II SA/Ol 314/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant specjalista Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 maja 2015r. sprawy ze skargi D. K. na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie przeniesienia do pełnienia służby w innej miejscowości oddala skargę. Komendant Powiatowy Policji rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] zwolnił sierż. szt. D.K. z dniem [...] 2014 r. z zajmowanego stanowiska w Komendzie Powiatowej Policji w M. i z dniem [...] 2014 r. przeniósł z urzędu do dalszego pełnienia służby w Komisariacie Policji w M. oraz mianował na równorzędne stanowisko referenta Ogniwa [...] Komisariatu Policji w M. Komendy Powiatowej Policji w M., bez zmiany składników uposażenia. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 32 ust. 1 i 2, art. 34 ust. 1, art. 36 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz.U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.). W uzasadnieniu organ stwierdził, że przeniesienie policjanta było spowodowane koniecznością zapewnienia prawidłowej realizacji zadań w podległej jednostce i nastąpiło na wniosek Komendanta Komisariatu Policji oraz po uwzględnieniu pozytywnego stanowiska Naczelnika Wydziału Prewencji i Ruchu Drogowego. Z kolei rygor natychmiastowej wykonalności został nadany ze względu na interes społeczny, wynikający z potrzeby zapewnienia ciągłości funkcjonowania jednostki organizacyjnej Policji i wykonywania jej ustawowych zadań. Od powyższej decyzji D.K. wniósł odwołanie domagając się jej uchylenia z powodu licznych naruszeń prawa materialnego i procesowego. W uzasadnieniu podniósł, że rozkaz personalny nie uwzględnia interesu społecznego, jakim jest takie wykorzystanie zasobów kadrowych Policji, aby służba pełniona przez poszczególnych funkcjonariuszy mogła przynosić społeczeństwu wymierne efekty w postaci poprawy stanu bezpieczeństwa. Policjantem w ruchu drogowym jest od ponad 4 lat. Ukończył kursy specjalistyczne: z zakresu ruchu drogowego, w zakresie kierowania motocyklem szosowym, kontroli tachografów cyfrowych, kurs ratownika medycznego, a także kurs instruktora strzelań policyjnych. Organ przenosząc skarżącego na nowe stanowisko nie wykazał, że uwzględnił jego słuszny interes. Nie wyjaśnił również przyczyn przeniesienia na nowe stanowisko w kontekście posiadanych przez skarżącego kwalifikacji, nie wykazał także, aby było to uzasadnione realnymi potrzebami organizacyjnymi Komisariatu Policji w M. Nadto w uzasadnieniu organ nie wykazał, że nowe stanowisko jest rzeczywiście równorzędne z poprzednim. Komendant Wojewódzki Policji rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny. W uzasadnieniu stwierdzono, że organ I instancji wydając zaskarżoną decyzję uwzględnił zarówno interes społeczny, tożsamy w tym przypadku z interesem służby, jak i słuszny interes strony. Interes społeczny wymaga bowiem wprowadzenia zmian umożliwiających jak najbardziej racjonalne funkcjonowanie Policji. Z drugiej strony skarżący został przeniesiony na stanowisko równorzędne do zajmowanego do tej pory pod względem grupy zaszeregowania, mnożnika i stopnia etatowego, a dodatek służbowy został przyznany w dotychczasowej wysokości. W ocenie organu odwoławczego zaskarżony rozkaz personalny został wydany przez właściwy organ, uwzględnia obowiązujące w tym zakresie regulacje prawne i nie ma charakteru dowolności. Został on podjęty na wniosek Komendanta Komisariatu Policji oraz po wyrażeniu zgody Naczelnika Wydziału Prewencji i Ruchu Drogowego, w celu zapewnienia właściwej realizacji zadań i czynności służbowych. Komendant Powiatowy Policji podejmuje decyzje odnośnie rozkładu zasobów ludzkich na kierowanym przez niego terenie. Zdobyte przez skarżącego doświadczenie i kwalifikacje będą również wykorzystywane na stanowisku referenta Ogniwa [...] Komisariatu Policji w M. Na nowym stanowisku skarżący zdobędzie umiejętności i wzbogaci swoje doświadczenie. Organ nie zgodził się ze stanowiskiem skarżącego, że pełnienie służby w Komisariacie Policji w M. ogranicza jego prawa awansu. Awans nie jest bowiem uzależniony od miejsca pełnienia służby, lecz od osobistego zaangażowania policjanta. Ponadto organ odwoławczy przyznał, że w zaskarżonym rozkazie personalnym nie wyjaśniono kwestii równorzędności stanowisk, ale ten brak nie ma wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia skoro stanowiska równorzędne w Policji to stanowiska, które charakteryzuje taki sam rodzaj wypełnianych zadań ustrojowych oraz taka sama wartość uzyskiwanych na nich składników uposażenia o charakterze stałym. Pierwszy z warunków w ramach struktur Policji jest zawsze spełniony, gdyż wszystkie czynności służbowe każdego z funkcjonariuszy są rodzajowo tożsame - służą realizacji ustrojowych zadań Policji związanych z bezpieczeństwem ludzi oraz bezpieczeństwem i porządkiem publicznym. Z kolei wartość uposażenia na stanowiskach równorzędnych będzie taka sama również, gdy niektóre albo wszystkie składniki uposażenia będą odmienne, jednak obliczona za ich pomocą wysokość miesięcznego uposażenia w dniu wydania decyzji przenoszącej na inne stanowisko będzie taka sama. Organ I instancji przenosząc skarżącego w pionie [...] na równorzędne stanowisko referenta w [...] grupie zaszeregowania z uposażeniem zasadniczym z mnożnikiem [...] kwoty bazowej i dodatkiem służbowym w wysokości 200 zł nie dokonał zmian składników uposażenia. Organ odwoławczy wyjaśnił, że zaskarżonemu rozkazowi personalnemu nadano rygor natychmiastowej wykonalności z uwagi na ważny interes społeczny, tożsamy z interesem służby, wynikający z potrzeby zapewnienia ciągłości funkcjonowania jednostki organizacyjnej Policji i wykonywania jej ustawowych zadań. Z kolei problem uciążliwych dojazdów do miejsca pełnienia służby i z powrotem do miejsca zamieszkania nie został uwzględniony przez organ odwoławczy, problem ten dotyczy wielu policjantów, jednakże obowiązkiem nadrzędnym jest zapewnienie prawidłowego funkcjonowania jednostki w celu realizacji ustawowych zadań Policji. Organ przyznał również, że w postępowaniu przed organem I instancji nie zapewniono stronie czynnego udziału w postępowaniu, jednakże skarżący skorzystał z tego prawa w postępowaniu odwoławczym. Na powyższą decyzję D.K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie domagając się jej uchylenia oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: - art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) - zwanej dalej: k.p.a., poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, niepodjęcie działań w celu załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela, a także naruszenie zasady praworządności; - art. 8 w związku z art. 11 k.p.a. poprzez nieurzeczywistnienie zasady zaufania obywateli do organów Państwa; - art. 35 § 1 i 3 w związku z art. 36 § 1 k.p.a. poprzez niezałatwienie sprawy w ustawowym terminie i nieinformowanie o przyczynach zwłoki; - art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niezrealizowanie obowiązku zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego; - art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak właściwego uzasadnienia decyzji; - art. 32 ust. 1 ustawy o Policji poprzez niewykazanie zasadności i celowości przeniesienia na inne stanowisko; - art. 34 ust. 1 ustawy o Policji poprzez mianowanie na stanowisko nieuwzględniające kwalifikacji policjanta; - art. 32 w związku z art. 36 ustawy o Policji poprzez przekroczenie granic uznania administracyjnego. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że rozkaz personalny w przedmiocie mianowania policjanta na dane stanowisko służbowe, przeniesienia oraz zwolnienia z zajmowanego stanowiska powinien być należycie i przekonująco uzasadniony, a także powinien uwzględniać interes społeczny i słuszny interes policjanta. W ocenie skarżącego, skarżona decyzja nie spełnia tych wymagań. Z kolei decyzja organu I instancji została wydana jedynie w oparciu o wniosek Komendanta Komisariatu Policji, w postępowaniu prowadzonym z naruszeniem zasady czynnego udziału strony. Skarżący wyjaśnił, ze posiada specjalistyczne przeszkolenie zawodowe z zakresu ruchu drogowego, ukończył kursy specjalistyczne w zakresie kontroli tachografów cyfrowych oraz w zakresie kierowania motocyklem szosowym dla policjantów ruchu drogowego. Ukończył również kurs ratownika medycznego, przydatny podczas wypadków drogowych. Zdaniem skarżącego, utrzymanie w mocy decyzji przenoszącej go do Komisariatu Policji w M. jest nieracjonalne i nieuzasadnione rzeczywistymi potrzebami. Stanowisko w ruchu drogowym nie zostało zlikwidowane, na to stanowisko został przeniesiony policjant Ogniwa [...]. Skarżący wyjaśnił, że nigdy nie pełnił służby na wodzie, nie posiada doświadczenia w tym zakresie. Tym samym nie został uwzględniony jego słuszny interes, ponieważ musi on od nowa zdobywać doświadczenie zawodowe na nowym stanowisku. Skarżący zarzucił, że organ nie wyjaśnił przyczyn przeniesienia na nowe stanowisko w kontekście posiadanych przez skarżącego kwalifikacji i nabytych umiejętności. Natomiast przeniesienie skarżącego do Komisariatu Policji w M. nie jest niezbędne dla jego prawidłowego funkcjonowania. Poza tym skarżący podniósł, że chociaż nowe stanowisko odpowiada poprzedniemu pod względem uposażenia, jak również nazwą, to stanowiska różnią się pod względem warunków służby. Bowiem służba w ruchu drogowym nie jest tożsama z wykonywaniem służby na wodzie. Zdaniem skarżącego, został on przeniesiony na niższe stanowisko. Ponadto stanowiska te różnią się pod względem grup zaszeregowania, bowiem w Ogniwie [...] Komisariatu Policji w M. istnieje jedynie możliwość uzyskania [...] grupy, a w Ogniwie [...] Komendy Powiatowej Policji w M. - [...] grupy, [...]. Pozbawienie skarżącego możliwości awansowania oznacza, że nie został on przeniesiony na równorzędne stanowisko. Przeniesienie skarżącego do Komisariatu Policji w M. spowoduje również zwiększenie kosztów, w związku z koniecznością refundacji dojazdów. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, a także ponownie wyjaśnił, że nowe stanowisko skarżącego jest stanowiskiem odpowiednim i równorzędnym w stosunku do dotychczasowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej: ustawą ppsa. Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 tej ustawy stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1). W rozpoznawanej sprawie zaskarżoną decyzją Komendant Wojewódzki Policji utrzymał w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] o zwolnieniu sierż. szt. D.K. z dniem [...] 2014 r. z zajmowanego stanowiska w Komendzie Powiatowej Policji w M. i o przeniesieniu z urzędu z dniem [...] 2014 r. do dalszego pełnienia służby w Komisariacie Policji w M. oraz mianowaniu na równorzędne stanowisko referenta Ogniwa [...] Komisariatu Policji w M. Komendy Powiatowej Policji w M., bez zmiany składników uposażenia. Materialnoprawną podstawę zwolnienia i przeniesienia skarżącego na stanowisko równorzędne stanowił art. 32 ust. 1 i art. 36 ust. 1 i 2 ustawy o Policji. Zgodnie z treścią art. 32 ust. 1 ustawy o Policji, do mianowania policjanta na stanowiska służbowe, przenoszenia oraz zwalniania z tych stanowisk, właściwi są przełożeni: Komendant Główny Policji, Komendant CBŚP, komendanci wojewódzcy i powiatowi (miejscy) Policji oraz komendanci szkół policyjnych. Wskazany przepis ma charakter normy kompetencyjnej, ponieważ określa jedynie organ uprawniony do podjęcia takiej decyzji. Nie wskazuje natomiast merytorycznych przesłanek i okoliczności warunkujących podjęcie takiej decyzji. Należy jednakże wskazać, że przepisy ustawy o Policji nie pozostawiają wątpliwości, że zwolnienie policjanta z zajmowanego stanowiska służbowego, połączone z równoczesnym mianowaniem na inne stanowisko służbowe, może nastąpić wyłącznie na stanowisko równorzędne ze stanowiskiem poprzednio zajmowanym. Wynika to a contrario z art. 38 ust. 1 i 2 ustawy o Policji, w których wymieniono w sposób wyczerpujący obligatoryjne i fakultatywne przesłanki, uzasadniające przeniesienie policjanta na niższe stanowisko służbowe oraz art. 36 ust. 1 ustawy o Policji, w którym uregulowane zostało przeniesienie policjanta do pełnienia służby w innej miejscowości z urzędu lub na własną prośbę. W art. 36 ust. 2 ustawy o Policji wskazano, że do przenoszenia lub delegowania policjanta właściwi są: Komendant Główny Policji na obszarze całego państwa, Komendant CBŚP w odniesieniu do policjanta CBŚP w ramach tej jednostki organizacyjnej, komendant wojewódzki Policji na obszarze właściwego województwa, komendant powiatowy (miejski) Policji na obszarze właściwego powiatu (miasta). Jeżeli przeniesienie między województwami, a także między CBŚP a innymi jednostkami organizacyjnymi Policji, następuje w związku z porozumieniem zainteresowanych przełożonych i policjanta, przeniesienia dokonuje komendant wojewódzki Policji właściwy dla województwa, w którym policjant ma pełnić służbę, a w przypadku przeniesienia do CBŚP - Komendant CBŚP. Należy zatem zgodzić się ze stanowiskiem organu II instancji w zakresie charakteru stosunku pracy policjanta i wyłącznej kompetencji kierownictwa Policji do decydowania o polityce kadrowej w Policji i przesunięć kadrowych, które to stanowisko potwierdzone zostało w orzecznictwie sądów administracyjnych( por. wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2010 r. sygn. I OSK 1014/10, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Celowość, racjonalność i zasadność zmian stanowisk pracy poszczególnych funkcjonariuszy, tj. przeniesienia policjanta na równorzędne stanowisko pozostaje poza zakresem kontroli sądu administracyjnego. Kwestia ta pozostawiona została bowiem właściwym przełożonym służbowym, którym przyznano swobodę w kształtowaniu polityki kadrowej poprzez wprowadzenie uznania. Uznaniowość decyzji polega na tym, że to do organu należy ostatecznie wybór postępowania w zakresie polityki kadrowej, a sądowa kontrola legalności aktów administracji opartych na uznaniu ma charakter ułomny. Z woli ustawodawcy obejmuje ona jedynie przestrzeganie przez organy administracji procedury normowanej przepisami ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., zwanej dalej: kpa.), w tym w szczególności kompletność materiału dowodowego oraz prawidłowość jego oceny w myśl wskazań zasady swobodnej oceny dowodów obowiązującej w postępowaniu administracyjnym. Sąd administracyjny jest zatem uprawniony jedynie do kontrolowania trybu postępowania poprzedzającego wydanie decyzji w przedmiocie przeniesienia policjanta na równorzędne stanowisko. Sąd nie ma uprawnień do jej merytorycznej kontroli. Poza polem rozważań sądu pozostaje ocena racjonalności i celowości przeniesienia konkretnego funkcjonariusza na inne stanowisko. Jeśli zatem sąd nie dopatrzy się uchybień organów w sposobie prowadzenia postępowania poprzedzającego wydanie decyzji, to nie ma podstaw prawnych do eliminowania decyzji z obrotu prawnego. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że podczas jej podejmowania nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego czy procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Zaskarżone decyzje, w szczególności decyzja organu odwoławczego, zawiera uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia, nie można również organom zarzucić, że nie zebrały i nie rozpatrzyły materiału dowodowego w sprawie czy naruszały zawartą w art. 8 kpa. zasadę zaufania obywateli do organów Państwa. Skarżący będąc referentem w Ogniwie [...] Wydziału Prewencji i Ruchu Drogowego Komendy Powiatowej Policji w M. został przeniesiony na równorzędne stanowiska referenta Ogniwa [...] Komisariatu Policji w M. Organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji wprawdzie lakonicznie wskazał, że przeniesienie skarżącego było spowodowane koniecznością zapewnienia prawidłowej realizacji zadań w podległej jednostce, a rygor natychmiastowej wykonalności został nadany ze względu na interes społeczny, wynikający z potrzeby zapewnienia ciągłości funkcjonowania jednostki organizacyjnej Policji i wykonywania jej ustawowych zadań, jednakże organ II instancji wyjaśnił, że skarżący został przeniesiony na równorzędne stanowisko referenta w [...] grupie zaszeregowania z uposażeniem zasadniczym z mnożnikiem [...] kwoty bazowej i dodatkiem służbowym w wysokości 200 zł, a zatem nie nastąpiła zmiana składników uposażenia. Należy również zauważyć, że nie zmieniły się również warunki służby skarżącego, polegające np. na zmianie formy pełnienie służby np. poprzez czasu służby policjanta. Nie doszło zatem do naruszenia postanowień treści art. 36 ust. 1 ustawy o Policji. Odnosząc się do zarzutów skarżącego, który podniósł tak w odwołaniu od decyzji organu I instancji, jak również w złożonej skardze, że organ nie wyjaśnił przyczyn przeniesienia na nowe stanowisko w kontekście posiadanych przez skarżącego kwalifikacji i nabytych umiejętności, ponownie należy wskazać, że poza kontrolą sądu administracyjnego pozostaje polityka kadrowa kierownictwa Policji i kwestie przesunięć kadrowych funkcjonariuszy. Z tego względu nie ma uzasadnionych podstaw, by w przypadku przesunięcia funkcjonariusza Policji na stanowisko służbowe równorzędne, jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie, organ był zobligowany do wykazywania za każdym razem, dlaczego tego, konkretnego (a nie innego) funkcjonariusza zamierza przesunąć na inne (równorzędne) stanowisko służbowe. Ponadto stwierdzenie przez organ I instancji, że przeniesienie w danym wypadku funkcjonariusza na inne równorzędne stanowisko służbowe jest uzasadnione koniecznością zapewnienia prawidłowej realizacji zadań w podległej jednostce, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, należy uznać za wystarczające umotywowanie rozkazu personalnego pod kątem interesu służby (interesu społecznego w rozumieniu art. 7 kpa. – por. wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2010 r., sygn.. I OSK 1014/10, op. cit.). Nadto jak wynika z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego Komendant odnosząc się do podniesionych zarzutów odwołania wyjaśnił, skarżącemu, że dyspozycyjność policjanta oraz konieczność podporządkowania się szczególnej dyscyplinie służbowej, które to cechy charakteryzują stosunek służbowy policjanta, będący stosunkiem administracyjnoprawnym, skutkują koniecznością podporządkowania się dyscyplinie służbowej, wyrażającej się w potrzebie pełnienia służby w tej jednostce, w której w ocenie przełożonych, jego umiejętności i osiągnięcia zawodowe zostaną najlepiej wykorzystanie dla pełnienia służby. W ocenie Sądu prawidłowo organy orzekające w tej sprawie dokonały oceny, że dotychczas zdobyte doświadczenie oraz uprawnienia i kwalifikacje będą również wykorzystane na stanowisku referenta Ogniwa [...] Komisariatu Policji w M., gdzie policjant ten zdobędzie i wzbogaci swoje doświadczenie. Odnośnie zarzutu dotyczącego naruszenia przepisów postępowania w zakresie naruszenia terminu załatwienia sprawy przez organ odwoławczy tj. art. 35 § 1 i 3 w związku z art. 36 § 1 kpa. wyjaśnić pozostaje, że uchybienie przez organ odwoławczy tej regulacji nie miało wpływu na wynik toczącego się postepowania zwłaszcza, że nieznaczne naruszenie terminu określonego w art. 35 § 3 kpa. wynikało z konieczności uzupełnienia materiału dowodowego sprawy, jak również umożliwienia skarżącemu zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym oraz umożliwienie na piśmie wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów w sprawie, z którego to uprawnienia skarżący skorzystał. Zatem pomimo naruszenia normy art. 35 § 3 kpa., co do terminu rozpoznania wniesionego odwołania, uchybienie to nie miało wpływu na wynika toczącego się postępowania wyjaśniającego, a tylko w sytuacji, gdyby nastąpiło naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynika sprawy, Sąd uwzględniłby wniesioną skargę. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.