II SA/Ol 314/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędzia WSA Irena Szczepkowska Protokolant Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi M.S. i J.S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]". nr "[...]" w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu do użytkowania budynku mieszkalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Decyzją z dnia "[...]" Starosta M. zatwierdził projekt budowlany i udzielił J. S. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z przyłączami: wodociągowym, kanalizacji sanitarnej ze szczelnym zbiornikiem na ścieki oraz zalicznikowym energetycznym na działce nr ewid. "[...]" obręb P., gmina M. W dniu "[...]" do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. wpłynęło zawiadomienie J. S. o zakończeniu budowy obiektu. Decyzją z dnia "[...]" (doręczoną inwestorowi w dniu 7 stycznia 2010r.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. zgłosił sprzeciw do użytkowania przedmiotowego budynku mieszkalnego. W uzasadnieniu podano, iż w wyniku sprawdzenia dokumentów dołączonych do zawiadomienia, w tym dziennika budowy, a także oświadczenia kierownika budowy o zgodności wybudowanego budynku z zatwierdzonym projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę stwierdzono, że kierownik budowy i projektant oświadczyli, że w trakcie prowadzenia robót budowlanych dokonano zmian nie odstępujących w sposób istotny od zatwierdzonego projektu lub warunków pozwolenia na budowę, polegających na: "odstąpieniu od wykonania podpiwniczenia w związku z podnoszeniem się poziomu wód gruntowych w okresie wiosennym. Kotłownia została przeniesiona (usytuowana) na parterze w pomieszczeniu gospodarczym wraz z nowym usytuowaniem komina". Stwierdzono też, że wpisy w dzienniku budowy stanowiącym urzędowy dokument przebiegu robót budowlanych oraz zdarzeń i okoliczności zachodzących w toku wykonywania robót, nie potwierdzają wykonania zmian, o których mowa w oświadczeniu kierownika budowy. Wskazano, iż inwestor nie dołączył do zawiadomienia dokumentów potwierdzających odbiór wykonanego przyłącza energetycznego i przyłącza kanalizacji sanitarnej, jednakże odstąpiono od wezwania do usunięcia braków formalnych, gdyż na podstawie posiadanych dowodów stwierdzono jednoznacznie, że budowa przedmiotowego budynku mieszkalnego została zrealizowana w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonego projektu budowlanego. Nie wykonano bowiem kondygnacji piwnicznej budynku, przez co uległy zmianie charakterystyczne parametry techniczne budynku, tj. kubatura. Tym samym naruszono przepis art. 36a ust.5 ustawy - Prawo budowlane, zgodnie z którym nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i jest dopuszczalne, o ile nie dotyczy: zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu, charakterystycznych parametrów technicznych obiektu budowlanego, kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji, zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne, zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, ustaleń miejscowego planu zagospodarowania terenu oraz nie wymaga uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów, wymaganych przepisami szczególnymi. Sytuacja istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego i warunków pozwolenia na budowę wymaga wdrożenia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. postępowania naprawczego w trybie art. 51 ustawy - Prawo budowlane. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł J. S. Podniósł, iż w jego ocenie organ nadzoru budowlanego zbyt rygorystycznie interpretuje przepisy Prawa budowlanego, nie uwzględniając przy tym zasady ogólnej postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego. Skoro bowiem odstępstwo nie powoduje zmian warunków zabudowy i zagospodarowania terenu ustalonych w decyzji, nie zmienia przeznaczenia obiektu, jego usytuowania oraz nie zmienia warunków określonych w art. 5 ustawy - Prawo budowlane, to w żaden sposób nie ma miejsca rażące naruszenie prawa, które kwalifikowałoby decyzję o pozwoleniu na budowę do usunięcia z obrotu prawnego. Art. 36a powołanej ustawy nie może służyć do dowolnego, pomijającego słuszny interes strony załatwienia sprawy. Ponadto odwołujący wskazał, iż w związku z podnoszeniem się wód gruntowych w okresie wiosennym, wspólnie z kierownikiem budowy została podjęta decyzja o rezygnacji z wykonywania podpiwniczenia budynku. Nie zmieniono przy tym zaprojektowanej lokalizacji, liczby kondygnacji, wysokości, szerokości, długości, powierzchni zabudowy zaprojektowanego budynku. Podkreślił, iż jedynie wykonano mniej niż wynikało to z udzielonych pozwoleń, przy czym forma architektoniczna i lokalizacja obiektu nie uległy żadnej zmianie, a wprowadzone odstępstwo nie wymagało uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów wymaganych przepisami szczególnymi. Odwołujący zaznaczył również, iż organ nie wezwał go do wyjaśnienia powstałych wątpliwości w związku z nieścisłymi zapisami w dzienniku budowy oraz nie zażądał dołączenia dokumentów potwierdzających odbiór wykonanego przyłącza energetycznego i sanitarnego, pozbawiając go możliwości uzupełnienia złożonych w sprawie dokumentów, a tym samym organ nie dopełnił obowiązku wynikającego z art. 57 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane. Decyzją z dnia "[...]"Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał, iż z analizy akt sprawy wynika, ze stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę byli J. i M. S., tymczasem organ pierwszej instancji w postępowaniu dotyczącym sprzeciwu w sprawie użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego bezprawnie pozbawił M. S. przymiotu strony. Ponadto zaskarżona decyzja nie precyzuje podmiotu, w stosunku do którego zgłoszono sprzeciw, natomiast decyzję otrzymał tylko J. S. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie w części przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji wnieśli M. i J. S., reprezentowani przez radcę prawnego, J.S. Pełnomocnik skarżących zarzucił przedmiotowej decyzji naruszenie przepisu art. 54 ustawy - Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że organ pierwszej instancji w związku z uchyleniem zaskarżonej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia "[...]" nie przekroczył terminu do zgłoszenia sprzeciwu w drodze decyzji oraz naruszenie przepisów art. 136 i art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez przekazanie przedmiotowej sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Jednocześnie pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w części przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu podniesiono, iż zgodnie z utrwalonym poglądem judykatury decyzja wyrażająca sprzeciw organu musi zostać stronie także doręczona, a nie tylko wydana przed upływem 21 dni. W niniejszej zaś sprawie organ pierwszej instancji bezprawnie pozbawił M. S. przymiotu strony. Ponadto decyzja organu I instancji nie precyzuje podmiotu, w stosunku do którego zgłoszono sprzeciw – natomiast decyzję otrzymał tylko J. S. W ocenie strony skarżącej organ odwoławczy prawidłowo uchylił zaskarżoną decyzję, jednakże nie można zgodzić się z tą częścią decyzji, w której przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Przepis art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego upoważnia organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Jednocześnie podniesiono, iż organ odwoławczy może powołać się na przepis art. 138 § 2 zd.1 Kodeksu postępowania administracyjnego tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie przez niego dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 Kodeksu postępowania administracyjnego nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. W sytuacji, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego przewidzianego w art. 136 Kodeksu postępowania administracyjnego umożliwiłoby temu organowi prawidłowe załatwienie sprawy, podjęcie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej z tym uzasadnieniem, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania w całości lub w znacznej części jest równoznaczne z naruszeniem obu tych przepisów. W związku z powyższym, pełnomocnik skarżących wskazał, iż w przedmiotowej sprawie organ drugiej instancji nie miał podstaw do przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji w związku z uchybieniami procedury, które organ pierwszej instancji popełnił przy wydaniu decyzji. Jednocześnie podniesiono, iż uchylając decyzję organu pierwszej instancji wobec upływu terminu z art. 54 ustawy - Prawo budowlane skarżący mogą przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie uzyskali pozwolenie na budowę. Wskazano przy tym na stanowisko judykatury, zgodnie z którym uchylenie decyzji o sprzeciwie lub stwierdzenie nieważności takiej decyzji powoduje, że zawiadomienie o zakończeniu budowy odnosi skutek wobec upływu materialnoprawnego terminu do wniesienie sprzeciwu określonego w art. 54 ustawy - Prawo budowlane. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zaznaczono, że decyzja organu pierwszej instancji została uchylona z przyczyn formalnych, a nie merytorycznych – w postępowaniu nie uczestniczyła jedna ze stron i w tym zakresie organ pierwszej instancji winien podjąć stosowne działania. Ponadto wskazano, iż inwestor dokonał istotnych odstępstw od decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zatwierdzonego projektu budowlanego i tym samym naruszył przepisy ustawy - Prawo budowlane. Za nietrafny uznano zarzut strony skarżącej, że organ odwoławczy winien był rozstrzygnąć co do istoty sprawy, bowiem brak było rozpoznania sprawy z udziałem wszystkich stron w postępowaniu organu pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zatem rozpoznając skargę na decyzję Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy jej wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną. W niniejszej sprawie Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeśli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Wskazać należy, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że termin 21-dniowy określony w art. 54 Prawa budowlanego określający dopuszczalność zgłoszenia sprzeciwu w drodze decyzji ma charakter materialnoprawny. Jego bieg rozpoczyna się bowiem od daty doręczenia organowi zawiadomienia inwestorów o zakończeniu budowy. Upływ tego terminu (21 dni) powoduje wygaśnięcie prawa organu do zgłoszenia sprzeciwu, jest to bowiem termin prawa materialnego, który nie podlega przywróceniu, zawieszeniu, przerwaniu (tak w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2008r. Sygn. akt II OSK 1588/07, LEX nr 515983, a także w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 1993r. Sygn. akt II SA 930/92, Wokanda z 1993r. z. 7 poz. 20). Taki stan prawny rodzi określone konsekwencje dla organów w tego rodzaju sprawach. Upływ bowiem wskazanego terminu 21-dni powoduje brak możliwości zgłoszenia sprzeciwu przez organ pierwszej instancji. W niniejszej sprawie zawiadomienie o zakończeniu budowy wpłynęło do organu w dniu 28 grudnia 2009r. Zatem termin do wydania decyzji o sprzeciwie upłynął w dniu 18 stycznia 2010r. Decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. o zgłoszeniu sprzeciwu została wydana w dniu "[...]" i doręczona inwestorowi w dniu 7 stycznia 2010r. Został zatem zachowany termin do zgłoszenia sprzeciwu przez organ. Jednakże decyzja organu odwoławczego została wydana w dniu "[...]", a doręczona stronie w dniu 25 lutego 2010r., a zatem już po upływie terminu 21 dni. W tej sytuacji organ odwoławczy nie mógł uchylić decyzji organu pierwszej instancji i przekazać sprawy do ponownego rozpatrzenia, gdyż organ pierwszej instancji utracił już kompetencję do wydania decyzji o sprzeciwie. W takiej sytuacji organ odwoławczy winien ograniczyć się do rozstrzygnięcia o utrzymaniu decyzji o sprzeciwie w mocy lub o uchyleniu takiej decyzji i umorzeniu postępowania. Na potwierdzenie tej tezy można przywołać stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 maja 2009r. (Sygn. akt II OSK 724/08, publik. w internecie) w którym wyrażono pogląd, iż organ odwoławczy nie może na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego uchylić decyzji o wniesieniu sprzeciwu i przekazać sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji w sytuacji, gdy upłynął termin do wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 30 ust. 5 ustawy – Prawo budowlane. Wprawdzie orzeczenie to odnosi się do sprzeciwu co do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, lecz wynikający z art. 30 ust. 5 ustawy - Prawo budowlane sposób zgłaszania sprzeciwu przez organ jest analogiczny jak w przypadku zgłoszenia sprzeciwu co do przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego. W związku z tym zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 54 Prawa budowlanego. Nie można ponadto podzielić poglądu organu odwoławczego, iż w ogóle zaistniały podstawy do uchylenia decyzji o sprzeciwie z powodu braku udziału w postępowaniu M. S. Wprawdzie M. S. była stronę postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, lecz inwestorem był wyłącznie J. S. To on bowiem złożył wniosek o pozwolenie na budowę i wyłącznie na jego rzecz została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę. Także J. S. jako inwestor złożył zawiadomienie o zakończeniu budowy. W związku z tym nie było konieczności doręczania przedmiotowej decyzji o sprzeciwie M. S. Należy bowiem podnieść, iż zgodnie z art. 54 i 55 ustawy - Prawo budowlane do użytkowania obiektu można przystąpić po dokonaniu zgłoszenia (o ile organ nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji) – art. 54 ustawy - Prawo budowlanego, bądź po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie – art. 55 ustawy - Prawo budowlane. Zatem tryb określony w art. 54 ustawy - Prawo budowlane stanowi uproszczoną procedurę w stosunku do wymogu uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Z treści art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego wynika zaś, iż stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Skoro zatem ustawodawca ograniczył krąg uczestników postępowania w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie wyłącznie do inwestora, to tym bardziej kręgu uczestników postępowania nie można rozszerzać w stosunku do decyzji o sprzeciwie, wydawanej w uproszczonej procedurze polegającej jedynie na zgłoszeniu zakończenia budowy. Natomiast odnosząc się do wniosku zawartego w skardze odnośnie uchylenia zaskarżonej decyzji w części przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji wskazać należy, iż rozstrzygnięcie takie byłoby niezgodne z przepisami prawa. Zgodnie z poglądami wyrażanymi w doktrynie, jak i w orzecznictwie uchylenie części decyzji jest możliwe wtedy, gdy uchylona część charakteryzuje się samodzielnym bytem prawnym (vide: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Komentarz wyd. Zakamycze 2005, wyd,. I str. 334-335 i orzeczenia tam przywołane). Art. 138 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego określa zaś zamknięty katalog rozstrzygnięć, które mogą być podjęte przez organ odwoławczy. Z przepisu tego wynika, iż organ odwoławczy nie może ograniczyć się jedynie do uchylenia zaskarżonej decyzji bez rozstrzygnięcia co do meritum sprawy. W tej sytuacji sąd administracyjny nie może uchylić decyzji w części stanowiącej element całego rozstrzygnięcia organu, określonego przepisami prawa. Reasumując, Sąd rozpoznający niniejszą sprawę uznał, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji wyroku. Sąd podjął rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 152 powołanej ustawy, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi Sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.