II SA/Ol 316/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Hanna Raszkowska (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi J.S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia w sprawie uzgodnienia warunków zabudowy w zakresie ochrony gruntów rolnych oddala skargę. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Postanowieniem z dnia 14 listopada 2011 r., Starosta G. na podstawie art. 106 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071, ze zm., dalej jako K.p.a.) w związku z art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80 poz. 717, ze zm.), uzgodnił w zakresie ochrony gruntów rolnych inwestycję polegającą na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną, na działkach oznaczonych numerami: "[...]". W uzasadnieniu podał, że przedmiotowe działki stanowią grunty klas: "[...]". W złożonym zażaleniu J.S. zarzucił, że Starosta nie przeanalizował możliwości wyłączenia przedmiotowych gruntów rolnych z produkcji rolniczej i orzekł w sprawie bez uprzedniego wydania w tym zakresie decyzji, co naruszyło art. 6, art. 7 i art. 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zdaniem żalącego się, art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie mógł stanowić podstawy prawnej kwestionowanego postanowienia, gdyż przepis ten dotyczy postępowania w sprawach o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, a budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego nie jest taką inwestycją. W ocenie żalącego się, Starosta naruszył także art. 28 K.p.a., gdyż pozbawił go statusu strony postępowania, jednocześnie wadliwie przyznając taki status Wójtowi Gminy G. Podniósł, że jest współwłaścicielem przedmiotowej nieruchomości, wobec czego posiada interes prawny w tym postępowaniu. Wskazał, że wnioskodawca Z.S. nie interesował się przedmiotową nieruchomością i nie uczestniczył w pracach na niej aż do dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Ponadto, wnioskodawca będąc współwłaścicielem posiadającym znacznie mniejszy udział w nieruchomości (1/4), nie był umocowany do dysponowania nieruchomością bez wiedzy i zgody współwłaściciela większościowego. Zarzucił ponadto, że nie wyjaśniono okoliczności faktycznych i prawnych, które miały wpływ na treść wydanego postanowienia i z naruszeniem art. 10 § 1 K.p.a. nie zapewniono mu możliwości czynnego udziału w postępowaniu. Postanowieniem z dnia 22 lutego 2012 r., sprostowanym postanowieniami z dnia 16 marca 2012 r. i 19 kwietnia 2012 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. stwierdziło niedopuszczalność zażalenia. Kolegium podniosło, że kwestionowane postanowienia zostało wydane w oparciu o art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który przewiduje obowiązek uzgodnienia przed wydaniem decyzji projektu decyzji o warunkach zabudowy z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Stosownie do art. 53 ust. 5 tej ustawy uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 K.p.a. Z projektu decyzji, który był przedmiotem uzgodnienia wynikało, że wniosek o wydanie warunków zabudowy złożył Z.S. Wobec treści powołanych wyżej przepisów tylko on mógł wnieść zażalenie na postanowienie uzgadniające. Powyższe obligowało Kolegium do stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia, stosownie do art. 134 w zw. z art. 144 K.p.a. Kolegium wyjaśniło ponadto, że z uwagi na rodzaj rozstrzygnięcia nie mogło odnieść się do merytorycznych zarzutów zażalenia. W złożonej skardze J.S. wywiódł, że organy administracji zmieniły przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości z rolnego na budowlane, pozbawiając przy tym skarżącego możliwości kwestionowania tego rozstrzygnięcia. Stwierdził, że art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest niezgodny z art. 21 i art. 64 Konstytucji. Stwierdził, że nie wyraził zgody na zmianę przeznaczenia nieruchomości. Skarżący wywiódł też, że sprzeczność normy prawnej z Konstytucją powoduje, że prawo nie jest jednolite i skutkować musi uchyleniem lub zmianą takiej normy prawnej i wniósł o wystąpienie przez Sąd do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym czy przepis art. 53 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie, w jakim pozbawia on właściciela nieruchomości prawa do wniesienia zażalenia na postanowienie kończące postępowanie w sprawie uzgodnienia inwestycji polegającej na budowie domu mieszkalnego jednorodzinnego, jest zgodny z art. 32 Konstytucji RP oraz z art. 64 ust. 3 w zw. z art. 21 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22 lutego 2012 r., którym stwierdzono niedopuszczalność zażalenia skarżącego. Kolegium ustaliło bowiem, że skarżący nie posiadał legitymacji do skutecznego wniesienia zażalenia na postanowienie Starosty G. z dnia 14 listopada 2011 r. Postanowienie organu pierwszej instancji wydane zostało na podstawie art. 106 K.p.a. w związku z art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w przedmiocie uzgodnienia warunków zabudowy inwestycji planowanej na opisanych wyżej działkach. Stosownie do art. 106 § 1 K.p.a., jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Zajęcie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie (§ 5). Zgodnie natomiast z art. 53 ust. 5 zd. pierwsze uzgodnień, o których mowa w ust. 4, w tym m.in. z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami (pkt 6 ust. 4 art. 53), dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. Z cytowanego przepisu wynika wprost, że ustawodawca zdecydował, że postanowienie uzgodnieniowe może kwestionować wyłącznie inwestor. W stanie faktycznym sprawy z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy przedmiotowych działek wystąpił Z. S. Wobec tego, wyłącznie on mógł wnieść skutecznie zażalenie na postanowienie Starosty G. Wprawdzie skarżący jest współwłaścicielem tej nieruchomości, jednakże z uwagi na treść cytowanego art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, okoliczność ta jest bez znaczenia w sprawie. W tej sytuacji prawidłowo Kolegium, na podstawie art. 134 K.p.a., stwierdziło niedopuszczalność zażalenia wniesionego przez skarżącego. Wyjaśnić dodatkowo należy, że podmiot występujący z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie musi się legitymować tytułem prawnym do nieruchomości, której dotyczy ustalenie warunków zabudowy. Zgodnie bowiem z art. 63 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy, doręczając odpis decyzji do wiadomości pozostałym wnioskodawcom i właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości. W postępowaniu z wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu organ administracji nie bada uprawnień inwestora do terenu objętego wnioskiem (zob. wyroki NSA z dnia 31 sierpnia 1998 r., sygn. akt IV SA 1695/96, LEX nr 45724 i z dnia 21 grudnia 1999 r., sygn. akt IV SA 1701/97, LEX nr 48761). Odnosząc się do zarzutów skargi wskazać również należy, że z art. 63 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika wprost, że decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Informację tej treści zamieszcza się w decyzji. Bezpodstawne są więc wywody skargi, że decyzja wydana w sprawie ustalenia warunków zabudowy pozbawi skarżącego prawa do decydowania o przeznaczeniu nieruchomości. Sąd nie podzielił tym samym poglądu skarżącego i nie dostrzegł potrzeby wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym czy przepis art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie, w jakim pozbawia on właściciela nieruchomości prawa do wniesienia zażalenia na postanowienie kończące postępowanie w sprawie uzgodnienia inwestycji polegającej na budowie domu mieszkalnego jednorodzinnego, jest zgodny z art. 32 Konstytucji RP oraz z art. 64 ust. 3 w zw. z art. 21 Konstytucji RP. Należy podkreślić, że podstawą do przedstawienia przez Sąd pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego muszą być uzasadnione wątpliwości sądu, a nie skarżącego (wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2004 r., sygn. akt OSK 971/04, LEX nr 236849) a zastosowane w sprawie przepisy nie są sporne w zakresie ich interpretacji. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. Nr 270), skargę należało oddalić.