II SA/Ol 314/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Lipiński asesor WSA Grzegorz Klimek Protokolant sekretarz sądowy Aneta Krygielska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lipca 2025 r. sprawy ze skargi E.T. na decyzję Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie przywrócenia do stanu poprzedniego części lokalu mieszkalnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z [...] nr [...] oraz decyzję Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...]; II. zasądza od Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz E.T. kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że pismem z 4 października 2023 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "PINB", "organ I instancji") zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych ze zmianą sposobu użytkowania części lokalu mieszkalnego nr A. Po przeprowadzeniu postępowania, decyzją z 26 lutego 2024 r. PINB umorzył postępowanie w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu wyjaśnił, że oceniając zakres wykonanych robót, poddał dwukrotnie kontroli pomieszczenie, które w wyniku sprzedaży, zostało odłączone od lokalu nr B, a przyłączone do lokalu nr A. Podczas tych czynności nie stwierdzono wykonania robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę czy zgłoszenia zamiaru ich wykonania. Nie stwierdzono samowolnej zmiany sposobu użytkowania części obiektu. Stwierdzony stan nie spełnia przesłanek z art. 71 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane (dalej jako: "P.b.") określających warunki charakteryzujące zmianę sposobu użytkowania. Podano, że podczas pierwszej kontroli, prowadzonej w następstwie skargi, trwały jeszcze roboty wykończeniowe, a podczas kontroli po wszczęciu postępowania przedmiotowy pokój był użytkowany przez właścicielkę lokalu nr A. W tym czasie na stronach internetowych nie było już ogłoszenia o możliwości wynajęcia lokalu pod tym adresem. Przedmiotowy pokój, stanowiący część lokalu nr A, jest częścią mieszkalną, podobnie jak do czasu zmiany właściciela, kiedy był częścią lokalu nr B i spełnia wszelkie wymogi części lokalu mieszkalnego. PINB zaznaczył, że wziął pod uwagę okoliczność, że: nie wykonywano robót dotyczących elementów konstrukcyjnych ani robót dotyczących ścian zewnętrznych; wszelkie instalacje w tym lokalu zostały wykonane jako "podlicznikowe", przyłączone do instalacji w zasadniczej części lokalu nr A i podczas ich wykonywania nie korzystano z części budynku przeznaczonych do wspólnego użytku. W związku z powyższym uznano, że jedyny dowód na istnienie lokalu do wynajęcia w ramach krótkotrminowego najmu przestał istnieć, a co za tym idzie, brak jest przesłanek do stwierdzenia zmiany sposobu użytkowania. PINB wyjaśnił, że wykonane roboty w zakupionej części "lokalu", które mogły budzić wątpliwości, gdyż dotyczyły odblokowania drzwi wejściowych do tego "pokoju" prowadzących bezpośrednio z klatki schodowej. Kwestia ta została rozstrzygnięta po przedstawieniu przez właścicielkę lokalu nr A zdjęcia przedmiotowych drzwi wykonanego 15.08.2023 r. oraz wydruku informacji przesłanej drogą email przez J. M., który wcześniej mieszkał w przedmiotowym pokoju, użytkowanym jako mieszkanie dla stażysty. Odwołanie od tej decyzji wniosła H. K. (właścicielka lokalu nr B), zarzucając organowi I instancji brak ustalenia czy w sprawie zaistniała przebudowa oraz czy ma ona charakter samowolny. Zdaniem odwołującej w sprawie doszło do przebudowy w postaci likwidacji otworu drzwiowego i wykonania nowego otworu drzwiowego, nawet w miejscu w którym niegdyś on istniał, co wymagało w przypadku budynku mieszkalnego wielorodzinnego pozwolenia na budowę. W jej ocenie doszło też do ingerencji w elementy konstrukcyjne przy wykonaniu nowych podłączeń mediów. Odwołująca się oświadczyła, że wskazany lokal jest nadal wynajmowany. Decyzją z 9 lipca 2024 r. Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "WINB", "organ odwoławczy") uchylił decyzję w całości i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W motywach rozstrzygnięcia wskazano, że analiza akt sprawy potwierdza, iż na stronie internetowej www.booking.com dostępny był do wynajęcia apartament pod świerkami przy ul. [...], składający się z 1 łazienki oraz 1 izby mieszkalnej z aneksem kuchennym (komentarze zamieszczone na ww. stronie obejmowały okres lipiec-sierpień 2023 r.). Okoliczność ta skutkowała uznaniem odwołania za uzasadnione. Bezspornie do ww. "apartamentu" prowadzi jedynie wejście z klatki schodowej (brak możliwości przejścia z pomieszczeń mieszkalnych lokalu nr A). Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali samodzielnym lokalem mieszkalnym jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba przeznaczona na stały pobyt ludzi, która służy zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych. Natomiast zgodnie z § 3 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, mieszkaniem jest zespół pomieszczeń mieszkalnych i pomocniczych, mający odrębne wejście, wydzielone stałymi przegrodami budowlanymi, umożliwiający stały pobyt ludzi i prowadzenie samodzielnego gospodarstwa domowego. Według § 3 pkt 10 ww. rozporządzenia, pomieszczeniem mieszkalnym jest pokój w mieszkaniu, a także sypialnia i pomieszczenie do dziennego pobytu ludzi w budynku zamieszkania zbiorowego. Ponadto stosownie do § 3 pkt 14 ww. rozporządzenia lokalem użytkowym jest jedno pomieszczenie lub zespół pomieszczeń, wydzielone stałymi przegrodami budowlanymi, niebędące mieszkaniem, pomieszczeniem technicznym albo pomieszczeniem gospodarczym. Zapis § 94 tego rozporządzenia wskazuje dodatkowo, że mieszkanie powinno mieć powierzchnię użytkową nie mniejszą niż 25 m2. Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych w § 20 przewiduje, iż wszelkie zmiany instalacji w lokalu dokonywane w czasie jego użytkowania wymagają pisemnej zgody właściciela budynku (w tym zmiany w instalacji i urządzeniach wentylacyjnych w lokalu, wskazanych w § 24 tego rozporządzenia). Organ odwoławczy podniósł, że stosownie do art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b. przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności: podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Z przepisu tego wynika, że ze zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego (lub jego części) mamy do czynienia wówczas, gdy mają zastosowanie inne normy z zakresu bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska, czy mające wpływ na obciążenie konstrukcji budynku, aniżeli normy, które miały zastosowanie względem dotychczasowego sposobu użytkowania. Zaznaczono, że dyspozycją tej normy prawnej objęta jest tylko taka zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, która, jak wynika z art. 71 ust. 2 i art. 71 ust. 6 pkt 2 ww. ustawy, wymaga wyłącznie zgłoszenia organowi architektoniczno-budowlanemu. Inwestor zamierzając dokonać zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, która wymaga wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia, obowiązany jest do złożenia wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę, w którym jednocześnie powinien wskazać na okoliczności zmiany sposobu użytkowania obiektu. Wówczas właściwy organ orzeka w przedmiocie całego wniosku, udzielając bądź odmawiając udzielenia pozwolenia na budowę. Dlatego w przypadku samowoli budowlanej polegającej na wykonaniu robót budowlanych i zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego bez pozwolenia na budowę nie podlega legalizacji ich zakres na zasadzie art. 71a ww. ustawy. Oznacza to, że w sytuacji gdy inwestor wykonał roboty budowlane związane ze zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, organ nadzoru budowlanego zobligowany jest do przeprowadzenia postępowania naprawczego na podstawie przepisów art. 50 i 51 ww. ustawy nie zaś art. 71a. Celem postępowania naprawczego jest przywrócenie stanu zgodności z prawem. Przepisy art. 50-51 P.b. mają zastosowanie do robót budowlanych zrealizowanych w przypadkach innych niż określone w art. 48 lub 49b, tj. innych niż samowolna budowa obiektu, czyli zarówno do samowolnych robót budowlanych związanych ze zmianą sposobu użytkowania jak i robót wykonanych w sposób naruszający warunki techniczne lub stwarzających zagrożenie, nawet gdyby one były legalne. WINB ocenił, że w sprawie inwestorka zamiast przyłączyć zakupiony od H. K. pokój, tj. zrobić przejście ze swojego lokalu do tego pomieszczenia jako dodatkowej izby w mieszkaniu, zrobiła z niego osobny lokal - kawalerkę z aneksem kuchennym oraz łazienką. Samo stworzenie pomieszczenia łazienki zmieniło warunki higieniczno-sanitarne. Tym samym wbrew twierdzeniom PINB zostały wykonane roboty budowlane (przebudowa), związane ze zmianą sposobu użytkowania tej części obiektu budowlanego. Z tego powodu organ I instancji powinien, po zebraniu materiału dowodowego, wydać decyzję rozstrzygającą sprawę co do istoty, w trybie art. 50-51 P.b. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją z 8 stycznia 2025 r., nr 01.2025, organ I instancji nakazał E. T. (dalej: "skarżąca", "inwestorka") przywrócenie części lokalu mieszkalnego nr A do stanu poprzedniego, sprzed realizacji samowolnie wykonanych robót budowlanych, prowadzonych w okresie od 23.08.2022 r. do 25.10.2023 r., związanych ze zmianą sposobu użytkowania części lokalu mieszkalnego nr A (pokoju o powierzchni 20,25 m2) na samodzielny lokal mieszkalny (kawalerkę - składający się z łazienki oraz pokoju z aneksem kuchennym). W uzasadnieniu PINB podał, że 25.10.2023 r. przeprowadzono oględziny, w wyniku których ustalono, że pokój przynależny do lokalu mieszkalnego nr A ma odrębne wejście z klatki schodowej oraz nie jest przyłączony do lokalu mieszkalnego nr A (brak bezpośredniego przejścia). Wskazana część lokalu mieszkalnego nr A składa się z łazienki oraz pokoju z aneksem kuchennym i wyposażona jest w instalacje wod.-kan, elektryczne i c.o. Z akt sprawy wynika, że dokonano zmiany sposobu użytkowania części lokalu mieszkalnego nr A na odrębny lokal mieszkalny - kawalerkę, która na stronie internetowej dostępna była do wynajęcia. Z aktu notarialnego z 23.08.2022 r., dotyczącego umowy sprzedaży pomieszczenia w celu przyłączenia go do lokalu mieszkalnego nr A, wynika, iż zakupione pomieszczenie stanowić będzie dodatkowy pokój mieszkania nr A, a nie odrębny lokal. W ramach zmiany sposobu użytkowania pokoju na kawalerkę inwestorka wykonała roboty budowlane polegające na wydzieleniu pomieszczenia łazienki i wykonaniu aneksu kuchennego, które wiązały się z rozprowadzeniem instalacji wod.-kan. i elektrycznej. Ponadto inwestorka udrożniła bezpośrednie przejście z pokoju na klatkę schodową, w istniejącym (przed zakupem pokoju) otworze drzwiowym. Wykonanie tych robót budowlanych wymagało zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej, czego inwestor nie dopełnił. Roboty budowlane polegające na stworzeniu pomieszczenia łazienki i aneksu kuchennego w pokoju zmieniło warunki higieniczno-sanitarne. Wskazano, że mimo wezwania inwestorka nie przedstawiła wymaganej zgody współwłaścicieli budynku mieszkalnego wielorodzinnego na przeprowadzenie postępowania naprawczego. Brak prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane skutkuje obowiązkiem wydania nakazu przywrócenia robót do stanu poprzedniego. Zaznaczono, że stworzona kawalerka nie spełnia wymogu minimalnej powierzchni lokalu mieszkalnego. W celu doprowadzenia części lokalu nr A do stanu poprzedniego należy wykonać roboty budowlane polegające na rozbiórce wydzielonego pomieszczenia łazienki wraz z odłączeniem urządzeń sanitarnych w łazience i aneksie kuchennym. Należy przyłączyć ww. pokój do lokalu mieszkalnego nr A, zapewniając bezpośrednie przejście z pokoju do pozostałej części mieszkania nr A. W terminie skarżąca, reprezentowana przez adwokata, wniosła odwołanie od powyższej decyzji, zarzucając naruszenie: - art.7, 8, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, pominięcie oświadczeń J. M. i załączonych zdjęć - na okoliczność, że sporny lokal miał urządzone w latach 1976-77 osobne wejście z klatki schodowej oraz posiadał instalację wodno-kanalizacyjną, grzewczą i elektryczną (czasowo wyłączone), w konsekwencji bezpodstawne uznanie, że skarżąca doprowadziła do zmiany sposobu użytkowania wyremontowanego pokoju przynależnego do lokalu mieszkalnego nr A na samodzielny lokal mieszkalny, a nadto zmieniła warunki higieniczno-sanitarne, podczas gdy przeprowadzone prace remontowe przywracały wyłącznie lokal do stanu pierwotnego. Pominięto fakt, że to Państwo K. po nabyciu własności lokalu nr B wykonali otwór drzwiowy umożliwiający przejście z ich mieszkania. Zmienili jego układ funkcjonalny, usuwając łazienkę, kuchnię i wyłączyli z użytkowania instalację wodno-kanalizacyjną. Skarżąca zarzuciła, że pominięto oświadczenia Z. S. i H. P., zgodnie z którymi skarżąca nie korzystała z ich mieszkań, a tym samym nie ingerowała w ich lokale oraz ściany konstrukcyjne. Dodatkowo skarżąca zarzuciła, że organ nie zgromadził pełnej dokumentacji dotyczącej spornego lokalu celem ustalenia sposobu jego klasyfikowania na przestrzeni lat jako samodzielnego lokalu; - art. 9 k.p.a. przez brak udzielenia wyczerpującej informacji w przedmiocie kształtu, treści i zakresu zgody wszystkich współwłaścicieli budynku na przeprowadzenie postępowania naprawczego; - art. 29 ust. 4 pkt 2 lit. a P.b. poprzez jego błędne niezastosowanie, w sytuacji gdy skarżąca wykonywała wyłącznie prace remontowe; - art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b. poprzez błędne zastosowanie wskutek niewłaściwego przyjęcia, że w niniejszej sprawie doszło do zmiany sposobu użytkowania pokoju przynależnego do lokalu nr A na samodzielny lokal mieszkalny (kawalerkę) i zmianie uległy warunki higieniczno-sanitarne, podczas gdy nadal jest to lokal mieszkalny, a działania skarżącej zmierzały wyłącznie do przywrócenia stanu pierwotnego przy wykorzystaniu istniejących już instalacji i przyłącza, w konsekwencji bezzasadnie nakazano przywrócenie części wyremontowanego lokalu do stanu poprzedniego; - art. 28 ust. 2 P.b. poprzez dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze strony właścicieli nieruchomości, podczas gdy byłoby to potencjalnie możliwe wyłącznie w sytuacji, w której skarżąca musiałaby uzyskać pozwolenie na budowę, tymczasem organ I instancji wskazał, że wykonanie przedmiotowych robót wymagało wyłącznie zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. W wyniku rozpatrzenia odwołania, zaskarżoną decyzją z 21 marca 2025 r., WINB uchylił w całości decyzję organu I instancji i orzekł co do istoty w ten sposób, że nakazał skarżącej przywrócenie do stanu poprzedniego części lokalu mieszkalnego nr A, tj. pokoju o powierzchni 20,25 m2 (sprzed realizacji samowolnie wykonanych robót budowlanych prowadzonych w okresie od 23.08.2022 r. do 25.10.2023 r. związanych ze zmianą sposobu użytkowania części ww. lokalu na samodzielny lokal mieszkalny – kawalerkę, składającą się z łazienki oraz pokoju z aneksem kuchennym) poprzez: • demontaż ścianek działowych wydzielających pomieszczenie łazienki, • demontaż urządzeń sanitarnych w łazience, tj. kabiny prysznicowej, umywalki, pralki i ubikacji (wyposażenia wymagającego podłączenia do instalacji wodnej/ kanalizacyjnej - kwalifikującego pomieszczenie jako pomieszczenie higienicznosanitarne); • odłączenie od instalacji wodnej umywalki z aneksu kuchennego oraz płyty indukcyjnej (wymagającej wentylacji grawitacyjnej); • przywrócenie do stanu poprzedniego instalacji wodnej i kanalizacyjnej, tj. do stanu w jakim były te instalacje w powołanym pomieszczeniu mieszkalnym/pokoju na czas jego zakupu w dniu 23.08.2022 r. (trwałe odłączenie/zaślepienie w miejscu przyłączenia w ścianie/w podłodze); • powyższe obowiązki wykonać w terminie do 30.06.2025 r. oraz powiadomić o ich wykonaniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W uzasadnieniu powtórzono argumenty podniesione w poprzednio wydanej decyzji kasacyjnej. Podkreślił, że samo stworzenie pomieszczenia łazienki zmieniło warunki higieniczno-sanitarne (powstały wymagania techniczne określone w rozdziale 6, tj. § 76-83 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie). Wykonanie aneksu kuchennego również zmieniło warunki higieniczno-sanitarne (wiązało się z koniecznością przebudowy instalacji wodnej do podłączenia umywalki oraz narzucało obowiązek wentylacji grawitacyjnej w związku z użytkowaniem kuchni elektrycznej - zgodnie z treścią § 93 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Analiza akt sprawy potwierdza, że w ramach zmiany sposobu użytkowania pomieszczenia inwestorka wykonała roboty polegające na: wydzieleniu łazienki ze ścianek działowych i wykonaniu aneksu kuchennego, które wiązały się z rozprowadzeniem instalacji wodnej, kanalizacyjnej i elektrycznej. Inwestorka odtworzyła w istniejącej ościeżnicy drzwiowej przejście z pokoju na klatkę schodową (przed zakupem tego pomieszczenia ościeżnica drzwiowa z drzwiami w tym miejscu była widoczna od strony klatki schodowej - jednak od wewnątrz pokoju drzwi były zamurowane przez poprzednich właścicieli, co potwierdza dokumentacja fotograficzna znajdująca się w aktach sprawy oraz oświadczenie J. M. (lekarza weterynarii), który w latach 1976-1977 był użytkownikiem środkowego mieszkalnia o powierzchni ok. 20 m2 z bezpośrednim wejściem z klatki schodowej (tj. mieszkania stażowego Lecznicy Weterynaryjnej). Wówczas powołane mieszkanie, które nie stanowiło prawnie odrębnego od budynku wydzielonego lokalu - składało się z pokoju, kuchni i łazienki (była tam instalacja grzewcza, wentylacyjna, wodno-kanalizacyjna i elektryczna). Państwo K. kupili swój lokal mieszkalny nr B w dniu 20.12.1996 r., z treści aktu notarialnego wynika, że nabyli go od Skarbu Państwa w zarządzie Zakładu Weterynarii. Wówczas powierzchnia lokalu wynosiła 81,40 m2 , lokal ten składał się z 4 pokoi, 1 kuchni, 1 łazienki z WC i przedpokoju wraz z przynależnymi pomieszczeniami pomocniczymi, tj. korytarze na klatce schodowej i piwnicy. Zatem środkowe mieszkanie, zajmowane niegdyś przez J. M., które prawnie nie było uprzednio wydzielone - zostało zaadaptowane jako pokój mieszkalny i przyłączone do lokalu nr B jeszcze przed 20.12.1996 r. Legalność prac zrealizowanych przez Skarb Państwa w zarządzie Zakładu Weterynarii jest poza przedmiotem niniejszego postępowania. Organ odwoławczy wyjaśnił, że punktem wyjścia dla oceny zakresu, kwalifikacji prawnej i legalności wykonanych robót budowlanych jest stan faktyczny oraz prawny pomieszczenia o powierzchni 20,25 m2 - istniejący w czasie jego zakupu 23.08.2022 r. (bez łazienki i kuchni), który miał być przyłączony do lokalu nr A oraz z uwzględnieniem robót wykonanych przez inwestorkę po tej dacie. Oceniono, że wykonanie robót nie może być kwalifikowane jako remont, czy odtworzenie stanu lokalu istniejącego przed 20.12.1996 r., gdyż w takim stanie inwestorka go nie nabyła. Uwzględnić jedynie pozostaje istniejącą w 2022 r. ościeżnicę drzwi na klatkę schodową, otworu od wentylacji grawitacyjnej, który był zaślepiony tapetą oraz istniejące w podłodze/ w ścianach podejście starej instalacji wodnej i kanalizacyjnej, które na potrzeby adaptacji musiało zostać nie tylko odkryte/wykute, ale również przebudowane dla podłączenia pralki, kabiny prysznicowej oraz 2 umywalek (w łazience i w aneksie kuchennym). Taki zakres robót, w ocenie organu, zmienił parametry użytkowe i techniczne pomieszczenia/pokoju, dlatego należy je kwalifikować jako przebudowę istniejącego obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 7a P.b., połączoną ze zmianą sposobu użytkowania, tj. zmianą warunków higieniczno-sanitarnych, która wymagała dokonania zgłoszenia do organu administracji architektoniczno-budowlanej oraz zgody wspólnoty mieszkaniowej na przebudowę instalacji (zgoda ta wymagana jest przepisem technicznym - aktem wykonawczym do art. 7 ust. 3 pkt 1 P.b., tj. § 20 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 sierpnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych), czego nie dokonano. Brak uzyskania zgody wspólnoty mieszkaniowej, pomimo dwukrotnego wezwania przez PINB, skutkowało koniecznością nałożenia obowiązku w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b., w celu doprowadzenia przedmiotowego lokalu do stanu poprzedniego. Reasumując wskazano, że skarżone rozstrzygnięcie PINB zostało wydane zgodnie z prawem, należało jedynie doprecyzować zakres nałożonego obowiązku w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Nałożony obowiązek ma na celu doprowadzenie do zgodności z przepisami technicznymi. Z tego powodu należało w sentencji decyzji wskazać jakie konkretnie czynności należy wykonać oraz zakreślić termin realizacji tych prac. W zakresie przyłączenia pomieszczenia o powierzchni 20,25 m2 do lokalu nr A, zapewniającego przejście z ww. pokoju do pozostałej części lokalu mieszkalnego nr A, WINB stwierdził, że obowiązek taki nie może zostać nałożony decyzją, gdyż nie jest to "stan poprzedni" w rozumieniu art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skarżąca, reprezentowana przez adwokata, powtórzyła zarzuty i argumenty podniesione w odwołaniu. Dodatkowo zarzuciła naruszenie: - art. 11 i 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji w sposób nieczytelny i uniemożliwiający jego zrozumienie; brak wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej przemawiających za uznaniem, że w wyniku prac remontowych doszło do zmiany warunków higieniczno-sanitarnych, zmian w instalacji, brak wyjaśnienia co uległo zmianie w zakresie stanu faktycznego od momentu wydania decyzji z 26 lutego 2024 r. do momentu wydania decyzji z 8 stycznia 2025 r.; - art. 3 pkt 8 P.b. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że wykonane roboty nie mogą być kwalifikowane jako remont czy odtworzenie stanu lokalu sprzed 20 grudnia 1996 r.; - § 20 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych przez błędne zastosowanie i uznanie, że skarżąca wykonała takie zmiany instalacji, iż wymagana była pisemna zgoda właścicieli nieruchomości, podczas gdy działanie skarżącej zmierzało wyłącznie do przywrócenia lokalu do stanu pierwotnego; - art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali poprzez błędną wykładnię i uznanie, że lokal mieszkalny nr A i nabyty przez skarżącą pokój nie stanowią samodzielnego lokalu mieszkalnego, podczas gdy istotnym z punktu widzenia przymiotu "samodzielności lokalu mieszkalnego" jest kwestia ich funkcjonalności i kryterium swobodnego korzystania niezależnie od innych lokali znajdujących się w budynku. Mając powyższe na uwadze, skarżąca wniosła o uchylenie pkt 2 zaskarżonej decyzji, dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności córki, zwrócenie się do Starostwa Powiatowego oraz do Powiatowego Inspektoratu Weterynarii na okoliczność ewidencjonowania pomieszczenia jako samodzielnego lokalu mieszkalnego; zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi zaakcentowano, że pomieszczenie, którego sprawa dotyczy, stanowi bezsprzecznie część lokalu nr A, należącego do skarżącej. Tylko skarżąca ma swobodny dostęp do tego pomieszczenia i może z niego korzystać, bez wymogu korzystania z innych samodzielnych lokali. Nie jest to kawalerka, czyli osobny lokal niespełniający norm technicznych w zakresie powierzchni. Skarżąca zaznaczyła, że nabywając pokój od Państwa K., była świadoma co do stanu poprzedniego, tj. istniejących przyłączy i sposobu użytkowania lokalu jako kawalerki. W tym ujęciu legalny stan pierwotny był rozumiany przez skarżącą jako stan istniejący jeszcze przed dniem 20 grudnia 1996 r. Podczas prac remontowych wykorzystała wyłącznie istniejące (lecz zakryte, czasowo wyłączone z użytkowania) instalacje i przyłącza. Podjęte działania nie wykraczały poza jej lokal, nie naruszyły i nie obejmowały części wspólnych nieruchomości, nie ingerowały w ściany konstrukcyjne budynku. Fakt ten został potwierdzony przez Z. S. i H. P. Treść ich oświadczenia ujęto w notatce urzędowej z 7 lutego 2024 r. Właściciele pozostałych lokali nie zgłaszali jakichkolwiek zniszczeń ani innych przejawów naruszenia przysługującego im prawa własności. Skoro prowadzone prace ograniczyły się wyłącznie do lokalu stanowiącego przedmiot postępowania, to całkowicie niezasadnym było dopuszczenie do udziału w postepowaniu w charakterze strony właścicieli lokali znajdujących się przy ul. [...]. Pani H. K. miała możliwość wnieść odwołanie, mimo że sprawa w żadnym stopniu jej nie dotyczy. W toku prac remontowych nie zgłaszała aby ingerowano w jej własność, nie zgłaszała ewentualnych zniszczeń. Skarżąca podziela ę w całości z argumentacją podniesioną w pierwszej decyzji PINB o umorzeniu postępowania. Podkreśliła, że załączyła do akt sprawy protokoły z przeglądów okresowych dot. elementów budynku, instalacji i urządzeń oraz przewodów kominowych, które potwierdzają: prawidłowe podłączenie wentylacji w tej części lokalu; poprawne działanie wszystkich instalacji oraz prawidłowy stan techniczny budynku w części dotyczącej lokalu nr A, umożliwiający jego użytkowanie zgodnie z przeznaczeniem. Podniesiono, że skarżąca nie rozumie co uległo zmianie w stanie faktycznym pomiędzy kolejnymi decyzjami wydanymi przez PINB. Wyjaśniono, że sporne pomieszczenie nabyła w celu zaspokojenia potrzeb członka rodziny (najpierw matki, a teraz niepełnosprawnej córki). Wynajem, jeżeli miał miejsce, to wyłącznie w sezonie letnim, aby skompensować koszt nabycia lokalu i przeprowadzonego remontu. Podniosła, że przepisy prawa nie zabraniają wykonać osobnego wejścia do jednego z pomieszczeń użytkowych przynależnych do mieszkania. Nie jest również zakazane urządzanie w jednym lokalu dwóch łazienek i kuchni, jeżeli warunki techniczne na to zezwalają. W realiach tej sprawy wręcz niewskazane byłoby wykonywanie przejścia, burząc ścianę, skoro tuż obok znajdują się drzwi na klatce schodowej. Dzięki temu niepełnosprawna córka ma wydzieloną własną przestrzeń, w której może uczyć się samodzielności, a w razie konieczności tuż za ścianą przebywa jej mama, która może udzielić stosownej pomocy. Reasumując, skarżąca wskazała, że oba pomieszczenia tworzą funkcjonalną całość w obrębie lokalu mieszkalnego nr A. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Podkreślono, że zakres wykonanych robót zmienił parametry użytkowe i techniczne pomieszczenia/ pokoju, zatem należy je kwalifikować jako przebudowę istniejącego obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 7a P.b. połączoną ze zmianą sposobu użytkowania, tj. zmianą warunków higieniczno-sanitarnych, która wymagała dokonania zgłoszenia do organu administracji architektoniczno-budowlanej oraz zgody wspólnoty mieszkaniowej na przebudowę instalacji - zgoda ta wymagana jest przepisem technicznym - § 20 cytowanego rozporządzenia. Brak uzyskania zgody wspólnoty mieszkaniowej na legalizację przedmiotowych robót skutkowało koniecznością nałożenia obowiązku w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b., w celu doprowadzenia przedmiotowego lokalu do stanu poprzedniego. W dniu 16 czerwca 2025 r. wpłynął wniosek pełnomocnika skarżącej o zawieszenie postępowania sądowego. Wskazano, że w czerwcu 2025 r. zmarł uczestnik postępowania – J. P. Pismem z 23 czerwca 2025 r., w wykonaniu wezwania Sądu, pełnomocnik skarżącej poinformował, że wspólnota mieszkaniowa nie ma ustanowionego zarządcy. Postanowieniem z 25 czerwca 2025 r. Sąd odmówił zawieszenia postępowania sądowego. Pismem z 26 czerwca 2025 r. H. K. zgłosiła wniosek dowodowy w postaci przesłuchania jako świadka jej syna P. K. na okoliczności dotyczące stanu pierwotnego lokalu objętego niniejszym postępowaniem. Na rozprawie w dniu 3 lipca 2025 r. uczestniczka postępowania H. K. przedłożyła kserokopię pisma z 23.06.2025r. stanowiącą informację przedstawioną przez A. N. "Wojewódzki Weterynaryjny Inspektor Sanitarny [...]", w którym opisano stan faktyczny związany z pokojem gościnnym w budynku Powiatowego Zakładu Weterynarii. Pełnomocnik skarżącej podtrzymał skargę dodatkowo wskazując, że właśnie z przedłożonego dokumentu jednoznacznie wynika, że w latach 70-tych w budynku na I piętrze poza dwoma lokalami mieszkalnymi istniał pokój gościnny, który następnie został włączony do mieszkania służbowego jednego z lekarzy. Skarżąca podała, że od samego początku pani K. miał wiedzę, ze pokój, który od niej zakupiła będzie przeznaczony dla jej mamy wraz z przygotowaniem jej miejsca pobytu. Pełnomocnik H. K. wyjaśnił, że w akcie notarialnym dotyczącym sprzedaży pokoju zostało zawarte stwierdzenie, że lokal będzie stanowił polepszenie warunków mieszkaniowych kupującej, a nie będzie służył do wynajmu jako wyodrębniona część. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 133 § 1, art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego wydania. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia może mieć miejsce w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowanej wykładni tych przepisów. Badając legalność wydanych w sprawie decyzji, w świetle powołanych wyżej kryteriów oraz w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że stan faktyczny sprawy jest w istocie bezsporny, zaś strony postępowania z jednoznacznych ustaleń faktycznych wyciągają odmienne wnioski. Zgodnie strony podają, że w 2022 r. skarżąca zakupiła od właścicielki lokalu nr B (p. H. K.) pokój w celu przyłączenia do swojego lokalu mieszkalnego nr A. W tym celu skarżąca wykonała roboty budowlane obejmujące: zamurowanie przejścia do lokalu nr B i udrożniła przejście na klatkę schodową w miejscu istniejącej ościeżnicy drzwiowej (położonej tuż obok wejścia do lokalu nr A), dodatkowo inwestorka wydzieliła w spornym pokoju za pomocą ścianek działowych pomieszczenie łazienki z WC, wykonała aneks kuchenny i rozprowadziła instalacje: wodno-kanalizacyjną, elektryczną, c.o., które są podłączone "podlicznikowo" do lokalu nr A, do tego celu wykorzystała doprowadzone niegdyś do wskazanego pomieszczenia rury spustowe i istniejącą w pomieszczeniu wentylację grawitacyjną. W latach 80-tych XX wieku pomieszczenie to było użytkowane jako mieszkanie stażysty i posiadało instalację wodno-kanalizacyjną, która na skutek przebudowy (przyłączenia pomieszczenia do lokalu nr B) została zdemontowana, a rury spustowe i wentylacja zostały zakryte. Mając na uwadze opisany zakres wykonanych robót budowlanych, należy podzielić stanowisko organu odwoławczego, że sporne roboty budowlane polegające na zamurowaniu przejścia do lokalu nr B, udrożnieniu otworu drzwiowego na klatkę schodową, w miejscu istniejącej ościeżnicy drzwiowej, wydzielenie pomieszczenia łazienki i aneksu kuchennego z rozprowadzeniem instalacji, stanowiło przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2025 r. poz. 418; dalej w skrócie: "u.p.b."). Przepis ten stanowi, że ilekroć w ustawie jest mowa o przebudowie należy przez to rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. W wyroku z 25 czerwca 2024 r. sygn. akt II OSK 2470/21, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie: "CBOSA") Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że roboty budowlane w postaci wydzielenia za pomocą ścian działowych dodatkowych pomieszczeń, w tym możliwość korzystania z dodatkowej łazienki, należy uznać za przebudowę w związku ze zmianą parametrów użytkowych. Istotne jest, że roboty polegające na przebudowie mają m.in. doprowadzić do zmiany parametrów użytkowych lub technicznych budynku. W orzecznictwie wskazuje się przykładowo, że przebudowę stanowi zwiększenie przepustowości instalacji istniejącego obiektu budowlanego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2847/17, dostępny w CBOSA). Parametrem użytkowym i technicznym będą wszelkie wielkości, wyrażane w jednostkach miary czy też wagi elementów użytkowych, takich jak dach, okna, schody oraz technicznych, takich jak ciężar konstrukcji czy odporność przeciwpożarowa, które występują w przypadku danego obiektu budowlanego (zob. wyrok NSA z dnia 4 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 493/09, a także wyrok WSA w Poznaniu z 29 maja 2025 r., sygn. akt II SA/Po 191/25, dostępne w CBOSA). Niewątpliwie parametrem użytkowym jest powierzchnia użytkowa lokalu. W niniejszej sprawie na skutek wykonanych robót zmniejszyła się powierzchnia użytkowa lokalu nr B i zwiększyła się powierzchnia użytkowa lokalu nr A. Skoro wyszczególnione roboty budowlane wyczerpują definicję przebudowy, to nie można ich kwalifikować jednocześnie jako remontu w rozumieniu art. 3 pkt 8 u.p.b., rozumianego jako wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji. Wbrew stanowisku skarżącej w tej sprawie nie można mówić o odtworzeniu stanu pierwotnego, gdyż brak jest podstaw do kwestionowania zgodności z prawem przebudowy, na skutek której sporne pomieszczenie zostało przyłączone jako pokój do lokalu nr A. Ustalone zostało jednoznacznie, że w 1996 r. właściciele lokalu nr B nabyli ten lokal na podstawie aktu notarialnego od Skarbu Państwa z czteroma pokojami. Stan taki jako zgodny z prawem obowiązywał do 2022 r., tj. do momentu sprzedaży jednego pomieszczenia właścicielce lokalu nr A. W związku z tym nie można uznać wykonanych robót budowlanych za remont, ale za kolejną przebudowę. Trafnie NSA wskazał w wyroku z 19 grudnia 2024 r., sygn. akt II OSK 684/22, publ. w CBOSA, że przy remoncie zachowane są parametry dotychczas istniejące. W niniejszej zaś sprawie działania skarżącej wykraczają poza dotychczas istniejący stan pomieszczenia. "Odtworzenie stanu pierwotnego", w rozumieniu art. 3 pkt 8 u.p.b., nie może być utożsamiane z stanem pomieszczenia na początku jego powstania, ale istotny jest stan pomieszczenia ostatnio legalnie obowiązujący. W konsekwencji w sprawie nie mógł mieć zastosowania powołany w skardze art. 29 ust. 4 pkt 2 lit. a) u.p.b., który stanowi, że nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, wykonanie robót budowlanych polegających na remoncie. Istotne jest natomiast w stanie faktycznym tej sprawy, że zgodnie z art. 29 ust. 4 pkt 1 lit. a) u.p.b. nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, wykonywanie robót budowlanych polegających na przebudowie budynków, których budowa wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, oraz budynków mieszkalnych jednorodzinnych, z wyłączeniem przebudowy przegród zewnętrznych oraz elementów konstrukcyjnych. Przepis ten został wprowadzony na mocy ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471) i obowiązuje od 19 września 2020 r. Unormowanie to zastąpiło art. 29 ust. 2 pkt 1aa (Dz.U. z 2020 r. poz. 1333), który uprzednio stanowił, że pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na przebudowie budynków, innych niż budynki, o których mowa w ust. 1, z wyłączeniem ich przegród zewnętrznych oraz elementów konstrukcyjnych, a także z wyłączeniem przebudowy, której projekt budowlany wymaga uzgodnienia pod względem ochrony przeciwpożarowej. Nadto zgodnie z treścią art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. d. u.p.b. nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu wewnątrz i na zewnątrz użytkowanego budynku instalacji, z wyłączeniem instalacji gazowych. W uzasadnieniu do projektu wskazanej noweli z 13 lutego 2020 r. w zakresie art. 29 ust. 4 pkt 1 i 4 wyjaśniono, że poszerzony został katalog zwolnień z decyzji o pozwoleniu na budowę i zgłoszenia. Z przytoczonych unormowań wynika, że budynki wielorodzinne, jako budynki, których budowa wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, mogą być przebudowywane bez konieczności uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, jeżeli roboty budowlane nie obejmują przebudowy przegród zewnętrznych oraz elementów konstrukcyjnych. W niniejszej sprawie bezsprzecznie inwestorka w ogóle nie ingerowała w ściany zewnętrzne budynku. Nie ma też podstaw do uznania aby zostały przebudowane elementy konstrukcyjne budynku. Takie ustalenie zawarł organ I instancji w pierwszej decyzji wydanej w sprawie dotyczącej umorzenia postępowania. Organ odwoławczy tego ustalenia nie zanegował, nie prowadzono żadnych dodatkowych czynności wyjaśniających, które wskazywałyby na brak zasadności tego stanowiska. Ani PINB przy ponownym rozpatrywaniu sprawy (po zmianie piastuna organu), ani WINB nie wyjaśnił w jakim konkretnie zakresie i na jakiej podstawie uznano, że wykonane roboty budowlane wymagały zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. W ocenie Sądu zamurowanie przejścia w ścianie wewnętrznej i udrożnienie przejścia w zamurowanej niegdyś, ale istniejącej ciągle ościeżnicy drzwiowej nie uzasadnia przyjęcia, że doszło do przebudowy elementów konstrukcyjnych budynku. Podobnie nie wykazano, aby odkrycie rur spustowych w spornym pomieszczeniu i podłączenie do nich instalacji rozprowadzonych "podlicznikowo" z lokalu nr A wiązało się z przebudową elementów konstrukcyjnych budynku. Według ustaleń zawartych w decyzji PINB z 26 lutego 2024 r. przy realizacji spornych robót budowlanych nie korzystano z części budynku przeznaczonych do wspólnego użytku. Ustalenia tego nie podważono w kolejnych decyzjach organów nadzoru budowlanego. W związku z powyższym nie wykazano zaistnienia przesłanek do zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.b., który pozwala na wydanie nakazu przywrócenia stanu poprzedniego w sytuacjach opisanych w art. 50 ust. 1 pkt 1-4 u.p.b., tj. w przypadku robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 29 ust. 1 i 3, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno-budowlanym lub w przepisach. Przez zgłoszenie, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 u.p.b. należy rozumieć zgłoszenie z art. 30 u.p.b. Natomiast art. 29 u.p.b. konkretyzuje jakie roboty budowlane wymagają zgłoszenia. Organy orzekające nie wykazały, które z unormowań tego przepisu miałyby mieć zastosowanie w rzeczonej sprawie. Jak już wskazano, zgodnie z art. 29 ust. 4 pkt 1 lit. a) i pkt 3 lit. d) u.p.b. nie wymagają pozwolenia na budowę ani zgłoszenia roboty budowlane polegające na przebudowie bez ingerencji w ściany zewnętrzne i elementy konstrukcyjne oraz rozprowadzenie instalacji wewnątrz i na zewnątrz użytkowanego budynku. W sprawie nie została też zakwestionowana prawidłowość wykonania robót budowlanych, ich zgodność ze sztuką budowlaną. Nie ma mowy o tym, aby wykonane roboty budowlane w jakikolwiek sposób zagrażały bezpieczeństwu dla życia i zdrowia ludzkiego, mienia, czy środowiska. W związku z tym ewentualny brak zgody współwłaścicieli budynku na zmiany w instalacji pozostaje bez wpływu na możliwość stosowania art. 51 u.p.b.. Stosownie zaś do treści § 20 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 sierpnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych (Dz. U. z 1999 r. poz. 74, nr 836) wszelkie zmiany instalacji w lokalu dokonywane w czasie jego użytkowania wymagają pisemnej zgody właściciela budynku. W myśl § 24 tego rozporządzenia wprowadzanie jakiejkolwiek zmiany w instalacji i urządzeniach wentylacyjnych w lokalu wymaga wcześniejszego uzyskania zgody właściciela budynku. Unormowania te, stosownie do § 2 cyt. rozporządzenia służą zapewnieniu: utrzymania stanu technicznego budynku na poziomie zapewniającym bezpieczeństwo ludzi i mienia w okresie jego użytkowania; ochrony zdrowia i życia ludzi w pomieszczeniach budynku; warunków w zakresie zaopatrzenia w wodę oraz odprowadzania ścieków; możliwości racjonalizacji zużycia wody zgodnie z wymaganiami użytkowników lokali, lecz w sposób nie naruszający interesów osób trzecich i nie powodujący pogorszenia właściwości użytkowych i technicznych budynku i związanych z nim urządzeń. Sąd w składzie rozpatrującym skargę podziela prezentowane w orzecznictwie stanowisko, zgodnie z którym ratio legis art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.b. jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, ale w aspekcie przepisów prawa administracyjnego, a nie prawa cywilnego. W sytuacji, gdy roboty budowlane wykonane zostają w sposób prawidłowy, nienaruszający przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym lub przepisów technicznych jakim, powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nie zagrażają w jakikolwiek sposób życiu i zdrowiu ludzi ani mieniu lub środowisku, to ewentualne naruszenie praw współwłaścicieli może być dochodzone przed sądem powszechnym (por. wyrok NSA w Warszawie z 13 stycznia 2003 r. sygn. akt IV SA 523/01, ONSA 2004, nr 2, poz. 54, wyrok WSA w Poznaniu z 13 lipca 2023 r., sygn. akt IV SA/Po 115/23, publ. w CBOSA). W wyroku z 16 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 864/24 Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że zasadne jest umorzenie jako bezprzedmiotowe postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie art. 50 i art. 51 u.p.b. w sprawie wykonania robót budowlanych polegających na wykonaniu bruzd w ścianach sąsiadujących z lokalem mieszkalnym na potrzeby zamontowania instalacji wodnej podtynkowej, w sytuacji gdy roboty budowlane zostały wykonane prawidłowo i nie wymagały pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. W uchwale z 3 października 2016 r., sygn. II OPS 1/16 (publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie siedmiu sędziów, rozstrzygnął, że do robót budowlanych i obiektów budowlanych, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę i nie są objęte obowiązkiem zgłoszenia mogą być stosowane przepisy art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine u.p.b., a także art. 51 ust. 7 tej ustawy, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine. W uzasadnieniu tej uchwały zaakcentowano przy tym, że zgodnie z art. 1 ustawy - Prawo budowlane ustawa ta normuje działalność obejmującą sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych oraz określa zasady działania organów administracji publicznej w tych dziedzinach. Do podstawowych obowiązków organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego należy nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, a w szczególności przestrzeganiem warunków bezpieczeństwa ludzi i mienia w rozwiązaniach przyjętych w projektach budowlanych, przy wykonywaniu robót budowlanych oraz utrzymywaniu obiektów budowlanych. Istotą celowości działania organów budowlanych jest sprawowanie nadzoru i ingerowanie wobec realizowanych obiektów i robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, jeżeli stwierdzą wystąpienie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenia środowiska. Uwzględnić pozostaje zatem, że rolą organu nadzoru budowlanego nie jest rozstrzyganie wszelkich sporów powstałych na tle procesu budowlanego. Zakres obowiązków organów nadzoru budowlanego wyznacza art. 81 u.p.b. W myśl ust. 1 pkt 1 lit. "b" i "c" art. 81 do podstawowych obowiązków organów nadzoru budowlanego należy m.in. nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, a w szczególności warunków bezpieczeństwa ludzi i mienia w rozwiązaniach przyjętych w projektach budowlanych, przy wykonywaniu robót budowlanych oraz utrzymywaniu obiektów budowlanych oraz zgodności rozwiązań architektoniczno-budowlanych z przepisami techniczno-budowlanymi oraz zasadami wiedzy technicznej. W uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/10 (dostępnej w CBOSA) wskazano, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Uchwały tej nie można interpretować w taki sposób, że zwalnia ona organy z konieczności badania tytułu prawnego inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Dotyczy to jednak sytuacji objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Tylko wówczas bowiem organy administracji architektoniczno-budowlanej, są zobligowane do badania posiadania tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jeśli jednak kontrolowane roboty budowlane nie wymagają pozwolenia na budowę lub zgłoszenia i zostały przeprowadzone prawidłowo, zgodnie z przepisami technicznymi obowiązującymi w budownictwie i nie stwarzają zagrożenia dla bezpieczeństwa, nie ma podstaw do nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności i robót. W takiej sytuacji okoliczność braku zgody współwłaścicieli nieruchomości na wykonanie robót budowlanych przekraczających zakres zwykłego zarządu nieruchomością wspólną stanowi zagadnienie o charakterze cywilnym i nie ma wpływu na możliwość prowadzenia postępowania legalizacyjnego w trybie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego (por. wyrok WSA w Olsztynie z 17 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 1009/13, wyrok WSA w Kielcach z 6 września 2022 r., sygn. akt II SA/Ke 378/22, publ. w CBOSA). Również w wyroku z 5 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2386/13, publ. w CBOSA, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął zasadność umorzenia postępowania przez organy nadzoru budowlanego, uznając, że skoro roboty budowlane nie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę ani dokonania zgłoszenia wykonywania robót budowlanych, to bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy pozostają kwestie dotyczące prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nie można też podzielić stanowiska organów orzekających, aby w sprawie doszło do wydzielenia samodzielnego lokalu mieszkalnego o powierzchni 20,25 m2 oraz zmiany sposobu użytkowania spornego pomieszczenia. WINB w skarżonej decyzji skupił się na tym, że doszło do zmiany parametrów użytkowych i technicznych pomieszczenia (co jest wpisane w definicję przebudowy), ale nie przesądza to jeszcze o zmianie sposobu użytkowania spornego pomieszczenia, które tak przed realizacją robót budowlanych, jak i po ich wykonaniu pełni tę samą funkcję mieszkaniową, więc mają do niego zastosowanie te same normy prawne jak dotychczas. Sąd podziela wypracowane w orzecznictwie na kanwie art. 71 ust. 1 pkt 2 u.p.b. stanowisko, zgodnie z którym przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego rozumieć należy podjęcie w nim nowej działalności, do której mają zastosowanie inne normy z zakresu bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska, bądź dotyczące wielkości lub układu obciążeń, aniżeli normy, które miały zastosowanie względem dotychczasowego sposobu użytkowania (por. wyrok. NSA z 9 kwietnia 2025 r., sygn. akt I OSK 684/22, publ. w CBOSA). Przyjmuje się, że każdego rodzaju działalność zmieniająca pierwotną funkcję (przeznaczenie) obiektu budowlanego (lokalu) będzie przejawem zmiany sposobu jego użytkowania. Nie każda jednak zmiana, na przykład prowadzonej w lokalu użytkowym działalności gospodarczej, powinna być zakwalifikowana jako zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Z treści przytoczonego przepisu wynika, że chodzi tu o działalność, która wymaga spełnienia innych lub dodatkowych warunków określonych przepisami prawa, niż działalność dotychczas prowadzona w lokalu. Innymi słowy dla uznania zmiany sposobu użytkowania lokalu wymagane jest ustalenie, że została w nim podjęta nowa działalność, do której mają zastosowanie inne (względem dotychczasowego sposobu użytkowania) normy wynikające z przepisów prawa (por. wyrok WSA w Olsztynie z 22 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Ol 830/21, publ. w CBOSA). Przebudowa budynku mieszkalnego przez wygospodarowanie dodatkowej łazienki, czy aneksu kuchennego w lokalu mieszkalnym nie powoduje, że do tego lokalu mieszkalnego mają zastosowanie inne normy określające warunki higieniczno-sanitarne czy bezpieczeństwa pożarowego niż dotychczas istniejące. Nie można takich działań uznać za zmianę sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego. W wyroku z 28 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Sz 189/22 WSA w Szczecinie zasadnie przyjął, że wydzielenie w lokalu mieszkalnym łazienki za pomocą ścianek działowych nie stanowi zmiany sposobu użytkowania lokalu, w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 u.p.b. Błędnie też organ odwoławczy przyjął, że w sprawie doszło do wyodrębnienia samodzielnego lokalu mieszkalnego. Nie stanowi o tym w szczególności okoliczność, że do spornego pomieszczenia można wejść tylko z klatki schodowej. PINB w toku oględzin ustalił, że wszystkie instalacje w spornym pomieszczeniu są podłączone "podlicznikowo" do lokalu nr A. Sporne pomieszczenie nie ma więc cechy samodzielności. W wyroku z 29 marca 2023 r., sygn. akt III OSK 7269/21, publ. w CBOSA, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że kryterium rozstrzygającym o odrębnej własności lokalu jest samodzielność lokalu. Jest to jedyna przesłanka, jaką musi spełniać lokal, aby mógł stać się odrębną nieruchomością. Cechy samodzielności lokali nie zostały zdefiniowane w ustawie. W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że charakteryzuje się ona tym, iż właściciel i inne osoby korzystające z lokalu mają do niego swobodny dostęp, a także tym, że korzystanie z lokalu zgodnie z jego funkcją nie wymaga korzystania z innych lokali. Nie przekreśla tej samodzielności konieczność korzystania z pomieszczeń, będących elementem nieruchomości wspólnej (por. G. Bieniek, S. Rudnicki, Nieruchomości. Problematyka prawna, Warszawa 2013 r., str. 429). Lokal posiada zatem cechę samodzielności, jeżeli funkcjonalnie nie stanowi części składowej innego lokalu, a korzystanie z niego nie wiąże się z koniecznością korzystania z pomieszczeń znajdujących się w innym lokalu. O tym, czy dany lokal może być uznany za samodzielny, decyduje jego wydzielenie trwałymi ścianami w obrębie budynku, swobodny dostęp do niego właściciela (mieszkańca) oraz możliwość korzystania z niego bez wymogu korzystania z innych samodzielnych lokali, co oznacza przeznaczenie lokalu do wyłącznego użytku jego właściciela (mieszkańca). Nie można więc mówić o samodzielności lokalu, który pomimo wydzielenia trwałymi ścianami do pełnienia przypisanej mu funkcji wymaga korzystania z innych samodzielnych lokali. Z kolei o możliwości uznania konkretnego pomieszczenia za przynależne do konkretnego lokalu decyduje to, czy mogą z niego korzystać wyłącznie mieszkańcy określonego lokalu, czy też mieszkańcy kilku lokali. NSA rozważania te odniosło do stanu faktycznego, w którym za samodzielny lokal mieszkalny uznało lokal, w którym pomiędzy izbami nie było komunikacji wewnętrznej, a do każdej z izb wejście odbywało się z ogólnodostępnej klatki schodowej. Izby te położone były na jednej kondygnacji, kuchnia graniczyła ścianami z jednym pokojem, który z kolei graniczył ścianami z drugim pokojem. WC i łazienka również graniczyły ze sobą ścianami, ale były położone po przeciwnej stronie korytarza. NSA uznało, że okoliczność, że pomiędzy izbami nie ma komunikacji wewnętrznej, nie przeczy cechom samodzielności lokalu, czyli temu, że właściciel i inne osoby korzystające z lokalu mają do niego swobodny dostęp, a także, że korzystanie z lokalu, zgodnie z jego funkcją, nie wymaga korzystania z innych lokali. Sąd w składzie orzekającym w rzeczonej sprawie stanowisko powyższe podziela, dlatego fakt, że pomiędzy spornym pomieszczeniem a lokalem nr A nie ma bezpośredniej komunikacji wewnętrznej, nie dyskredytuje stwierdzenia, że stanowi on część składową lokalu nr A, a nie odrębny lokal mieszkalny. Okoliczności powyższej nie zmienia fakt, że jak ustaliły orzekające w sprawie organy, przez krótki okres pomieszczenie to można było wynająć krótkoterminowo. Jak wyjaśniła strona skarżąca przypadki takie miały miejsce w okresie letnim aby zrekompensować częściowy koszt wykonanych prac, natomiast obecnie pokój jest przeznaczony na potrzeby niepełnosprawnej córki. Końcowo należy również wyjaśnić, że organy orzekające niewłaściwie ustaliły krąg stron postępowania. W orzecznictwie utrwalone pozostaje stanowisko, że w postępowaniach administracyjnych dotyczących budynku, w którym ukonstytuowana jest wspólnota mieszkaniowa, stosownie do art. 6 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2021 r. poz. 1048), stronami nie są właściciele poszczególnych lokali w budynku, ale tylko wspólnota mieszkaniowa, którą oni z mocy prawa tworzą i która reprezentuje ich interesy w zakresie dotyczącym części wspólnych obiektu. Zgodnie z art. 20 ust. 1 tej ustawy jeżeli liczba lokali wyodrębnionych i lokali niewyodrębnionych jest większa niż trzy, właściciele lokali są obowiązani podjąć uchwałę o wyborze jednoosobowego lub kilkuosobowego zarządu. Stosownie do art. 21 ust. 1 tej ustawy zarząd kieruje sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą a poszczególnymi właścicielami lokali. W wyroku z 11 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 2052/23 publ. w CBOSA, NSA podkreślił, że w orzecznictwie sądowym dopuszcza się w sprawach sąsiedzkich możliwość występowania właścicieli poszczególnych lokali samodzielnie i we własnym interesie prawnym związanym z prawem do lokalu. Są to jednak sytuacje wyjątkowe i dotyczą z reguły sytuacji, gdy postępowanie dotyczy jednoznacznego, zindywidualizowanego oddziaływania na "substancję" konkretnego lokalu, prowadząc do naruszenia indywidualnego prawa jego właściciela. Z akt niniejszej sprawy wynika, że w budynku jest pięć lokali mieszkalnych. W tej sytuacji wspólnota mieszkaniowa powinna mieć ustanowionego zarządcę, który powinien reprezentować interesy wspólnoty mieszkaniowej. Pełnomocnik skarżącej podał, że wspólnota mieszkaniowa nie ma ustanowionego zarządcy. Jednak jest to wymóg ustawowy. Członkom wspólnoty nie przysługuje zaś przymiot strony postępowania, jeżeli sporne roboty budowlane nie oddziałują na ich lokale. Z tego powodu Sąd odmówił zawieszenia postępowania sądowego, o co wnosił pełnomocnik skarżącej w związku ze śmiercią jednego z uczestników postępowania. Z powyższych względów, mając na uwadze art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. Działając na podstawie art. 135 p.p.s.a, w celu usunięcia naruszenia prawa w granicach rozpoznawanej sprawy Sąd uchylił takżę decyzję WINB z 9 lipca 2024 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) p.p.s.a. O kosztach postępowania, obejmujących zwrot od organu na rzecz skarżącej kosztów: uiszczonego wpisu od skargi w kwocie 500 zł, zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł i opłaty za udzielenie pełnomocnictwa w kwocie 17 zł, rozstrzygnięto na zasadzie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2023 r. poz. 1964).