II SA/Ol 32/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie Sędzia WSA Irena Szczepkowska (spr.) Asesor WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant Urszula Wojciechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2008 r. sprawy ze skargi Powiatu na zarządzenie zastępcze Wojewody z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnej I. uchyla zaskarżone zarządzenie zastępcze, II. zasądza od Wojewody na rzecz Powiatu kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, III. orzeka że zaskarżone zarządzenie zastępcze nie podlega wykonaniu. Pismem z dnia 31 października 2007 r. nr "[...]" Wojewoda, powołując się na art. 85a ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jednolity Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.), wezwał Radę Powiatu do podjęcia uchwały o wygaśnięciu mandatu radnej A. B., w terminie 30 dni od otrzymania wezwania, wobec naruszenia przez radną zakazu zawartego w art. 7 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 190 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów, sejmików województw (tekst jednolity Dz.U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1547 ze zm.). Zarządzeniem zastępczym Wojewody z dnia "[...]" r. Nr "[...]" stwierdzono wygaśnięcie mandatu radnej Rady Powiatu – A. B. W motywach tego rozstrzygnięcia powołano się na informacje uzyskane przez Wojewodę, z których wynika, że radna Rady Powiatu A. B. została skazana wyrokiem Sądu Rejonowego z dnia "[...]" r. sygn. akt. "[...]" za czyn z art. 178a § 1 kodeksu karnego tj. za występek o charakterze umyślnym. Wyrok ten stał się prawomocny dnia 8 czerwca 2007 r. Wojewoda wskazał, że wezwał Radę Powiatu do wygaszenia mandatu wymienionej na wstępie radnej, wyznaczając jednocześnie Radzie, zgodnie art. 85a ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, trzydziestodniowy termin do jej podjęcia. W odpowiedzi na powyższe pismo Przewodniczący Rady Powiatu nadesłał informację, iż na sesji Rady w dniu 25 października 2007 r. nie podjęto uchwały o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu radnej Rady Powiatu – A. B. Za przyjęciem powyższej uchwały nie głosował żaden radny, 10 było przeciw, a 4 wstrzymało się od głosowania. W związku z powyższym, wobec niepodjęcia przez Radę Powiatu uchwały o wygaśnięciu mandatu radnej A. B. w wyznaczonym trzydziestodniowym terminie, Wojewoda uznał za uzasadnione stwierdzenie wygaśnięcia mandatu radnej. Powyższe zarządzenie zastępcze Rada Powiatu zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, wnosząc o jego uchylenie oraz zasądzenie od Wojewody na rzecz Powiatu kosztów postępowania. Zaskarżonemu zarządzeniu zastępczemu zarzucono rażące naruszenie prawa, tj.: – art. 85a ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym, Wojewoda podjął bowiem zaskarżone zarządzenie zastępcze przed upływem terminu 30 dni wyznaczonego na podjęcie przez Radę Powiatu uchwały o wygaśnięciu mandatu radnej A. B.; – art. 171 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 76 ust. 2 i art. 77 ustawy o samorządzie powiatowym poprzez naruszenie zasady sprawowania nadzoru nad samorządami terytorialnymi wyłącznie z punktu widzenia legalności, polegające na wydaniu zarządzenia zastępczego w sytuacji gdy Rada Powiatu nie zajęła jeszcze stanowiska w sprawie będącej przedmiotem zarządzenia zastępczego; – art. 8 ust. 3 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124 poz. 607 ze zm.), zwanej dalej "EKSL" poprzez przyjęcie, iż wydanie zarządzenia zastępczego nie wykracza poza zasadę proporcjonalności kontroli między zakresem interwencji, a znaczeniem interesów, które ma chronić. W uzasadnieniu skargi wskazano, że Wojewoda pismem z dnia 31 października 2007 r. nr "[...]" wezwał Radę Powiatu do podjęcia uchwały o wygaśnięciu mandatu radnej A. B., a wezwanie to wpłynęło do Starostwa Powiatowego w "[...]" w dniu 5 listopada 2007 r. Natomiast już w dniu 15 listopada 2007 r. Wojewoda wydał skarżone rozstrzygnięcie. Zdaniem strony skarżącej z załączonej do skargi dowodów wynika jednoznacznie, że zarządzenie zastępcze rażąco narusza przepisy prawa, a w szczególności wskazany na wstępie art. 85a ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym. Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej uwzględnienie przyznając, że zarządzenie zastępcze w powyższej sprawie zostało wydane przed upływem terminu przewidzianego w art. 85a ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym. Organ wskazał także, że uchylenie zaskarżonego zarządzenia pozwoli na przeprowadzenie wygaszenia mandatu radnej A. B., zgodnie z obowiązującą w tym zakresie procedurą. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Zadaniem sądów administracyjnych, realizowanym w myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) jest kontrola wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) kontrola ta obejmuje między innymi akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Zatem Sąd rozpoznając skargę na akt nadzoru dokonuje oceny, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie zostały naruszone przepisy prawa, obowiązujące w dacie orzekania przez organ administracji publicznej. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy przeprowadzone przez Wojewodę postępowanie i wydanie zaskarżonego zarządzenia zastępczego przed upływem terminu przewidzianego w art. 85a ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym było zgodne z prawem, czy też prawo narusza. Pomimo, że zarówno skarżący jak i organ zgodne w niniejszej sprawie wskazują, że zarządzenie zastępcze w powyższej sprawie zostało wydane przed upływem tego terminu i na tej podstawie podlega uchyleniu, nie zwalnia to Sądu od przeprowadzenia stosownej analizy w sprawie. Zgodnie z art. 190 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów, sejmików województw (tekst jednolity Dz.U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1547, ze zm.) wygaśnięcie mandatu radnego następuje wskutek utraty prawa wybieralności lub braku tego prawa w dniu wyborów, przy czym wygaśnięcie tego mandatu stwierdza rada w drodze uchwały, najpóźniej w 3 miesiące od wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu (ust. 2). W przypadkach określonych w ust. 1 pkt 1 i 3 przed podjęciem uchwały o wygaśnięciu mandatu należy umożliwić radnemu złożenie wyjaśnień (ust. 3). Na podstawie art. 85a ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jednolity Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) jeżeli właściwy organ powiatu, wbrew obowiązkowi wynikającemu m.in. z przepisów art. 190 ust. 2 i 6 ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, w zakresie dotyczącym wygaśnięcia mandatu radnego, nie odwołuje ze stanowiska albo nie rozwiązuje umowy o pracę, wojewoda wzywa organ powiatu do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni. Natomiast w razie bezskutecznego upływu terminu określonego w ust. 1, wojewoda, po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wydaje zarządzenie zastępcze (ust. 2). Powyższy przepis art. 85a ustawy o samorządzie powiatowym stanowi podstawę do podjęcia przez organ nadzorczy odpowiednich działań, gdy pomimo wystąpienia wynikającego z przepisów prawa obowiązku, organ powiatu nie podejmuje czynności, do których jest zobligowany. Wskazuje zatem, iż w przypadku zaistnienia zdarzenia uzasadniającego konieczność podjęcia przez właściwy organ powiatu przewidzianego prawem działania i pozostawania tego organu w bezczynności wojewoda, po uprzednim wezwaniu organu gminy do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni i po jego bezskutecznym upływie oraz po powiadomieniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, wydaje zarządzenie zastępcze. Niemniej w razie wystąpienia przesłanki z art. 190 ust. 1 ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów, sejmików województw organ powiatu winien podjąć działania samodzielnie, bez ingerencji organu nadzorczego. Uchwała o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu radnego powinna być podjęta w terminie trzech miesięcy od wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu, przy czym termin ten ma charakter instrukcyjny. Upływ trzech miesięcy nie pozbawia zatem rady prawa do podjęcia takiej uchwały (tak uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 2000 r., OPS 13/00, ONSA 2001, nr 2, poz. 50). Trzeba podkreślić, że w razie zaistnienia jednej z określonych we wskazanym art. 190 ust. 1 okoliczności uzasadniających stwierdzenie wygaśnięcia mandatu radnego właściwa rada ma obowiązek podjęcia uchwały o wygaśnięciu mandatu. W okresie wskazanych trzech miesięcy organ nadzorczy nie może zatem skutecznie ingerować w działania organu powiatu w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego. Stąd właśnie przepisy ustaw samorządowych (np. art. 85a ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie powiatowym) przewidują, że jeżeli właściwa rada nie podejmie uchwały o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu radnego, to wojewoda wzywa ten organ do podjęcia uchwały w terminie 30 dni, a w razie bezskutecznego upływu tego terminu wojewoda, po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wydaje zarządzenie zastępcze. Przy czym w sprawie, w której prawomocnie skazano radnego wyrokiem sądu za przestępstwo umyślne termin trzech miesięcy należy liczyć od dnia zdarzenia będącego podstawą tego wygaśnięcia, czyli uprawomocnienia się wyroku Sądu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lutego 2006 r. sygn. akt II SA/Wa 2175/2005, Lex nr 219993). Analizując prawidłowość postępowania organu w niniejszej sprawie należy zatem w pierwszej kolejności zbadać, czy Wojewoda wydając zaskarżone zarządzenie zastępcze naruszył trzymiesięczny okres do wydania przez Radę Powiatu stosownej uchwały. W aktach przekazanych Sądowi przez Wojewodę nie znajduje się wyrok z dnia "[...]" r. sygn. akt. "[...]", którym Sąd Rejonowy skazał A. B., radną Rady Powiatu, za czyn karalny o charakterze umyślnym. Wojewoda w zaskarżonym zarządzeniu powołał się na tą okoliczność i stwierdził, że wyrok ten stał się prawomocny 8 czerwca 2007 r., a zatem gdyby przyjąć prawdziwość tych informacji to należy stwierdzić, że trzymiesięczny okres na podjęcie stosownej uchwały przez Radę Powiatu z jej inicjatywy upłynął z dniem 8 września 2007 r. Wojewoda natomiast wezwał Radę Powiatu pismem z dnia 31 października 2007 r. nr "[...]" do wygaszenia mandatu wymienionej radnej, wyznaczając jednocześnie Radzie trzydziestodniowy termin do jej podjęcia. Zatem Wojewoda zainicjował własne postępowanie nadzorcze już po upływie okresu pozostającego do załatwienia sprawy przez organ powiatu, co jest zgodne z prawem. Pozostaje zatem do rozważenia kwestia prawidłowości dalszego postępowania Wojewody. Wskazane wezwanie organu Wojewody z dnia 31 października 2007 r. do wygaszenia mandatu radnej doręczono organowi powiatu w dniu 5 listopada 2007 r. Stąd 30-dniowy termin do wydania zarządzenia zastępczego upływał 5 grudnia 2007 r. Dopiero po tej dacie Wojewoda mógł powiadomić ministra właściwego do spraw administracji publicznej, a następnie wydać stosowne zarządzenie zastępcze. Wojewoda o zamiarze wydania zarządzenia zastępczego powiadomił Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji pismem sporządzonym jednak już w dniu 7 listopada 2007 r. (pismo Nr "[...]"). Natomiast zarządzenie zastępcze Nr "[...]" wydał w dniu "[...]" r. Zarządzenie to zostało doręczone Przewodniczącemu Rady Powiatu za pośrednictwem pracownika organu w dniu 16 listopada 2007 r. Wojewoda w rozpoznawanej sprawie naruszył zatem art. 82a ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym, gdyż zaskarżone zarządzenie zastępcze wydał przed upływem 30 dni od dnia doręczenia Przewodniczącemu Rady Powiatu wezwania do podjęcia uchwały o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu radnej A. B. w tym terminie. To zaś oznacza, iż zaskarżone zarządzenie zastępcze Sąd obowiązany był wyeliminować z obrotu prawnego z przyczyn formalnych. W tym stanie rzeczy, w oparciu o art. 148 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uchylił zaskarżone zarządzenie zastępcze oraz z mocy art. 152 tej ustawy oraz orzekł, że zaskarżone zarządzenie zastępcze nie może być wykonane do czasu uprawomocnienia się wyroku. Ponadto Sąd, na podstawie art. 200 i art. 205 §2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł o zwrocie kosztów zastępstwa prawnego na rzecz Powiatu w kwocie 240 zł, tj. w wysokości określonej w § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).