zw. z art. 71 ust 2 pkt 3 ustawy o promocji zatrudnienia poprzez błędną ich wykładnię. Kontynuując postępowanie organy winny ponownie ocenić przesłanki przyznania skarżącej prawa do zasiłku dla bezrobotnych będąc związane powyższą ocenę prawną Sądu. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji.