II SA/Ol 319/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Chybicki Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Asesor WSA Grzegorz Klimek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi M. s.c. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] nr [...] w przedmiocie negatywnego zaopiniowania wstępnego projektu podziału nieruchomości oddala skargę. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że postanowieniem z 24 sierpnia 2023 r. Wójt Gminy (dalej jako: "organ I instancji"), po rozpatrzeniu wniosku M s.c. (dalej jako: "skarżąca" "spółka"), negatywnie zaopiniował wstępny projekt podziału nieruchomości działki nr [...],o powierzchni 0,2566 ha na sześć działek o nr od [...]. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że przedłożony wstępny projekt podziału został sporządzony niezgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą nr Xl/67/03 Rady Gminy z dnia 11 września 2003 r. (publ. w Dz. Urzęd. Woj. Warmińsko-Mazurskiego pod nr [...], dalej jako: "uchwała", "plan miejscowy"). Wyjaśnił, że działka nr [...] położona jest na terenie oznaczonym symbolem MU - teren projektowanej zabudowy mieszkalno-usługowej. Zgodnie z treścią § 2 ust. 3 uchwały oraz załącznikiem graficznym na obszarze tej działki zasady podziału zostały ustalone jako obowiązujące. Jednocześnie zgodnie z treścią § 6 uchwały na terenie elementarnym przeznaczonym pod zabudowę mieszkalno-usługową może powstać tylko jeden budynek mieszkalny z usługami. Natomiast przedłożony wstępny projekt podziału nieruchomości zakłada podział na sześć działek, w tym cztery przeznaczone pod lokalizację budynków. W zażaleniu na to postanowienie spółka, reprezentowana przez adwokata, zarzuciła naruszenie art. 93 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z § 2 ust. 3 i § 6 uchwały poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że zapis § 2 ust. 3 uchwały zakazuje podziału nieruchomości w sytuacji nieokreślenia w uchwale minimalnej powierzchni działki powstałej w wyniku podziału. Podniesiono, że art. 93 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie dopuszcza wprowadzenia w miejscowych planach zagospodarowania zakazu podziału nieruchomości na mniejsze działki, a jedynie można określić zasady takiego podziału, co w uchwale nie zostało wprowadzone poprzez nieokreślenie minimalnej powierzchni działki po podziale. Nie ma zatem uzasadnienia argument zawarty w negatywnej opinii, że na nowo powstałych działkach nie da się spełnić warunku planu zabudowy budynkiem mieszkalnym z usługami, gdyż plan umożliwia zabudowanie każdej działki jednym budynkiem mieszkalnym z usługami, a powierzchnie projektowanych nowo powstałych działek są wystarczające do takiej zabudowy. Skarżącej znana jest sytuacja, że działka nr [...], leżąca na tym samym obszarze MU, uzyskała pozytywną opinię i została podzielona na 7 działek o powierzchni 0,0493 ha, w tym drogę dojazdową do nowo wydzielonych działek. Przekazując zażalenie do rozpatrzenia, organ I instancji poinformował organ odwoławczy, że nie znajduje podstaw do zmiany postanowienia. Wyjaśnił, że podział działki nr [...] nastąpił w oparciu o miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w którym zgodnie z załącznikiem graficznym przez obszar działki przebiega orientacyjna granica podziału wewnętrznego, której przebieg mógł być zmieniony. W wyniku rozpatrzenia zażalenia, zaskarżonym postanowieniem z 27 lutego 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. Kolegium potwierdziło, że proponowany podział nie jest zgodny z postanowieniami planu miejscowego. Wskazało, że zgodnie z niebudzącym wątpliwości § 2 ust. 3 uchwały i załącznikiem graficznym - obowiązującymi ustaleniami planu są m.in. oznaczenia graficzne dotyczące zasad podziału na działki. Zgodnie zaś z § 6 uchwały – zdanie 14 – na działce nr [...] może powstać tylko jeden budynek. Spółka, reprezentowana przez adwokata, wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, w której powtórzyła zarzuty i argumenty podniesione w zażaleniu. Podkreśliła, że plan miejscowy nie może wprowadzać zakazu podziału nieruchomości. Plan może ustalać minimalną powierzchnię nowo powstałych działek, jednak przedmiotowa uchwała tego nie czyni. Podniesiono, że w § 2 uchwały nie ma zapisu, że zastany podział geodezyjny został ustalony jako obowiązujący w planie, jest to nadinterpretacja organu I i II instancji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) oraz art. 133 § 1, art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego wydania. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia może mieć miejsce w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Chodzi o naruszenie, które skutkuje przyjęciem, że bez jego popełnienia nie doszłoby do wydania rozstrzygnięcia określonej treści. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowanej wykładni tych przepisów. W rozpoznawanej sprawie Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia w świetle powołanych wyżej kryteriów oraz w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., nie stwierdził naruszeń prawa dających podstawę do jego wyeliminowania z obrotu prawnego. Zgodnie z art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344 ze zm., dalej jako: "u.g.n."), podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Zgodność z ustaleniami planu w myśl ust. 1 dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu (ust. 2).Stosownie do ust. 4 i 5 tego artykułu wójt opiniuje zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie. W przedmiotowej procedurze nie weryfikuje się legalności postanowień planu miejscowego, a jedynie dokonuje się ich interpretacji. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977 ze zm., dalej jako: "u.p.z.p.") ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Przepisy te upoważniają gminę do wprowadzania na jej obszarze określonych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności poprzez ustalenie w akcie prawa miejscowego przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. akty prawa miejscowego podlegają odrębnemu zaskarżeniu. Dopiero po skutecznym wniesieniu skargi w tym zakresie Sąd będzie mógł oceniać legalność planu miejscowego, czyli zgodność jego przepisów z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa wyższego rzędu. Do tego czasu cytowany plan miejscowy jest aktem obowiązującym i ma moc wiążącą. W takiej sytuacji interpretacja postanowień planu miejscowego musi uwzględniać rzeczywistą ich treść oraz ogólne reguły wykładni przepisów prawa. Zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy składa się z części tekstowej, która stanowi treść uchwały oraz części graficznej stanowiącej załączniki do uchwały. Zgodnie z § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. nr 164, poz. 1587), obowiązującego w czasie uchwalania przedmiotowego planu miejscowego i mającego w dalszym ciągu zastosowanie w procedurach uchwalania planów miejscowych na mocy przepisu przejściowego, tj. § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – Dz. U. z 2021 r. poz. 2404), na projekcie rysunku planu miejscowego stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające jednoznaczne powiązanie projektu rysunku planu miejscowego z projektem tekstu planu miejscowego. Do projektu rysunku planu miejscowego dołącza się objaśnienia wszystkich użytych oznaczeń. Z przepisów tych wynika, że rysunek planu jest integralną częścią planu i ma moc wiążącą w takim zakresie, w jakim odsyła do niego tekst planu. Część tekstowa i graficzna planu powinny być spójne i należy odczytywać je łącznie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 3746/18, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA"). W przypadku istotnych rozbieżności między tymi częściami może powstać wątpliwość co do istniejącego i projektowanego przeznaczenia terenu, wówczas wobec obowiązywania uchwały, na etapie stosowania prawa, wątpliwości należy rozstrzygnąć stosując reguły wykładni prawa. W rozpoznawanej sprawie, w analizowanym zakresie, Sąd nie dopatrzył się rozbieżności pomiędzy tekstem uchwały, a rysunkiem planu stanowiącym załącznik do uchwały, który został dołączony do akt administracyjnych na etapie postępowania odwoławczego (k. 29-30). Zgodnie z § 2 ust. 3 uchwały: "W rysunku planu obowiązującymi ustaleniami planu są następujące oznaczenia graficzne: - granice opracowania; - linie rozgraniczające tereny o różnym sposobie użytkowania; - funkcje i parametry dróg i ulic; - nieprzekraczalne linie zabudowy; - sposób użytkowania terenu w/g oznaczeń odpowiednimi symbolami; - zasady podziału na działki; - zasady uzbrojenia terenu w infrastrukturę techniczną.". Przepis ten wskazuje w § 2 ust. 3 tiret szóste, że w zakresie zasad podziału działek obowiązują oznaczenia graficzne na rysunku planu. Wynika stąd, że o zasadach podziału rozstrzyga rysunek planu. Uwzględnić więc należy, że załącznik graficzny do niniejszej uchwały, obejmującej jednostkę "J" w obrębie miejscowości T., wskazuje wyraźnie na terenie projektowanej zabudowy mieszkalno-usługowej granice wydzielonych już działek o stosunkowo niedużej powierzchni i z ustalonym układem dróg dojazdowych do każdej z nich. Rozumieć przez to należy, co prawidłowo zinterpretowały organy orzekające, kierując się wykładnią językową, że zasadą jest obowiązywanie dokonanego już podziału geodezyjnego, uwidocznionego na rysunku planu. Potwierdza to też lokalny prawodawca przez wprowadzenie w oznaczeniach graficznych na rysunku planu, na terenie niektórych działek, linii określających: 1. "granice podziału wewnętrznego na istniejącym podziale geodezyjnym" oraz 2. "orientacyjne granice podziału wewnętrznego – jako zasada". Na działce nr [...] nie przewidziano takiej linii, co oznacza, że nie dopuszczono wewnętrznego podziału tej działki. Skoro w myśl § 2 ust. 3 tiret szóste uchwały to rysunek planu rozstrzyga o możliwości podziału działek, a teren MU obejmuje obszar z wydzielonymi już działkami i wyznaczoną linią wewnętrznego podziału tylko na niektórych z nich, to zawarte w § 6 uchwały in fine zdanie 14 o treści: "Ustala się, że na wydzielonych działkach, przeznaczonych pod zabudowę mieszkalno-usługową może powstać tylko jeden budynek mieszkalny z usługami", należy odczytywać w ten sposób, że na istniejącej działce, na której nie przewidziano linii wewnętrznego podziału, może powstać tylko jeden budynek mieszkalny z usługami. Przedłożony przez spółkę wstępny projekt podziału działki jest sprzeczny z powyższymi ustaleniami, dlatego zasadnie został negatywnie zaopiniowany. W tym stanie rzeczy skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Skarga rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie, na które służy zażalenie.