II SA/Ol 318/12

Dnia 12 czerwca 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant Anna Głażewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 czerwca 2012 roku sprawy ze skargi M. S.- K. na decyzję Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie niezatwierdzenia zakładu do uboju i rozbioru bydła 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii na rzecz skarżącej M. S.-K. kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Powiatowy Lekarz Weterynarii (dalej też jako: organ I instancji), decyzją z dnia 13 czerwca 2011 r., po rozpoznaniu wniosku z dnia 21 kwietnia 2011 r., zatwierdził Zakład "A", prowadzony przez M. S., do uboju i rozbioru trzody chlewnej, określając wielkość tej produkcji i ustalając weterynaryjny numer identyfikacyjny oraz odmówił uboju bydła w zakładzie. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w wymienionym zakładzie nie ma niezgodności strukturalnych, dotyczących uboju trzody chlewnej. Stwierdzono natomiast cztery niedociągnięcia strukturalne, które uniemożliwiają ubój bydła w tymże zakładzie z powodu niespełnienia wymagań weterynaryjnych, warunkujących prowadzenie higienicznego uboju, w związku z czym odmówiono zatwierdzenia uboju bydła w zakładzie. M. S. wniosła odwołanie od tej decyzji w części, dotyczącej odmowy zatwierdzenia zakładu do uboju i rozbioru bydła. Podniosła, iż decyzja została wydana po przeprowadzeniu kontroli w dniach od 24 maja do 10 czerwca 2011 r. Odwołująca się zgłosiła zastrzeżenia do protokołu z tej kontroli w terminie wskazanym przez organ. Mimo to, organ I instancji nie czekając na zastrzeżenia i nie odnosząc się do nich, wydał decyzję w sprawie. Ponadto odwołująca się zarzuciła, że organ I instancji nie wziął pod uwagę, iż projekt technologiczny jej zakładu został zatwierdzony przez Powiatowego Lekarza Weterynarii, który uwzględnił przygotowanie zakładu do uboju i rozbioru zarówno trzody chlewnej, jak i bydła. Po rozpatrzeniu odwołania, Wojewódzki Lekarz Weterynarii (dalej też jako: organ II instancji lub organ odwoławczy) decyzją z dnia 29 lipca 2011 r. uchylił decyzję organu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy nie podzielił zarzutów odwołania odnoszących się do ustaleń faktycznych poczynionych w trakcie przeprowadzonej kontroli, podczas której stwierdzono niezgodności naruszające wymagania weterynaryjne. Stwierdzono natomiast, że decyzja organu I instancji z dnia 13 czerwca 2011 r. została wydana z naruszeniem art. 10 § 1 k.p.a.i art. 81 k.p.a. Powiatowy Lekarz Weterynarii decyzją z dnia 5 września 2011 r. odmówił M. S. uboju bydła w zakładzie, powołując się na kolejną kontrolę przeprowadzoną w zakładzie w dniu 18 lipca 2011 r., która wykazała dwa, spośród poprzednio stwierdzonych, niedociągnięcia strukturalne uniemożliwiające ubój bydła. Po rozpatrzeniu odwołania strony od tej decyzji Wojewódzki Lekarz Weterynarii decyzją z dnia 10 listopada 2011 r. ponownie uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazano, iż należy odnieść się do zgłaszanych przez stronę zastrzeżeń do protokołu kontrolnego oraz w sposób nie budzący wątpliwości ustalić odległości pomiędzy zabezpieczeniami oddzielającymi część czystą od brudnej a także rzeczywiste odległości pomiędzy punktem zawieszenia półtusz a posadzką. Ponadto organ II instancji stwierdził, iż decyzja organu I instancji zawierała nieprawidłowe rozstrzygnięcie, bowiem organ odmówił uboju bydła, a rozstrzygnięcie powinno się odnosić do zatwierdzenia zakładu do uboju i rozbioru bydła. Wskazano także na nieprawidłowe uzasadnienie prawne decyzji przez organ I instancji. Powiatowy Lekarz Weterynarii decyzją z dnia 20 grudnia 2011 r. nie zatwierdził uboju i rozbioru bydła w zakładzie strony. Organ powołał się na wcześniej przeprowadzone kontrole, które wykazały, iż wykonane zabezpieczenia oddzielające część czystą od brudnej na linii uboju bydła nie gwarantują prowadzenia uboju w sposób higieniczny, umożliwiający chronienie tusz od zanieczyszczeń a także, że wysokość zawieszenia haka rozporowego i kolejki podwieszającej nie zapobiega stykaniu się półtusz z posadzką. Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji zawarł szczegółowe ustalenia faktyczne oraz wyjaśnił podstawę prawną swego rozstrzygnięcia. Powołano się na dokumentację fotograficzną, która została wymieniona jako załączniki nr 1-4. W odwołaniu od tej decyzji M. S. zarzucała, iż decyzja została wydana z naruszeniem art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., ponieważ prowadzący postępowanie lekarz weterynarii winien być wyłączony od udziału w sprawie, gdyż brał udział w wydawaniu dwóch poprzednich decyzji. Odwołująca się podniosła, iż pracownik organu za każdym razem zwraca uwagę na inne uchybienia i braki, skutkujące odmową załatwienia wniosku. W ocenie strony, jej zakład spełnia warunki do zatwierdzenia do uboju bydła i takiej decyzji oczekuje od organu odwoławczego. Zaskarżoną decyzją z dnia 24 lutego 2012 r. Wojewódzki Lekarz Weterynarii, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., po raz kolejny uchylił decyzję organu I instancji i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przytoczył treść przepisów art. 138 § 2 k.p.a.. Powołał się także na treść art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. i stwierdził, iż organ I instancji nie dopełnił wymogów określonych tymi przepisami. Wskazano, że jednym z głównych dowodów, na których oparł się organ I instancji, były fotografie pomieszczeń w zakładzie, w którym strona zamierza dokonywać uboju i rozbioru bydła. Powiatowy Lekarz Weterynarii wielokrotnie w uzasadnieniu swej decyzji powołuje się na tę dokumentację fotograficzną. Z akt sprawy nie wynika jednak kiedy, przez kogo i w jaki sposób przedmiotowy materiał dowodowy został zgromadzony. Zdjęcia te pojawiły się dopiero na etapie wydawania decyzji i strona nie miała możliwości odnieść się do tak zgromadzonych dowodów, co narusza art. 10 § 1 k.p.a. Ponadto organ odwoławczy wskazał, iż organ I instancji powoływał się w uzasadnieniu na wysokość torów zainstalowanych w innych rzeźniach, a dane te nie mają odzwierciedlenia w aktach sprawy. Natomiast fakty znane organowi z urzędu powinny być stronie zakomunikowane. Organ II instancji stwierdził też, iż rozstrzygnięcie winno się odnosić do zatwierdzenia zakładu do uboju i rozbioru bydła na rynek krajowy. Zarzucono także organowi I instancji, że nie przytoczył treści i nie wyjaśnił w uzasadnieniu przepisów prawa, o które rozstrzygnął przedmiotową sprawę i nie odniósł się do wszystkich twierdzeń strony. Organ odwoławczy nie podzielił natomiast zarzutu strony dotyczącego naruszenia przez organ I instancji art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. oraz tego, iż organ I instancji za każdym razem zwraca uwagę na inne uchybienia. Wskazano, że poprzednie decyzje były uchylane przez organ odwoławczy ze względu na niewystarczające wyjaśnienie stanu faktycznego oraz błędy proceduralne. Pracownik organu natomiast jest wyłączony od udziału w sprawie tylko wówczas, gdy brał udział w wydawaniu zaskarżonej decyzji w niższej instancji. W skardze na tę decyzję strona wnosiła o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania. Skarżąca podkreśliła, że postępowanie w sprawie zostało zainicjowanej jej wnioskiem z dnia 21 kwietnia 2011 r. Wskazała, iż organ odwoławczy nie mógł się ograniczyć jedynie do kontroli zaskarżonej decyzji lecz miał obowiązek rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę merytorycznie. Powinien on rozważyć charakter i istotę wad zaistniałych w postępowaniu przed organem I instancji oraz możliwość ich naprawienia bez uszczerbku dla strony. Skarżąca wskazała, że posiada projekt technologiczny zakładu, który został zatwierdzony przez Powiatowego Lekarza Weterynarii do produkcji w zakresie uboju i rozbioru trzody chlewnej i bydła na rynek krajowy. Zatwierdzenie zakładu, które jest przedmiotem niniejszego postępowania, powinno nastąpić na podstawie zatwierdzonego projektu technologicznego i powinno dotyczyć zatwierdzenia całości produkcji, a nie części. Ponadto skarżąca ponowiła, podnoszony wcześniej zarzut naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Lekarz Weterynarii wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu swego stanowiska organ odwoławczy stwierdził, iż skoro zakład skarżącej spełniał wymagania weterynaryjne do prowadzenia jednego z wnioskowanych rodzajów działalności t.j. do uboju i rozbioru trzody chlewnej, to rozstrzygnięcie organu I instancji w zakresie zatwierdzenia zakładu do uboju i rozbioru trzody było prawidłowe a decyzja w tej części stała się ostateczna. Odnosząc się do przesłanek odmowy zatwierdzenia zakładu do uboju i rozbioru bydła oraz kwestii wyłączenia pracownika organu I instancji od udziału w sprawie, organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, choć nie wszystkie jej zarzuty okazały się zasadne. Wojewódzki sąd administracyjny nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, co wynika z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270, dalej jako: p.p.s.a.). Bezzasadny jest wniosek pełnomocnika skarżącej o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji a także o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji z dnia13 czerwca 2011 r. Stwierdzenie nieważności decyzji, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2p.p.s.a. może nastąpić, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.,dalej jako: k.p.a.), czego nie stwierdzono podczas kontroli zaskarżonej decyzji. Jeśli zaś chodzi o decyzję wydaną przez Powiatowego Lekarza Weterynarii dnia 13 czerwca 2011r., to zważyć należy, iż zawierała ona dwa rozstrzygnięcia. W punkcie pierwszym organ zatwierdził zakład skarżącej do uboju i rozbioru trzody chlewnej natomiast w punkcie drugim odmówiono zatwierdzenia tego zakładu do uboju i rozbioru bydła. Strona odwołała się tylko od decyzji w zakresie odmowy zatwierdzenia zakładu do uboju i rozbioru bydła. Oznacza to, iż decyzja organu I instancji w pozostałym zakresie stała się ostateczna i nie może być wyeliminowana z obrotu prawnego w niniejszej sprawie. Decyzja ta w zakresie dotyczącym zatwierdzenia zakładu do uboju i rozbioru bydła zaś została uchylona przez organ odwoławczy decyzją z dnia 29 lipca 2011 r., przez co nie pozostaje w obrocie prawnym. Kontrola sądowoadministracyjna w rozpoznawanej sprawie obejmowała decyzję organu II instancji w przedmiocie odmowy zatwierdzenia zakładu do uboju i rozbioru bydła. Decyzją tą organ odwoławczy po raz trzeci uchylił decyzję organu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r. Nr 6, poz.18). Przepis ten pozwala organowi odwoławczemu uchylić zaskarżoną odwołaniem decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji tylko wtedy, gdy decyzja ta została wydana: po pierwsze: z naruszeniem przepisów postępowania, po drugie: konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dopiero łączne spełnienie tych dwu przesłanek daje organowi II instancji możliwość od uwolnienia się od obowiązku merytorycznego załatwienia sprawy. Nowelizacja art. 138 § 2 k.p.a. miała na celu ograniczenie zbyt częstego korzystania z decyzji kasacyjnych przez organy odwoławcze. W uzasadnieniu projektu zmiany (Sejm RP VI kadencji druk sejmowy nr 2987) stwierdzono, iż "projekt zmiany zmierza do większego skrępowania organu odwoławczego przy podejmowaniu decyzji kasacyjnej (stanowiącej przecież wyjątek od zasady merytorycznego załatwienia sprawy przez organ odwoławczy)". Celem tej zmiany było skrócenie czasu trwania postępowań administracyjnych poprzez dalsze ograniczenie możliwości przekazywania spraw do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji bez koniecznej potrzeby. Warunkiem koniecznym dopuszczalności wydania decyzji w omawianym trybie jest stwierdzenie, że sprawa nie może być załatwiona w sposób merytoryczny. W piśmiennictwie podkreśla się, że instytucja kasacji przewidziana w art. 138 § 2 k.p.a. jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca tego przepisu (Barbara Adamiak, Janusz Borkowski - Kodeks Postępowania Administracyjnego Komentarz, Wydanie 11 C.H. Beck Warszawa 2011 str.519 - 520), co oznacza, iż przed organem odwoławczym powinno zapaść powtórne rozstrzygnięcie merytoryczne. W związku ze zmianą stanu prawnego, z dniem 11 kwietnia 2011 r. zmieniły się, co prawda, przesłanki dopuszczalności wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, jednak aktualne pozostało dotychczasowe orzecznictwo sądów administracyjnych, dotyczące dopuszczalności wydania decyzji kasacyjnej ze względu na braki postępowania wyjaśniającego (Piotr Przybysz – Kodeks Postępowania Administracyjnego Komentarz wydanie 8 LexisNexis Warszawa 2012 str.366). Organ II instancji upatrywał naruszenia przez organ I instancji zasady czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 k.p.a.) przez to, iż skarżąca nie została zapoznana ze zgromadzonymi w sprawie dowodami – dokumentacją fotograficzną, na podstawie której zapadło rozstrzygniecie. Należy mieć jednak na uwadze, że skutki wynikające z naruszenia tej zasady mogą być naprawione w postępowaniu przed organem drugiej instancji. Nie było żadnych przeszkód, aby organ odwoławczy umożliwił stronie zapoznanie się z tą dokumentacją i wypowiedzenie się w tej kwestii. Podobnie, nie było żadnych przeciwwskazań procesowych do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego na etapie postępowania odwoławczego w sytuacji, gdy organ II instancji uznał, iż zgromadzone dowody nie są wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Należy tu zwrócić uwagę, iż Wojewódzki Lekarz Weterynarii stwierdził, że głównym dowodem, na którym oparł rozstrzygnięcie organ I instancji, była rzeczona dokumentacja fotograficzna, co do której nie było danych, kiedy, przez kogo i w jakich okolicznościach została sporządzona. Zakres postępowania, wymagający usunięcia tych wątpliwości, nie wymagał w niniejszej sprawie uchylenia decyzji organu I instancji. Przepis art. 136 k.p.a. daje bowiem organowi odwoławczemu uprawnienie do przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego lub zlecenia uzupełnienia dowodów i materiałów organowi, który wydał decyzję. W rozpoznawanej sprawie organ II instancji zaniechał tegoż postępowania, jak też nie wyjaśnił z jakich przyczyn nie zastosował art. 136 k.p.a. Nie można zaakceptować stanowiska organu odwoławczego, który dysponując znajdującymi się w aktach sprawy protokołami z kontroli weterynaryjnych przeprowadzonych w zakładzie skarżącej oraz dokumentacją fotograficzną, nie zajął merytorycznego stanowiska w sprawie lecz po raz trzeci już uchylił decyzję organu I instancji, skutkiem czego wniosek strony nie został załatwiony mimo, iż postępowanie w sprawie zostało wszczęte ponad rok temu. Jeżeli organ II instancji miał wątpliwości, co do dokumentacji fotograficznej, to mógł zwrócić się do organu I instancji o ich wyjaśnienie. Nie wymagało uchylenia decyzji organu I instancji także i to, że organ I instancji powoływał się w uzasadnieniu decyzji na fakty znane mu z urzędu, a dotyczące wysokości torów do transportu tusz, instalowanych w innych zakładach. Równie dobrze zakomunikowanie tych okoliczności stronie w trybie art. 77 § 4 k.p.a. mogło nastąpić na etapie postępowania odwoławczego. Nie stanowiło podstawy do wydania decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. także to, że organ I instancji, w ocenie Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii, nie przytoczył treści i nie wyjaśnił w uzasadnieniu przepisów prawa, w oparciu o które rozstrzygnął przedmiotową sprawę. Podstawą do wydania takiej decyzji nie może być bowiem samo stwierdzenie przez organ II instancji naruszenia przepisów postępowania, musi to być bowiem naruszenie nie dające usunąć się w trybie art. 136 k.p.a. a dodatkowo musi zaistnieć też druga przesłanka, w postaci koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Istota sprawy zasadzała się bowiem na ustaleniach, czy zakład skarżącej spełnia warunki higieniczne do uboju i rozbioru bydła. Organ odwoławczy nie wykazał, że materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy jest niewystarczający do wydania w tej sprawie decyzji merytorycznej. Mając na uwadze powyższe, Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja została wydana z istotnym naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. i dlatego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję a na podstawie art. 152 tej ustawy orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana do uprawomocnienia się wyroku. Stosownie do art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r.w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1394 ze zm.) zasądzono od organu na rzecz skarżącej koszty postępowania na które składa się poniesiony wpis od skargi, wynagrodzenie radcy prawnego i opłata skarbowa od pełnomocnictwa.