II SA/Ol 320/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant specjalista Anna Piontczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2025 r. sprawy ze skargi A. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...], nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie na rzecz skarżącego A. G. kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. We wniosku z [...] A. G. (dalej: skarżący) wniósł o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Wójta Gminy [...] (dalej: Wójt lub organ I instancji) z 25 maja 2023 r. w przedmiocie odmowy określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie [...] budynków inwentarskich - [...] na działkach o nr ewid. [...], [...] i [...] w miejscowości [...], gmina [...]. Postanowieniem z [...] Wójt wznowił postępowanie w sprawie zakończonej przedmiotową decyzją, a następnie decyzją z 2 stycznia 2025 r. odmówił jej uchylenia. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że wskazana przez skarżącego podstawa wznowienia postępowania (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu) w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania. Wójt zauważył, że skarżący przejawiał dużą aktywność w postępowaniu, a wszelka korespondencja doręczana mu była na podany przez niego adres do korespondencji, będący jednocześnie adresem spółki, [...], i odbierana przez niego osobiście lub pracowników spółki. W konsekwencji Wójt uznał, że skoro doręczenia były dokonywane na adres wskazany przez skarżącego, w tym doręczenie decyzji z 25 maja 2023 r., którą odebrał pracownik, to uznać należy je za skuteczne. Wójt dodał jednocześnie, że z uwagi na to, że nie zachodziła podstawa wznowienia wniosek skarżącego o zawieszenie postępowania do czasu rozpoznania skargi kasacyjnej od wyroku WSA w Olsztynie nr 2, stwierdzającego nieważność uchwały Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obrębu geodezyjnego [...], Gmina [...] (dalej: uchwała B), nie znajdował uzasadnienia. W wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie (dalej: Kolegium lub organ odwoławczy), decyzją z 21 marca 2025 r., 1. uchyliło decyzję Wójta z 2 stycznia 2025 r. oraz 2. stwierdziło, że decyzja ostateczna z 25 maja 2023 r. została wydana z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu, po uprzednim szczegółowym przedstawieniu stanu faktycznego sprawy oraz przytoczeniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572; dalej: k.p.a.) znajdujących zastosowanie w postępowaniu wznowieniowym, odnosząc się w pierwszej kolejności do powołanej przez skarżącego podstawy wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., uznało, że w warunkach niniejszej sprawy przesłanka ta została spełniona. Kolegium zauważyło, że zgodnie z art. 42 § 1 k.p.a. pisma doręcza się osobom fizycznym m.in. w miejscu pracy, a z orzecznictwa sądowoadministracyjnego wynika, że wówczas doręczenie powinno nastąpić do rąk adresata (wyrok NSA z 19 maja 2020 r., II GSK 134/20). Kolegium stwierdziło, że w niniejszej sprawie decyzja z 25 maja 2023 r. została doręczona pracownikowi spółki, dlatego też doręczenie to uznać należy za niewłaściwe. Przechodząc w dalszej kolejności do merytorycznego rozpoznania sprawy, zakończonej tą decyzją, Kolegium wskazało, że planowane zamierzenie jest niezgodne z ustaleniami planu miejscowego wprowadzonego uchwałą B, a w konsekwencji - w świetle art. 59a ust 3 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2024 r., poz. 1112 ze zm.; dalej: u.u.i.ś.) - brak jest możliwości ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. Z tego względu nie ma też możliwości uchylenia decyzji ostatecznej z 25 maja 2023 r., gdyż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Kolegium zauważyło jednocześnie, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem nr 2, stwierdził wprawdzie nieważność uchwały B, lecz wyrok ten jest nieprawomocny z uwagi na złożoną od tego wyroku skargę kasacyjną, a tym samym nie wywiera skutków prawnych. Odnosząc się do wniosku skarżącego o zawieszenie postępowania do czasu rozpoznania skargi kasacyjnej od przedmiotowego wyroku, Kolegium stwierdziło, że w niniejszej sprawie brak jest do podstaw do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., bowiem jej rozstrzygnięcie nie jest warunkowane rozpoznaniem skargi kasacyjnej. W skardze na powyższą decyzję, skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając ją w części - w zakresie punktu 2 sentencji, zarzucił naruszenie: 1. art. 59a ust. 3 pkt 1 u.u.i.ś. oraz art. 146 § 2 i art. 151 § 2 k.p.a. poprzez ich bezpodstawne zastosowanie, a także 2. art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, alternatywnie: 3. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a poprzez jego niezastosowanie, mimo wystąpienia podstaw do zawieszenia postępowania. W oparciu o powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie decyzji w zaskarżonej części i przekazanie Kolegium sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wskazał, że w niniejszej sprawie nie został wyjaśniony dokładnie stan faktyczny, w szczególności nie zweryfikowano faktu, że plan miejscowy przyjęty uchwałą B jest tym samym planem, który został przyjęty uchwałą Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obrębu geodezyjnego [...] Gmina [...] (dalej: uchwała A) i który został prawomocnie unieważniony wyrokiem WSA w Olsztynie nr 1, i wyrokiem NSA nr 1A. Fakt, że ten sam plan miejscowy został uchwalony ponownie (mimo stwierdzenia jego nieważności) potwierdzony został wyrokiem WSA w Olsztynie nr 2. W postępowaniu odwoławczym nie wzięto również pod uwagę tego, że postępowanie w sprawie planu miejscowego, który został przyjęty uchwałą A, zostało wszczęte w wyniku złożenia przez skarżącego w dniu [...] wniosku o wydanie decyzji środowiskowej i którego jedynym celem było uniemożliwienie skarżącemu uzyskania warunków środowiskowych i - w efekcie - uniemożliwienie realizacji planowanej inwestycji. Dla realizacji tego celu Wójt, poza spowodowaniem dwukrotnego uchwalenia unieważnianego planu miejscowego, przewlekle i z rażącym naruszeniem prawa prowadził postępowanie w sprawie warunków środowiskowych, co zostało prawomocnie stwierdzone wyrokiem WSA w Olsztynie z [...], [...], i wyrokiem NSA z [...], [...]. Kolegium nie oceniło, czy opisany całokształt działań Gminy powinien być uwzględniony przy wydaniu zaskarżonej decyzji. Pełnomocnik stwierdził, że w ocenie skarżącego plan miejscowy, który został prawomocnie unieważniony wyrokiem WSA w Olsztynie nr 1, nie może być (mimo jego ponownego przyjęcia uchwałą B) podstawą zastosowania art. 59a ust. 3 pkt 1 u.u.i.ś. i - w konsekwencji - zastosowania art. 146 § 2 k.p.a. oraz art. 151 § 2 k.p.a. Ponadto skoro Kolegium uznało, że podstawą odmownej decyzji z 25 maja 2023 r. jest istnienie w obrocie prawnym uchwały B to kwestia nieważności tej uchwały ma bezpośredni wpływ na podstawę prawną (lub jej brak) decyzji z 25 maja 2023 r. Rozpatrzenie sprawy o wydanie warunków środowiskowych zależy zatem od uprzedniego rozstrzygnięcia kwestii nieważności tej uchwały, a w konsekwencji postępowanie w przedmiocie warunków środowiskowych powinno być zawieszone. W odpowiedzi na skargę Kolegium, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: W świetle art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sąd administracyjny ma obowiązek badania zaskarżonych aktów wyłącznie w zakresie ich legalności, a więc z punktu widzenia ich zgodności z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie. W wyniku przeprowadzonej kontroli legalności Sąd stwierdził bowiem naruszenie prawa, które uzasadnia wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno zaskarżonej decyzji, jak i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji. Zauważyć należy, że przedmiotowe decyzje wydane zostały w trybie wznowienia postępowania, którego procedurę regulują przepisy zawarte w Rozdziale 12 Działu II k.p.a. W warunkach niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości to, że Wójt, po dokonaniu oceny dopuszczalności wznowienia postępowania zakończonego decyzją z 25 maja 2023 r., postanowieniem z [...] prawidłowo wznowił postępowanie z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., kończąc tym samym pierwszy etap postępowania wznowieniowego. Na kolejnym etapie postępowania organ bada, czy podstawa wznowienia w rzeczywistości istnieje, a po ustaleniu jej istnienia przechodzi do następnego etapu tego postępowania - rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). W warunkach niniejszej sprawy Wójt, uznając za skuteczne dokonywane w toku postępowania zakończonego decyzją z 25 maja 2023 r. doręczenia pism skarżącemu "w miejscu pracy" do rąk pracowników spółki, [...], przyjął, że wskazana przez skarżącego przyczyna wznowienia nie istnieje i na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. odmówił uchylenia decyzji dotychczasowej. Kolegium z kolei, wprawdzie uznało zasadność odwołania w zakresie istnienia podstawy wznowienia w sytuacji braku doręczenia decyzji z 25 maja 2023 r. do rąk skarżącego, a stanowisko to Sąd uznaje za właściwe. Jednak po przejściu do etapu rozstrzygnięcia istoty sprawy wskazało, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej i tym samym - na podstawie art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 k.p.a. - stwierdziło w tym zakresie, że decyzja z 25 maja 2023 r. została wydana z naruszeniem prawa. Wyjaśniło jednocześnie, że brak jest możliwości ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia, bowiem planowane zamierzenie jest niezgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wprowadzonego uchwałą B. Przedmiotem sporu jest w niniejszej sprawie prawidłowość rozstrzygnięcia Kolegium podjętego w tym zakresie. Mając to na uwadze wskazać należy, że zgodnie z art. 59a ust 3 pkt 1 u.u.i.ś. w przypadku stwierdzenia niezgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach odmawia zgody na realizację przedsięwzięcia. W świetle tego przepisu przyjąć należy, że niezgodność lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami planu miejscowego stanowi co do zasady przeszkodę do wydania decyzji środowiskowej. Nie budzi wątpliwości, że niezgodność ta musi odnosić się do ustaleń planu miejscowego, który ma przymiot aktu ważnego. Formalnie taki przymiot miała w warunkach niniejszej sprawy uchwała B. W dacie orzekania przez organy obydwu instancji wyrok WSA w Olsztynie nr 2, stwierdzający nieważność tej uchwały nie był bowiem prawomocny. Formalnie zatem stanowisko Kolegium, które legło u podstaw zaskarżonej decyzji mogłoby wydawać się zgodne z prawem, gdyby nie to, że w okolicznościach niniejszej sprawy - mając na względzie wartości wynikające z wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP zasady demokratycznego państwa prawnego - nie można pominąć, że plan miejscowy, przyjęty uchwałą B jest w istocie tym samym planem, który został przyjęty uchwałą A, której nieważność stwierdził WSA w Olsztynie wyrokiem nr 1. W dacie orzekania przez organy obydwu instancji wyrok ten był prawomocny. Wyrokiem nr 1A, NSA oddalił bowiem skargę kasacyjną od tego wyroku. Fakt, że w istocie ten sam plan miejscowy został uchwalony ponownie, mimo uprzedniego stwierdzenia jego nieważności, wynika natomiast z wyroku WSA w Olsztynie nr 2, stwierdzającego nieważność uchwały B. W tych okolicznościach nie można zaakceptować sytuacji, w której organ administracji publicznej - pomimo oczywistych w warunkach niniejszej sprawy wątpliwości co do ważności uchwały B - wbrew idei zaufania w relacjach między państwem a jednostką, powołuje się na niezgodność lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami uchwały, będącej w istocie kopią uchwały, której nieważność stwierdził uprzednio WSA w Olsztynie prawomocnym wyrokiem, i pomimo wniosków skarżącego o wstrzymanie się od orzekania do czasu przesądzenia o ważności tej uchwały, podejmuje niekorzystne dla strony rozstrzygnięcie, przenosząc w ten sposób na skarżącego wszelkie negatywne konsekwencje wcześniejszego niezgodnego z prawem działania organu samorządu terytorialnego. Z uwagi na szczególne okoliczności niniejszej sprawy wynikające z przyczyny stwierdzenia nieważności uchwały B usprawiedliwieniem dla takiego działania nie może być fakt, że wyrok WSA w Olsztynie nr 2, nie był w dacie orzekania przez organy obydwu instancji prawomocny. Działanie takie narusza bowiem zasady wyrażone w art. 2 Konstytucji RP, godząc w zasadę demokratycznego państwa prawnego i wynikającą z niej zasadę budowania zaufania obywateli do państwa i jego organów oraz stanowionego przez nie prawa oraz abstrahuje od powszechnie rozumianego i akceptowanego poczucia sprawiedliwości. Na marginesie dodać należy, że wyrokiem nr 2A, NSA oddalił skargę kasacyjną od wyroku WSA w Olsztynie nr 2, a tym samym wyrok ten stał się prawomocny. Mając powyższe na uwadze, należy stwierdzić, że organ wydał zaskarżoną decyzję z naruszeniem art. 59a ust 3 pkt 1 u.u.i.ś. oraz art. 146 § 2 i art. 151 § 2 k.p.a. błędnie interpretując, a następnie stosując te przepisy w kontekście wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP zasady demokratycznego państwa prawnego i wynikającej z niej zasady zaufania. Tym samym należało uchylić zaskarżoną decyzję, a w konsekwencji również uchyloną tą decyzją w toku kontroli instancyjnej decyzję organu I instancji w celu ponownego rozpoznania sprawy z uwzględnieniem oceny prawnej wyrażonej w niniejszym wyroku. W świetle powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., uchylił - w punkcie 1) sentencji wyroku - zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. O kosztach postępowania sądowego orzekł w punkcie 2) sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzone na rzecz skarżącego koszty złożyły się: opłata od skargi - 200 zł, wynagrodzenie jej pełnomocnika - 480 zł stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm.) oraz opłata skarbowa za złożenie dokumentu stwierdzającego udzielenie pełnomocnictwa - 17 zł.