II SA/Ol 315/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Osipuk Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 lipca 2023 r. sprawy ze skargi A.N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z dnia [...], nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że Wójt Gminy [...] (organ I instancji) decyzją z 12 stycznia 2023 r. odmówił A.N. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego na niepełnosprawną babcię. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że z posiadanej dokumentacji wynika, że babcia skarżącego jest osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zgodnie z orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Elblągu ustalony stopnień niepełnosprawności H.S. datuje się od 8 stycznia 2009 r., tj. po ukończeniu 69-go roku życia. Nadto babcia skarżącego ma córkę tj. osobę spokrewnioną w pierwszym stopniu. W związku z tym nie są spełnione przesłanki z art. 17 ust. 1a i ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615 z późn. zm., dalej: u.ś.r.) . Odwołanie od tej decyzji wniósł A.N. (skarżący), który wskazał, że odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprzeczna z powszechnie obowiązującymi zasadami współżycia społecznego, zasadami wzmacniania więzi rodzinnych, a przede wszystkim została wydana w oparciu o przepisy uznane za niezgodne z prawem. W uzasadnieniu skarżący stwierdził, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. został przez Trybunał Konstytucyjny w sprawie K 38/13 uznany za niezgodny z prawem (Trybunał stwierdził jego nieważność). W sytuacji gdy dzieci nie są w stanie wypełniać obowiązków alimentacyjnych, to wnuki mają prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Jego babcia wymaga stałej i długotrwałej opieki, jest osobą niepełnosprawną, nie jest zdolna do samodzielnej egzystencji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Elblągu (Kolegium, organ odwoławczy) decyzją z 24 lutego 2023 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Zdaniem Kolegium nie jest dopuszczalne wydanie decyzji odmawiającej przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie przepisu, którego niekonstytucyjność została stwierdzona wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. w sprawie K 38/13. Stanowisko to potwierdzone zostało wyrokami sądów administracyjnych przywołanymi przez Kolegium. Wnukowi prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługiwać będzie jednak jedynie, w sytuacji gdy opieki tej nie mogłyby sprawować osoby bliższe - tutaj córka, która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Orzeczenie takie zwalniałoby córkę z obowiązku alimentacji ( w pierwszej kolejności ) i stwarzało możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego innym osobom – tu wnukowi. Determinantem wzmacniania więzi rodzinnych nie jest uzyskanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Skargę na powyższą decyzję wywiódł skarżący, wskazując, że doszło do błędnej wykładni prawa oraz pominięto istotne fakty. W motywach skargi wskazano, że kryterium stopnia pokrewieństwa wyznaczające kolejność zobowiązania do alimentacji nie może samo w sobie stanowić przeszkody do nabycia świadczenia pielęgnacyjnego bez dokładnego zbadania sprawy. Jedyne żyjące dziecko babci – córka – znajduje się w trudnej sytuacji zdrowotnej i finansowej. Zamieszkuje w innej miejscowości i nie jest w stanie należycie sprawować opieki nad osobą niepełnosprawną. Córka dopóki mogła, zajmowała się matką, a skarżący nie starał się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Organy skupiły się na stanie fizycznym babci, lekceważąc jej stan psychiczny i sytuację materialną rodziny. Wskazano, że babcia skarżącego wymaga stałej opieki, zwłaszcza w okresie zimowym, kiedy codziennie trzeba palić w piecach. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt sprawy, wniosek taki został złożony przez organ, a skarżący temu nie oponował. Sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 – zwanej dalej p.p.s.a.) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazać należy, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nie zostało podjęte z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z dnia 24 lutego 2023 r., którym to rozstrzygnięciem Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skarżącemu z uwagi na sprawowanie opieki nad babcią. Na wstępie należy wskazać, że w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. K 38/13, nie może powodować odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego moment powstania niepełnosprawności - po ukończeniu 18-go lub 25-go roku życia przez osobę wymagającą opieki, jeżeli wnioskodawca rezygnuje z pracy lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W związku z tym art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie mógł stanowić podstawy odmowy przyznania świadczenia. Takie samo stanowisko zajęło Kolegium rozpatrując odwołanie skarżącego, nie ma więc potrzeby dalszego rozważania tej kwestii. Natomiast materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych ( Dz. U. z 2022 r. poz. 615 z późn. zm., dalej: ustawa lub u.ś.r.) . Zgodnie z art. 17 ust. 1 cyt. ustawy, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji (art. 17 ust. 1). W niniejszej sprawie przedmiotem rozbieżności na etapie postępowania odwoławczego było jedynie to, czy skarżący mieści się w kręgu podmiotów wymienionych w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy, tj. czy skarżący jest osobą, na której względem niepełnosprawnej babci spoczywa obowiązek alimentacyjny w rozumieniu przepisów kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Wyjaśnić w związku z tym należy, że zgodnie z art. 128 k.r.o. obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Z treści art. 129 § 1 k.r.o. wynika zaś, że obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych - obciąża bliższych stopniem przed dalszymi; krewnych w tym samym stopniu obciąża obowiązek alimentacyjny w częściach odpowiadających ich możliwościom zarobkowym i majątkowym (§ 2). Z kolei przepis art. 132 k.r.o. stanowi, że obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo, gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. Badając czy osobie wymienionej w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy, niespokrewnionej w pierwszym stopniu z osobą wymagająca opieki, przysługuje uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego, należy mieć na uwadze treść art. 17 ust. 1a powołanej ustawy, zgodnie z którym osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wskazać należy w tym miejscu, jak słusznie podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, że przy dokonywaniu wykładni przepisów art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a ustawy nie można ograniczać się jedynie do wykładni literalnej, której zastosowanie prowadziłoby do przyjęcia, że dalszym krewnym będzie przysługiwało prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, tylko w okolicznościach wymienionych w art. 17 ust. 1a ustawy. Konieczne w tym zakresie jest również posiłkowanie się wykładnią celowościową i systemową omawianych przepisów, przemawiającą za uznaniem, że ograniczenia wynikające z regulacji art. 17 ust. 1a ustawy nie powinny mieć zastosowania w sytuacji, gdy preferowany przez ustawodawcę opiekun z obiektywnych względów (a więc niezależnych od niego) nie jest w stanie sprawować opieki nad potrzebującym – tj., gdy zachodzą okoliczności wymienione w art. 132 k.r.o., do którego odsyła art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Powyższą argumentację podziela również Sąd orzekający w niniejszej sprawie, jednak pod warunkiem (zawsze przyjmowanym przez sądy administracyjne w tego typu sprawach), że zobowiązani do alimentacji w pierwszej kolejności z obiektywnych, a nie subiektywnych przyczyn nie mogą lub nie chcą zajmować się swoim rodzicem. Z ustaleń organu dokonanych w niniejszej sprawie wynika, że skarżący mieszka ze swoją babcia. H.S. ma jeszcze córkę mieszkającą w Iławie i to właśnie ona bez wątpienia zobowiązana jest do alimentacji swojej matki przed skarżącym. Oznacza to, że istniałyby przesłanki do przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego jedynie wówczas, gdyby córka nie była w stanie zadośćuczynić obowiązkowi alimentacyjnemu. Nie chodzi tu tylko o brak możliwości sprawowania przez nią opieki nad niepełnosprawną matką w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, ale także o brak możliwości dostarczenia przez nią środków pieniężnych potrzebnych do zapewnienia odpowiedniej opieki przez inne osoby. Niewątpliwie nie można automatycznie wykluczać wnuka H. S. z kręgu potencjalnych osób, którym mogłoby być przyznane świadczenie pielęgnacyjne. Jednakże byłoby to możliwe tylko w razie zaistnienia szczególnej sytuacji, w której córka babci skarżącego nie byłaby w stanie wypełniać swoich obowiązków alimentacyjnych. Takimi szczególnymi okolicznościami byłaby śmierć osoby zobowiązanej w pierwszej kolejności do alimentacji, posiadanie przez nią znacznego stopnia niepełnosprawności czy też przebywanie za granicą, które uniemożliwia sprawowanie opieki nad osobą, która tego wymaga (vide: wyrok NSA z 21 czerwca 2017 r., I OSK 829/16). Podobnie sytuacja pozbawienia danej osoby władzy rodzicielskiej nad dziećmi mogłaby stanowić okoliczność wykluczenia tych dzieci z wywiązywania się z obowiązku alimentacyjnego wobec rodziców. Nie jest natomiast taką okolicznością fakt przebywania na emeryturze, zamieszkiwanie w innej miejscowości, czy też stan zdrowia, jeżeli córka nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W niniejszej sprawie nie zaszły zatem okoliczności, które pozwoliłyby zaktualizować obowiązek alimentacyjny skarżącego względem babci przed obowiązkiem alimentacyjnym córki. To córka jest w pierwszej kolejności zobowiązana do sprawowania opieki nad matką i tylko zbieg nadzwyczajnych zdarzeń może spowodować przeniesienie obowiązku alimentacyjnego na kolejne zobowiązane osoby. Skoro zatem skarżący nie jest osobą w pierwszej kolejności zobowiązaną do spełnienia obowiązku alimentacyjnego na rzecz swojej babci, to nie mógł on skutecznie ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad babcią. Raz jeszcze podkreślić należy, że nie istnieje bezwzględny zakaz przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego wobec osób zobowiązanych w dalszej kolejności, jednak zobowiązanie to musi wynikać z obiektywnych okoliczności, na co wskazywały sądy administracyjne ( zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach I OSK 1342/21, I OSK 1201/22, I OSK 1464/22, I OSK 1056/22 dostępne w CBOSA). W rozpoznawanej sprawie rzeczą pewną jest to, że babcia skarżącego ma córkę i z obowiązku alimentacyjnego wobec matki, która ją wychowała nie zwalnia to, że mieszka w innej miejscowości i nie jest osobą dysponującą znacznym majątkiem. Przypomnieć należy również, że istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensata utraty dochodów z powodu konieczności rezygnacji z pracy zarobkowej lub jej niepodejmowania w związku z koniecznością sprawowania osobistej opieki. Jeżeli skarżący, a w zasadzie jego babcia, uważają, że córka babci skarżącego nie wywiązuje się z obowiązku jej alimentowania, to mogą podjąć odpowiednią drogę prawną. Nie ma możliwości uzyskania świadczenia ze strony organów pomocy społecznej przez osoby zobowiązane do alimentacji w dalszej kolejności, jeżeli dzieci osoby uprawnionej mogą taką pomoc świadczyć. Reasumując, w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, czy też innego naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a tylko takie uchybienia uprawniają sąd administracyjny do wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwego aktu administracyjnego. W tej sytuacji, mając powyższe na względzie, stosownie do art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę.