II SA/Ol 319/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Sędzia WSA Hanna Raszkowska Asesor WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" r. nr "[...]" w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę 740 zł (siedemset czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. WSA/wyr.1 - sentencja wyroku Prezydent Miasta O., po rozpatrzeniu wniosku B S.A. w O., decyzją nr "[...]" z dnia 12 stycznia 2004 roku, znak "[...]" ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie Centrum Handlu Hurtowego przy ul. "[...]" w O. Po rozpatrzeniu odwołania A Sp. z o.o. w O. od powyższej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 6 kwietnia 2004 roku, znak "[...]" umorzyło postępowanie odwoławcze w odniesieniu do tego podmiotu. W uzasadnieniu organ stwierdził, że skarżąca spółka nie brała udziału w charakterze strony w postępowaniu przed organem I instancji i nie została jej doręczona decyzja wydana w tej sprawie. Ponadto zgromadzony materiał dowodowy nie przemawiał za uznaniem, że przysługuje jej przymiot strony w tej sprawie. Organ wyjaśnił, że w wyniku rozpatrzenia odwołań C S.A. i Stowarzyszenia D uchylona została decyzja organu I instancji, a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia z zaleceniem m.in. ustalenia zasięgu oddziaływania projektowanej inwestycji na sferę chronionych prawem interesów osób trzecich w celu określenia kręgu podmiotów, którym przysługuje przymiot strony. Na powyższą decyzję została wniesiona skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie przez A Sp. z o.o. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 127 w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez uznanie strony skarżącej za podmiot, któremu nie przysługiwało uprawnienie do wniesienia odwołania od decyzji wydanej przez organ I instancji, a także naruszenie art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 8 k.p.a. wyrażające się w tym, iż w uzasadnieniu faktycznym zaskarżonej decyzji nie zostały zawarte wymagane prawem elementy, skutkiem czego nie wyjaśniono motywów rozstrzygnięcia oraz naruszono zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej. W uzasadnieniu strona skarżąca podniosła, że brak udziału danego podmiotu jako strony w postępowaniu przed organem I instancji nie pozbawia go przymiotu strony w postępowaniu odwoławczym. Poza tym organ nie uzasadnił swojego stanowiska co do argumentów strony skarżącej w kwestii istnienia interesu prawnego uzasadniającego uczestniczenie w sprawie w charakterze strony. Uzasadnienie zawiera ogólnikowe zwroty, które nie wyjaśniają w sposób przekonywujący motywów wydanego rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ wyjaśnił, że w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu właściciel nieruchomości sąsiedniej ma przymiot strony w takim zakresie, w jakim inwestycja narusza jego uzasadnione prawem chronione interesy. Zatem stroną w tym postępowaniu może być jedynie podmiot posiadający tytuł prawny do nieruchomości sąsiadującej. Tymczasem nieruchomość strony skarżącej nie graniczy bezpośrednio z terenem zamierzonego przedsięwzięcia inwestycyjnego. Organ stwierdził, że odnośnie podmiotów, których nieruchomości są oddalone od działki, dla której ustalane są warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, tylko warunkowo można przyjąć, iż mogą być one stroną prowadzonego postępowania. Muszą mieć wówczas interes prawny oparty na normie prawa materialnego w rozstrzygnięciu konkretnej sprawy. Natomiast o interesie prawnym skarżącej spółki nie świadczy fakt, iż jej nieruchomość położona jest na obszarze objętym analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przeprowadzonej dla tego przedsięwzięcia, gdyż obszar ten nie jest zbieżny z obszarem oddziaływania inwestycji na środowisko, a tym samym ze sferą chronionych prawem interesów osób trzecich. Organ podniósł, że zaskarżona decyzja nie pozbawia strony skarżącej możliwości uczestniczenia w charakterze strony w dalszym postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu przy ul. "[...]" w O. i jeżeli w wyniku ponownego postępowania organ I instancji stwierdzi, że poprzednie stanowisko odmawiające skarżącej przymiotu strony było błędne, to dopuści ją do udziału w postępowaniu. Natomiast Kolegium, po wydaniu decyzji kasatoryjnej z dnia 16 marca 2004 roku, znak "[...]" , za niecelowe uznało przeprowadzanie we własnym zakresie dodatkowego postępowania wyjaśniającego mającego jedynie na celu ustalenie, czy skarżąca spółka posiada interes prawny w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 19 stycznia 2005 roku, sygn. akt "[...]" stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji. Sąd podzielił zdanie strony skarżącej, że brak udziału danego podmiotu w postępowaniu przed organem I instancji nie może prowadzić do oceny, iż nie posiada on legitymacji do wniesienia odwołania. W ocenie Sądu organ odwoławczy nie dokonał weryfikacji argumentów skarżącej spółki o posiadaniu przez nią interesu prawnego, a jedynie stwierdził, iż kwestia ta będzie przedmiotem ponownego postępowania przed organem I instancji. Nie ustalono również usytuowania (odległości) nieruchomości, którą włada spółka, w stosunku do nieruchomości objętej zamierzeniem inwestycyjnym. Zdaniem Sądu, jeżeli zebrany w sprawie materiał dowodowy nie wystarczał do rozstrzygnięcia czy skarżąca spółka ma interes prawny w rozpatrywanej sprawie, obowiązkiem organu odwoławczego było przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego na podstawie art. 136 k.p.a. albo uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy wymagałoby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. Ponieważ Kolegium niezasadnie orzekło o umorzeniu postępowania odwoławczego, a od decyzji Prezydenta Miasta O. z dnia 12 stycznia 2004 roku wpłynęło pięć odwołań, w tym odwołanie A Sp. z o.o., Sąd uznał za konieczne przeanalizowanie w tej sprawie ostatecznej decyzji kasatoryjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 marca 2004 roku. Kolegium uchylając powyższą decyzją rozstrzygnięcie organu I instancji z dnia 12 stycznia 2004 roku i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania, uznało za konieczne ustalenie kręgu podmiotów mogących posiadać w tej sprawie przymiot strony. Pomimo braku wskazania w decyzji, iż dotyczy ona odwołania A Sp. z o.o., to z jej uzasadnienia wypływa wniosek, iż odwołanie to zostało przez organ faktycznie rozpatrzone. Zatem decyzją z dnia 16 marca 2004 roku organ odwoławczy zakończył postępowanie odwoławcze w tej sprawie. W tej sytuacji Sąd uznał, iż organ w ramach tego samego postępowania odwoławczego wydał dwie decyzje, w których w odmienny sposób rozstrzygnął kwestię związaną z uznaniem skarżącej za stronę w rozumieniu art. 28 k.p.a., czym naruszył zasadę res iudicate, wyrażoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., gdyż zaskarżona decyzja dotyczyła sprawy rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Tymczasem organ odwoławczy był zobowiązany rozpatrzyć wszystkie odwołania łącznie, w oparciu o ten sam stan faktyczny i prawny, a następnie wydać jedną decyzję. Od powyższego wyroku Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Jako podstawę skargi kasacyjnej wskazano naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 Ustawy z 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, iż decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 6 kwietnia 2004 roku dotknięta jest wadą z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., czyli, że dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, tj. decyzją z dnia 16 marca 2004 roku. Zdaniem organu pomiędzy decyzjami z dnia 16 marca 2004 roku i 6 kwietnia 2004 roku nie zachodzi stosunek rzeczy ostatecznie rozstrzygniętej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. O tożsamości sprawy mówi się wówczas, gdy występują te same podmioty, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy. Przedmiotem decyzji z dnia 16 marca 2004 roku był byt prawny decyzji organu I instancji z dnia 12 stycznia 2004 roku, natomiast decyzja z dnia 6 kwietnia 2004 roku decydowała o statusie prawnym jednego z podmiotów postępowania zakończonego decyzją z dnia 16 marca 2004 roku. Przedmiot rozstrzygnięcia obu decyzji wykluczał z założenia identyczność stron postępowania. Również stan prawny stanowiący podstawę wydania obu decyzji był odmienny. Podstawą podjęcia decyzji z dnia 16 marca 2004 roku były przepisy Ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, natomiast podstawą decyzji z dnia 6 kwietnia 2004 roku były przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Wyrokiem z dnia 15 lutego 2006 roku, sygn. akt "[...]" Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu Sąd wskazał, iż w przypadku złożenia wielu odwołań w sprawie zakończonej jedną decyzją organu I instancji, w postępowaniu odwoławczym organ odwoławczy wydaje decyzję (jedną), w której powinien rozstrzygnąć o wszystkich odwołaniach. Rozstrzygnięcia te, pomimo wydania ich w jednej sprawie i zawarcia w jednym akcie administracyjnym, mogą być różne w stosunku do jednego lub kilku odwołujących się. Jednakże nie mogą pozostawać ze sobą w sprzeczności. Zdaniem Sądu wydanie w przedmiotowej sprawie przez organ odwoławczy w stosunku do trzech odwołujących się odrębnych decyzji o umorzeniu postępowania, w tym także do A Sp. z o.o., z uwagi na ustalenie w postępowaniu odwoławczym, iż nie posiadają oni interesu prawnego, który dawałby im legitymację do udziału w postępowaniu w charakterze strony, było wadliwe w świetle art. 138 § 1 k.p.a. Jednak takie działanie nie może być uznane za naruszenie przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Decyzje te nie pozostają w sprzeczności z wcześniej wydaną decyzją uchylającą decyzję organu I instancji i przekazującą sprawę do ponownego rozpoznania. Jednakże Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że w sytuacji, gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy nie był wystarczający do podjęcia definitywnego rozstrzygnięcia w kwestii, czy skarżąca spółka ma interes prawny w rozpatrywanej sprawie, obowiązkiem organu odwoławczego było przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego na podstawie art. 136 k.p.a. i w zależności od poczynionych ustaleń podjęcie stosownego rozstrzygnięcia. Organ nie mógł uchylić zaskarżonej decyzji, gdyż decyzja ta została już wcześniej uchylona, a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia. Sąd wskazał, że decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego z powodu braku przymiotu strony definitywnie rozstrzygała o uczestnictwie spółki w sprawie o ustalenie warunków zabudowy. Zatem niewłaściwe było sugerowanie, aby podmiot ten ubiegał się w tej samej sprawie, w postępowaniu przed organem I instancji, o ponowne określenie jego sytuacji procesowej. Jednakże w ocenie Sądu nie było podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji na podstawie określonej w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Bowiem decyzje z 16 marca 2004 roku i 6 kwietnia 2004 roku nie mają tożsamego przedmiotu rozstrzygnięcia i tożsamych podstaw prawnych, pomimo że zostały podjęte w toku postępowania odwoławczego w granicach tej samej sprawy administracyjnej. W decyzji z dnia 6 kwietnia 2004 roku rozstrzygnięto kwestię materialnoprawną, jaką była ocena interesu prawnego A Sp. z o.o. w sprawie. Natomiast w decyzji z dnia 16 marca 2004 roku rozstrzygnięto o bycie prawnym decyzji z dnia 12 stycznia 2004 roku z punktu widzenia konkretnych przepisów Ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że wojewódzki sąd administracyjny, któremu została przekazana sprawa, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 190 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). W przedmiotowej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 6 kwietnia 2004 roku, znak "[...]" po rozpatrzeniu odwołania A Sp. z o.o. w O. od decyzji nr "[...]" Prezydenta Miasta O. z dnia 12 stycznia 2004 roku, znak "[...]" ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie Centrum Handlu Hurtowego przy ul. "[...]" w O., umorzyło postępowanie odwoławcze w odniesieniu do A Sp. z o.o. Powodem umorzenia postępowania było stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż skarżąca spółka nie posiada interesu prawnego, który dawałby jej legitymację do udziału w postępowaniu w charakterze strony. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ argumentował, iż odwołanie od decyzji wydanej w I instancji przysługuje stronie, natomiast skarżąca spółka nie brała udziału w charakterze strony w postępowaniu przed organem I instancji i nie doręczono jej decyzji wydanej w tej sprawie. Należy zgodzić się ze stroną skarżącą, że sam fakt niebrania udziału w postępowaniu przed organem I instancji nie przesądza o tym, czy dany podmiot jest stroną postępowania i czy przysługuje mu prawo wniesienia odwołania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, iż stronie, która nie brała udziału w postępowaniu przed organem I instancji, a organ nie doręczył jej ani nie ogłosił decyzji, przysługuje prawo do wniesienia odwołania lub wniosku o wznowienie postępowania. Między tymi środkami nie istnieje konkurencja i dopóki decyzja organu I instancji nie będzie ostateczna, to stronie nieuczestniczącej w postępowaniu przysługuje prawo do wniesienia odwołania. Natomiast od ostatecznej decyzji można jedynie żądać wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (wyroki NSA: z dnia 16 lipca 2002 roku, II SA 2230/00, M. Prawn. 2002/20/916 i z dnia 7 lutego 2001 roku, II SA/Gd 2258/98, niepubl.). W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ podniósł również, że zgromadzony materiał dowodowy nie przemawiał za uznaniem, iż skarżącej spółce przysługuje przymiot strony w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Jednocześnie organ nie przeprowadził uzupełniającego postępowania dowodowego, aby wyjaśnić kwestię, czy dany podmiot ma interes prawny w danej sprawie, a tym samym czy posiada status strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Natomiast organ w odpowiedzi na skargę przyznał, że za niecelowe uznał przeprowadzanie we własnym zakresie dodatkowego postępowania wyjaśniającego mającego jedynie na celu ustalenie, czy skarżąca spółka posiada interes prawny w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu przy ul. "[...]" w O. w sytuacji, gdy wydał wcześniej decyzję kasatoryjną z dnia 16 marca 2004 roku, znak "[...]" po rozpatrzeniu odwołania C S.A. i Stowarzyszenia D , a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji z zaleceniem m.in. ustalenia zasięgu oddziaływania projektowanej inwestycji na sferę chronionych prawem interesów osób trzecich w celu określenia kręgu podmiotów, którym przysługuje przymiot strony. W tej sytuacji należy uznać, że zaskarżona decyzja została podjęta z naruszeniem przepisów prawa. Bowiem jeżeli organ odwoławczy nie był w stanie na podstawie zebranego w I instancji materiału dowodowego rozstrzygnąć, czy skarżąca spółka ma interes prawny w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu przy ul. "[...]" w O., to powinien był zgodnie z art. 136 k.p.a. przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe. Od wyniku tego postępowania zależało jakie rozstrzygnięcie zostanie wydane w postępowaniu odwoławczym. Natomiast organ nie przeprowadzając uzupełniającego postępowania dowodowego stwierdził, iż strona skarżąca nie ma statusu strony w przedmiotowej sprawie i tym samym definitywnie rozstrzygnął o jej uczestnictwie w tej sprawie. Należy również zwrócić uwagę, że od decyzji organu I instancji zostało wniesione pięć odwołań. Rozpatrując odwołania pięciu różnych podmiotów, organ odwoławczy zgodnie z art. 138 § 1 k.p.a. powinien był wydać jedną decyzję, w której rozstrzygnąłby o wszystkich odwołaniach. Rozstrzygnięcia te mogłyby być różne w stosunku do odwołujących się, jedynie nie mogłyby pozostawać ze sobą w sprzeczności. Natomiast Kolegium w stosunku do trzech odwołujących się podmiotów, w tym do A Sp. z o.o., wydało oddzielne decyzje o umorzeniu postępowania. Mając powyższe na względzie Sąd uznał, że w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) Ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję oraz na mocy art. 152 cyt. ustawy orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana do czasu uprawomocnienia się wyroku. Ponadto Sąd w oparciu o art. 200 powyższej ustawy zasądził od organu na rzecz strony skarżącej poniesione przez nią koszty postępowania sądowego.