II SA/Ol 318/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2018 r. sprawy ze skargi H. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie wykonania określonych czynności lub robót budowlanych oddala skargę. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (organ I instancji, PINB w) kolejną decyzją (poprzednie dwie zostały uchylone przez organ odwoławczy) z dnia "[...]", działając na podstawie art. 51 ust. 7 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, odstąpił od nałożenia na Gminę Wiejską, obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, tj. wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, polegających na wykonaniu przebudowy drogi gminnej na dz. Nr "[...]" w m. A, gm. A. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że w rozpatrywanej sprawie mamy jednoznacznie do czynienia z samowolnie wykonanymi robotami budowlanymi polegającymi na przebudowie istniejącej drogi, a nie z samowolnie wykonanym obiektem budowlanym. Organ nadzoru budowlanego wskazał, że w otrzymanym od Głównego Geodety Kraju dokumencie, tj. fotogrametrycznym zdjęciu lotniczym o numerze ewidencyjnym "[...]" wykonanym 22.09.2007 roku dla obszaru działki nr "[...]" i "[...]" w obrębie A - gm. A, widnieje przedmiotowa droga. Ponadto droga ta, znajduje się w ciągu drogi przebudowanej na podstawie zgłoszenia przyjętego przez Starostę nr "[...]" z dnia 10.03.2015 r. Widoczny na zdjęciu odcinek przedmiotowej drogi jak i część przebudowana w 2015r. stanowią jedną całość o jednolitej nawierzchni i stałej szerokości, co bezspornie potwierdza stan drogi sprzed "remontu" i wskazuje na to, że przedmiotowa droga istniała wcześniej i została przebudowana. O istnieniu utwardzonej drogi przed 2008 r. może również świadczyć zaświadczenie Starostwa Powiatowego z 10 marca 2015 r., w którym stwierdzono, że "organ przyjmujący zawiadomienie nie wnosi sprzeciwu do złożonego zawiadomienia o przebudowie drogi gminnej obejmującej dz. Nr "[...]" w m. A gm. A", która znajduje się w ciągu przedmiotowej drogi. Odwołanie od ww. decyzji wniosła H. W., zarzucając, że w dalszym ciągu nie przedłożono stosownych dokumentów świadczących o tym, iż przedmiotowa droga wcześniej istniała, a organ nie wziął pod uwagę dokumentów geodezyjnych, wypisu z rejestru gruntów, które skarżąca przedłożyła. Ponadto zarzuciła PINB, że nie zastosował się do zaleceń WINB zawartych w postanowieniu z "[...]" oraz wniosła o uchylenie decyzji z uwagi na nieprawdziwe dane. Odwołująca podkreśliła, że żadna przebudowa drogi nie została wykonana, tylko powstała nowa droga jako samowola budowlana na gruntach rolnych bez obowiązującego pozwolenia na budowę na zakres robót budowlanych, obejmujących wykonanie koryta drogi, przebudowy drogi, położenia polbruku i krawężników. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB, organ odwoławczy) decyzją z dnia "[...]" utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W ocenie organu odwoławczego z zebranego materiału dowodowego bezspornie wynika, że przebudowa odcinka drogi, która polegała na utwardzeniu nawierzchni kostką brukową wymagała stosownego zgłoszenia, którego w przedmiotowej sprawie nie było. Przedmiotowe roboty budowlane zostały wykonane samowolnie. W ocenie organu odwoławczego organ I instancji dokonał prawidłowej kwalifikacji wykonanych robót budowlanych jako przebudowy drogi wewnętrznej i zastosował tryb art. 50-51 ustawy Prawo budowlanego. Z akt sprawy wynika, że przedmiotowa droga istniała już wcześniej, była utwardzana gruzem, płytami betonowymi czy żużlem w taki sposób, że wykonana nawierzchnia umożliwiała wykorzystywanie jej jako szlaku komunikacyjnego dla samochodów. W dokumentach należących do Gminy przedmiotowa działka zakwalifikowana jest jako droga i tak też była traktowana. W ocenie organu odwoławczego organ I instancji zasadnie ustalił, że odcinek przedmiotowej drogi, jak i część przebudowana w 2015 r., stanowią jedną całość o jednolitej nawierzchni i stałej szerokości, co bezspornie potwierdza stan drogi sprzed remontu i wskazuje na to, że przedmiotowa droga istniała wcześniej i została przebudowana. O istnieniu utwardzonej drogi przed 2008 r. może również świadczyć dokument wydany przez Starostwo Powiatowe, które na podstawie art. 217 k.p.a. wydało zaświadczenie z dnia 10 marca 2015 r. Ponadto WINB analizując dokumentację przedmiotowej sprawy, odnalazł Księgę Wieczystą o nr "[...]" prowadzonej przez Sąd Rejonowy, w której przedmiotowa działka nr "[...]" widnieje jako DR-Drogi. Podkreślono również, że z oceny technicznej sporządzonej w dniu 26 marca 2016 r. przez inż. G. D. przedłożonej przez inwestora wynika, że roboty budowlane przy przebudowie drogi wykonane zostały w sposób zgodny z zasadami wiedzy technicznej, sztuką budowlana oraz obowiązującymi przepisami. Nie ma zatem podstaw do nakazania w drodze decyzji wykonania czynności, które doprowadzą je do stanu zgodnego z prawem. Wobec tego zaistniał brak podstaw do nałożenia na stronę obowiązków wykonania jakichkolwiek czynności lub robót budowlanych. Skargę na ww. decyzję wywiodła H. W.. W uzasadnieniu zarzuciła organom, że nie wzięły pod uwagę słusznego interesu obywatela i tendencyjnie rozpatrzyły dokumenty przedłożone przez skarżącą. Strona skarżąca podniosła, że z protokołu wznowienia znaków granicznych z dnia 25 listopada 2008 r. wynika, że działka skarżącej stykała się z działkami Skarbu Państwa o nr "[...]", ale brak jest na tym terenie jakiejkolwiek drogi. Zgodnie zaś z wypisem z rejestru gruntów Starostwa Powiatowego z dnia 24 września 2008 r. działka "[...]" stanowiła użytki rolne. Decyzja zaś o podziale działki nr "[...]" została wybudowana już po wybudowaniu drogi. Skarżąca podkreśliła, że sporna droga została wybudowana bez wymaganego pozwolenia na budowę, ponieważ nastąpiła zmiana granic pasa drogowego poprzez jego poszerzenie. W ocenie skarżącej zdjęcia satelitarne i fotograficzne nie są żadnym dowodem w sprawie ponieważ obejmują działkę nr "[...]", która powstała po podziale działki nr "[...]", której grunty były gruntami rolnymi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie co do zasady podtrzymując stanowisko i argumentację zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Organ stwierdził, że większość zarzutów strony dotyczy kwestii istnienia drogi, co jest w jego ocenie bezsprzeczne. Ponadto podkreślił, że niewątpliwie doszło do przebudowy drogi bez wymaganego zgłoszenia. Jednak rzeczona przebudowa została wykonana prawidłowo pod względem technicznym i tym samym brak jest podstaw do nałożenia na Gminę jakichkolwiek obowiązków budowlanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 j.t.) oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ppsa (Dz. U. z 2018r. poz. 1302 j.t.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje w razie, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 tej ustawy stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1). Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]", którym to rozstrzygnięciem organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia "[...]" o odstąpieniu od nałożenia na Gminę Wiejską, obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, tj. wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, polegających na wykonaniu przebudowy drogi gminnej na dz. nr "[...]" w m. A, gm. A. Zasadniczą kwestią sporną w niniejszej sprawie jest to czy, jak twierdzi skarżąca, doszło do budowy bez pozwolenia na budowę spornej drogi na dz. Nr "[...]", czy też doszło do przebudowy drogi gminnej na ww. działkach w miejscowości A. Żeby można było stwierdzić wykonanie przebudowy drogi, droga taka musiałaby już wcześniej istnieć. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowane jest bowiem stanowisko, że przebudowa drogi może odnosić się wyłącznie do istniejącej drogi, a więc określonego obiektu budowlanego, przy czym uprzednio istniejącym obiektem budowlanym może być nie tylko konstrukcja z materiałów twardych (np. beton, asfalt), ale także konstrukcja ziemna (np. droga gruntowa będąca wynikiem robót budowlanych). Stosownie zaś do art. 29 ust. 2 pkt 12 oraz art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017, poz. 1332 j.t.), dalej Prawo budowlane, wykonanie robót budowlanych polegających na przebudowie dróg nie wymaga pozwolenia na budowę lecz zgłoszenia. W myśl natomiast art. 3 pkt 7a ww. ustawy przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Przepis ten koresponduje z definicją przebudowy drogi zawartą w art. 4 pkt 18 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017, poz. 2222 j.t.) stanowiącym, iż przebudowa drogi oznacza wykonywanie robót, w których wyniku następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, niewymagających zmiany granic pasa drogowego. Stosownie zaś do treści art. 4 pkt 2 ww. ustawy drogą jest budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. Mając na uwadze zgromadzoną w aktach sprawy obszerną dokumentację w ocenie Sądu należy stwierdzić, że trafnie organy uznały, iż sporna droga istniała już przed jej przebudową w 2008 r. Przede wszystkim Główny Geodeta Kraju przedstawił dokument w postaci fotogrametrycznego zdjęcia lotniczego wykonanego 22 września 2007 roku dla spornego obszaru, który potwierdza istnienie drogi (akta adm., k. – 162). Ujęty na zdjęciu odcinek spornej drogi jak i część przebudowana w 2015 r. niewątpliwie stanowią spójną całość o jednolitej nawierzchni i stałej szerokości. Zgodzić się należy z organem, że przemawia to za przyjęciem stanowiska, iż przedmiotowa droga istniała wcześniej i następnie ją przebudowano. Za faktem istnienia drogi przed przebudową w 2008 r. przemawia również zaświadczenie Starostwa Powiatowego z 10 marca 2015 r., w którym stwierdzono, że "organ przyjmujący zawiadomienie nie wnosi sprzeciwu do złożonego zawiadomienia o przebudowie drogi gminnej obejmującej dz. Nr "[...]" w m. A gm. A", który znajduje się w ciągu przedmiotowej drogi. Dostrzec należy również, że sporna droga znajduje się w ciągu drogi przebudowanej na podstawie zgłoszenia przyjętego przez Starostę nr "[...]" z dnia "[...]". Ponadto Urząd Gminy w swoim piśmie z dnia 2 lutego 2017 r. stwierdził, że przedmiotowa droga, jak to wynika ze zgromadzonej dokumentacji, istniała od okresu międzywojennego, a mieszkańcy korzystali z tego odcinka drogi z przejazdu i przejścia oraz dokonywali naprawy jej nawierzchni w miarę potrzeb i własnych możliwości, o czym poświadczyli mieszkańcy (w notatce służbowej z dnia 12 listopada 2008r., 17 grudnia 2008r.), jak również uwidocznione jest to w postanowieniu Sądu Rejonowego w z dnia 12 czerwca 2012 r. i postanowieniu Sądu Okręgowego z dnia 14 listopada 2012 r. (akta adm., k. – 124). Rzeczywiście z notatki służbowej z dnia 17 grudnia 2008r. (akta adm., k. – 122) oraz z 12 listopada 2009 r. (akta adm., k. – 123) wynika, że sporna nieruchomość na długo przed 2008 r. była użytkowana jako droga. Potwierdzają to liczne wyjaśnienia osób zamieszkałych w okolicach tej drogi, które to osoby złożyły swoje podpisy na notatce z dnia 17 grudnia 2008 r. Do notatki dołączone są również fotografie, które potwierdzają te zeznania, ponieważ widoczna jest na nich droga (fotografie, akta adm., k. – 121). Ponadto istnienie rzeczonej drogi potwierdziło przeprowadzone postępowanie w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości składającej się z działek: "[...]" pomiędzy działkami: "[...]" (np. potwierdza to kopia mapy sytuacyjno-wysokościowej – akta adm., k. – 120). Fakt istnienia spornej drogi został potwierdzony w postanowieniu Sądu Rejonowego Wydział I Cywilny z 13 czerwca 2012 r., sygn. akt I Ns 376/10 w sprawie o rozgraniczenie spornej nieruchomości (akta adm., k . - 119) oraz w prawomocnym postanowieniu Sądu Okręgowego I Wydział Cywilny z dnia 14 listopada 2012 r. oddalającym apelację skarżącej od ww. postanowienie Sądu Rejonowego w przedmiocie rozgraniczenia spornej nieruchomości (akta adm., k. – 113). W uzasadnieniu postanowienia Sądu Okręgowego wyraźnie stwierdzono, że pomiędzy działką "[...]" (przed jej podziałem), a działką "[...]" istniała faktycznie droga, z której korzystali mieszkańcy wsi A. Nadmienić należy przy tym, że organy nadzoru budowlanego nie mogły badać kwestii rozgraniczeniowych, te bowiem zostały przesądzone we wspomnianym już prawomocnym postanowieniu Sądu Okręgowego I Wydział Cywilny z dnia 14 listopada 2012 r. Wskazać przy tym trzeba, że zgodnie ze szkicem sytuacyjnym stanowiącym załącznik do postanowienia Sądu Rejonowego z dnia 13 czerwca 2012 r. sporna droga znajduje się na działce gminnej, nie zaś na nieruchomości skarżącej. Tym samym zarzuty skarżącej dotyczące rozgraniczenia nieruchomości gminnych i nieruchomości skarżącej, nie mogą odnieść żadnego skutku w niniejszym postępowaniu, którego przedmiotem jest wykonanie określonych czynności lub robót budowlanych. Tym samym zarzuty skarżącej dotyczące problemów rozgraniczeniowych pozostają poza zakresem kontroli Sądu. Wykonane prace polegające na modernizacji drogi stanowią niewątpliwie przebudowę, na którą nie jest wymagane pozwolenie na budowę. Takie prace budowlane w oparciu o art. 29 ust. 2 pkt 12 oraz art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane niewątpliwie wymagały zgłoszenia do organu architektoniczno-budowlanego. W zgłoszeniu określa się rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. W badanej sprawie inwestor nie dokonał takiego zgłoszenia, wobec czego organ nadzoru budowlanego prawidłowo uruchomił postępowanie naprawcze (art. 50-51 ustawy Prawo budowlane) w stosunku do wykonanych prac budowlanych. Organy ustaliły przy tym, że wykonana przed 10 laty przebudowa drogi została dokonana zgodnie ze sztuką budowlaną i nie zachodzi obecnie żadna potrzeba dostosowania go do przepisów techniczno-budowlanych, gdyż ich nie narusza. Co istotne, z oceny technicznej sporządzonej w dniu 26 marca 2016 r. przez inż. G. D. przedłożonej przez inwestora (akta adm., k. – 61), wynika, że roboty budowlane przy przebudowie drogi wykonane zostały w sposób zgodny z zasadami wiedzy technicznej, sztuką budowlaną oraz obowiązującymi przepisami. Po dokonaniu stosownych ustaleń w sprawie organ jest uprawniony do wydania na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego decyzji nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, jeżeli zachodzi taka konieczność. Sąd ocenił za wystarczające i kompletne ustalenia organu do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Uznał również, że organy wyciągnęły słuszne wnioski prawidłowo stwierdzając, iż w tym stanie faktycznym brak jest podstaw do nakładania jakichkolwiek obowiązków na inwestora celem doprowadzenia inwestycji do zgodności z prawem budowlanym, skoro inwestycja prawa tego nie narusza. Niewątpliwie z poczynionych ustaleń wynika, że na gruncie gminnym doszło do przebudowy drogi w granicach już istniejącego pasa drogowego. Modernizacja ta wymagała zgłoszenia, czego jednak inwestor nie dopełnił. Jednakże przeprowadzona przebudowa została wykonana zgodnie z warunkami technicznymi jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Tym samym decyzja odstępująca od nałożenia obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego kończy postępowanie w sposób merytoryczny, uznając bezzasadność żądania skarżącej. Reasumując, należy stwierdzić, że skarżona decyzja organu odwoławczego i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami i nie zachodzą przesłanki uzasadniające ich uchylenie, zaś zgromadzony w sprawie materiał dowodowy należy uznać za kompletny i wyczerpujący, pozwalający na wydanie decyzji zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Ponadto w decyzjach wskazano okoliczności i fakty, które zostały udowodnione, na których oparł się organ wydając swoje rozstrzygnięcie. W związku z powyższym, skargę jako niezasadną, należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.