II SA/Ol 314/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Raszkowska Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Protokolant Ewa Kłos po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2008 roku sprawy ze skargi J.M. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie udostępnienia akt postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie – niedopuszczalności odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Z przedstawionych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z dnia 26 lutego 2008r. odmówił J. M. wglądu do akt postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Uzasadniając swe stanowisko, organ podniósł, że stroną przedmiotowego postępowania w myśl art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. nr 156, poz. 1118) jest tylko i wyłącznie inwestor. Odwołanie od wyżej wskazanego pisma wniósł J. M., zarzucając organowi błędną i jednostronną interpretację art. 59 ustawy - Prawo budowlane w oderwaniu od art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego, co uniemożliwia prawidłowe i zgodne z prawem skontrolowanie jego wniosku. Odwołujący podniósł również, że do jego sytuacji ma zastosowanie art. 73 kpa. Następnie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia "[...]" nr "[...]" stwierdził niedopuszczalność wniesienia odwołania J. M. od wskazanego wyżej pisma. Organ powołując się na art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98 z 2000r., poz. 1071 zwanej dalej k.p.a.) podniósł, że złożenie środka odwoławczego jest niedopuszczalne, jeżeli w sprawie nie wydano decyzji lub postanowienia a organ podjął czynności innego rodzaju, a także gdy środek odwoławczy wnosi podmiot nie mający uprawnień do wniesienia odwołania. W przedmiotowej sprawie natomiast mamy do czynienia z wymienioną sytuacją ponieważ nie doszło tu do wydania decyzji ani też postanowienia. Skargę na powyższe postanowienie wywiódł J. M., podnosząc, że organy w przedmiotowej sprawie działały bez poszanowania dla interesów sąsiedzkich, przez co nie zabezpieczyły przed szkodą nieruchomości będącej własnością skarżącego. Zarzucił także naruszenie art. 32 Konstytucji RP poprzez złamanie zasady równego traktowania stron. Według skarżącego organ administracyjny nie może poprzestać na udzieleniu stronie zainteresowanej tylko informacji co do braku możliwości pozytywnego załatwienia sprawy, co miało miejsce w niniejszym przypadku. Skarżący wskazał także na liczne jego zdaniem, zaniedbania i błędy w postępowaniach zakończonych decyzjami o warunkach zabudowy i pozwoleniu na budowę a dotyczących budynku, do którego odnosi się przedmiotowa sprawa. J. M. wskazał na naruszenie we wszystkich postępowaniach dotyczących wspomnianego budynku, podstawowych zasad postępowania administracyjnego oraz Prawa budowlanego. Strona skarżąca zarzuciła, że w zaskarżonym postanowieniu dokonano jedynie suchej i ogólnikowej wykładni prawa i mylnie powołano się na ustęp 1 art. 59 ustawy - Prawo budowlane. Zarzucił również organom lekceważące podejście do podnoszonych przez niego zarzutów odnośnie nieprawidłowości, jakie miały miejsce w toku wskazanych przez niego postępowań. Skarżący domaga się prawidłowej interpretacji art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, żądając tym samym wglądu do akt. Powołał się przy tym na orzecznictwo sądowoadministracyjne, w którym przyjęto korzystną dla niego interpretację wspomnianego przepisu (orzeczenie II OSK 942/2005 z dnia 5 lipca 2006r.). J. M. zażądał przy tym aby uznano go za stronę i to nie tylko w kwestii dostępu do akt ale i całego postępowania administracyjnego (w sprawie pozwolenia na użytkowanie budynku) ze względu na jego interes prawny. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu oraz podkreślając, że fakt, iż skarżący był stroną postępowania administracyjnego dotyczącego pozwolenia na budowę budynku nie daje mu przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym jego użytkowania. Wskazuje na to jednoznacznie artykuł 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, który określa inwestora jako wyłączną stronę takiego postępowania. Organ stwierdził również, że pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 lutego 2008r. nie ma cech decyzji administracyjnej a więc nie przysługiwało od niego odwołanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem . Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz.1269 ze zmianami). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako ppsa) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 ppsa) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie zostało podjęta z naruszeniem przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Na gruncie przedmiotowej sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem odmówił J. M. wglądu do akt postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie, podnosząc, że w myśl art. 59 ust. 7 (błędnie wskazano art. 59 ust. 1) ustawy z dnia lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. nr 156, poz. 1118) nie jest on stroną toczącego się postępowania a więc nie może być beneficjentem wspomnianego prawa. Przede wszystkim należy wskazać, że odmowa udostępnienia stronie akt sprawy następuje w formie postanowienia, na które służy zażalenie ( art. 74 § 2 k.p.a.). Przepis ten odnosi się do wszystkich przypadków odmowy realizacji żądań strony przewidzianych w art. 73 k.p.a., a nie tylko tych, które zostały określone w art. 74 § 1 k.p.a. (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, wydanie II Zakamycze 2005, s. 470). Postanowienie to powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne ( art. 124 § 2 k.p.a.), przy czym organ administracji może odstąpić od uzasadnienia w takim zakresie, w jakim mogłoby to spowodować ujawnienie tajemnicy państwowej albo ze względu na interes bezpieczeństwa państwa lub porządek publiczny ( art. 107 § 5 w związku z art. 126 k.p.a.). Na postanowienie wydane w wyniku zażalenia służy skarga do sądu administracyjnego. Forma postanowienia o odmowie dostępu do akt sprawy powinna zostać zachowana również w sytuacji, kiedy z wnioskiem występuje podmiot nie będący stroną postępowania. Przepis ten (art. 74 § 2 k.p.a.) jest wprawdzie tak sformułowany, jakby miał stanowić podstawę wydania postanowienia o odmowie wydania odpisu z akt jedynie stronie postępowania oraz w sytuacjach, o których mowa w § 1 tego artykułu, jednakże z uwagi na możliwość zapewnienia obywatelowi prawa do sądu winien on być interpretowany w sposób rozszerzający, tzn. winien mieć zastosowanie również wtedy, gdy organ administracyjny odmawia wydania odpisu z akt administracyjnych, dlatego że nie uznaje wnioskodawcy za stronę postępowania. W przeciwnym bowiem razie istotny spór dotyczący tego, czy określony podmiot jest stroną postępowania, nie byłby poddany kontroli w administracyjnym postępowaniu instancyjnym oraz w postępowaniu przed sądem administracyjnym" ( por. wyr. NSA z dnia 5 września 2001 r., II SAB/Gd 127/00 nr LEX 54994, wyrok NSA z dnia 16 maja 2006r., I OSK 848/05 nr LEX 236559). W kontekście wskazanych ustaleń prawnych należy więc przyjąć, iż w przedmiotowej sytuacji odmowa udostępnienia akt stronie bądź podmiotowi nie mającemu takiego przymiotu musi mieć formę postanowienia. Należy przy tym zauważyć, że art. 124 § 1 k.p.a. określa szereg szczegółowych elementów jakie powinno zawierać postanowienie, jednakże jednocześnie trzeba mieć na uwadze, że w odniesieniu do decyzji administracyjnej, do minimum jej elementów orzecznictwo sądowe zalicza: oznaczenie organu administracji publicznej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji (por. wyr. NSA z dnia 20 lipca 1981 r., SA 1163/81, OSPiKA 1982, z. 9-10, poz. 169 z aprobującą glosą J. Borkowskiego; zob. także wyr. NSA z dnia 21 lutego 1994 r., I SAB 54/93, OSP 1995, z. 11, poz. 222 z glosą B. Adamiak i J. Borkowskiego; w kwestii znaczenia podpisu zob. B. Adamiak, glosa do wyroku SN z dnia 11 października 1996 r., III RN 8/96, OSP 1997, z. 10, poz. 190). Każde "pismo" zawierające takie konstytutywne wymogi jest decyzją administracyjną. Przyjęte w orzecznictwie sądowym stanowisko zostało zaaprobowane przez doktrynę (zob. W. Dawidowicz, Postępowanie administracyjne, 1983. Zarys wykładu, PWN, Warszawa 1983 s. 102; J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. J. Borkowskiego, Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 1989; Aneks 1991, s. 209). Skoro zatem postanowienie, tak samo jak decyzja, jest aktem administracyjnym indywidualnym, posiadającym wszystkie jej cechy wyróżniane w doktrynie prawa administracyjnego, również w stosunku do postanowień można mówić o minimum jego elementów prawnie skutecznych. Konieczne jest oczywiście uwzględnienie dwóch odrębności: w przedmiocie rozstrzygnięcia, chyba że postanowienie załatwia sprawę co do istoty (wyjątek z art. 123 § 2 in fine) i jego adresata. Określając zatem konstytutywne wymogi w zakresie struktury prawnej każdego postanowienia, decydujące o jego istnieniu, należy wymienić: a) oznaczenie organu administrującego wydającego postanowienie, b) oznaczenie adresata postanowienia (nie zawsze będzie nim strona), c) rozstrzygnięcie o kwestii wynikłej w toku postępowania lub o istocie sprawy, gdy kodeks tak stanowi, d) podpis osoby reprezentującej organ. Wobec wspomnianych ustaleń, ewidentne jest w ocenie sądu, że pismo z dnia 26 lutego 2008r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o odmowie udostępnienia J. M. akt w sprawie o pozwolenie na użytkowanie, zawiera wszystkie niezbędne elementy pozwalające zakwalifikować je jako postanowienie. W związku z powyższym Inspektor Nadzoru Budowlanego jako organ II instancji zobowiązany był rozpatrzeć zażalenie strony skarżącej na to postanowienie, które błędnie zostało przez nią nazwane odwołaniem. Rozstrzygnięcie stwierdzające niedopuszczalność wniesienia odwołania trzeba uznać za niezgodne z prawem. Organ II instancji rozpatrując niniejszą sprawę w przedmiocie udostępnienia akt postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie, zobowiązany jest do jej merytorycznego rozpatrzenia zakończonego wydaniem stosownego postanowienia. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c uchylił zaskarżone postanowienie. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonego postanowienia podjęto stosownie do art. 152 tejże ustawy.