II SA/Ol 322/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Ewa Osipuk po rozpoznaniu w dniu 14 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu P. M. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala sprzeciw. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Z przedstawionych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że Prezydent Elbląga (dalej jako: "organ pierwszej instancji", "Prezydent"), decyzją z [...] r. odmówił przyznania P. M. (dalej jako: "strona", "skarżący") pomocy w formie zasiłku celowego na wymianę licznika na wodę, zasiłku celowego na zakup leków, środków czystości oraz zasiłku celowego na dofinansowanie do rachunku za energię elektryczną i gaz oraz zaspokojenie innych potrzeb. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji opisał stan faktyczny sprawy i powołał przepisy prawa mające zastosowanie w sprawie. Podał, że podczas wizyty w Elbląskim Centrum Usług Społecznych skarżący został poinformowany o konieczności przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w związku ze złożonymi wnioskami o pomoc społeczną. Pracownik socjalny poinformował stronę, że wywiad odbędzie się w obecności funkcjonariusza policji – dzielnicowego. Skarżący został pisemnie poinformowany o konieczności kontaktu z organem celem ustalenia terminu przeprowadzenia wywiadu i pouczony, że brak możliwości przeprowadzenia wywiadu środowiskowego będzie skutkował odmową przyznania pomocy. Mimo tego strona nie skontaktowała się w wyznaczonym terminie, wobec czego to organ wyznaczył termin dokonania ww. czynności, o czym skarżący został poinformowany pisemnie oraz osobiście. Nie wyraził on zgody na przeprowadzenie wywiadu. 26 stycznia 2024 r. pracownik socjalny mimo to udał się w środowisko, jednak skarżący ponownie nie wyraził zgody na przeprowadzenie wywiadu. Powołując się na art. 107 ust. 1, ust. 3a, ust. 4 i ust. 4a ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2023 r. poz. 901 z późn. zm., dalej jako: "u.p.s.") organ pierwszej instancji wyjaśnił, że wywiad środowiskowy jest nieodzownym elementem postępowania prowadzącego do decyzji przyznającej lub odmawiającej świadczenia. W przypadku osób korzystających ze stałych form pomocy, aktualizację wywiadu sporządza się mimo braku zmiany danych, nie rzadziej niż 6 miesięcy. W wywiadzie może brać udział drugi pracownik socjalny lub funkcjonariusz policji, a niewyrażenie zgody na przeprowadzenia wywiadu stanowi podstawę do odmowy przyznania świadczenia. Organ wyjaśnił, że działania strony utrudniające przeprowadzenie wywiadu uzasadniają odmowę przyznania świadczenia w formie zasiłku celowego. W odwołaniu od ww. decyzji skarżący podał, że "żądania oraz uzasadnienie zostanie opisane do dnia 4 marca 2024 r. ze względu na zły stan zdrowia, do którego przyczyniły się pracownice ECUS w Elblągu". Decyzją z [...] r., będącą przedmiotem sprzeciwu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Elblągu (dalej jako: "Kolegium", "organ odwoławczy") – na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, z późn. zm., dalej jako: "k.p.a"), uchyliło w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że Prezydent w niniejszym postępowaniu w ogóle nie poczynił żadnych rozważań w zakresie rzeczywistych potrzeb bytowych strony. Podał, że co do zasady ma rację organ pierwszej instancji, że brak zgody na przeprowadzenie wywiadu stanowi samodzielną przesłankę odmowy przyznania świadczenia, to jednak w konkretnej sprawie nie można tracić z pola widzenia kontekstu sytuacyjnego i abstrahować od wykładni funkcjonalnej przepisów. Powołując treść przepisu art. 107 ust. 4 u.p.s. – który stanowi, że w przypadku ubiegania się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej po raz kolejny, a także gdy nastąpiła zmiana danych zawartych w wywiadzie, sporządza się aktualizację wywiadu. W przypadku osób korzystających ze stałych form pomocy aktualizację sporządza się, mimo braku zmiany danych, nie rzadziej niż co 6 miesięcy, a w przypadku osób przebywających w domach pomocy społecznej oraz w ośrodkach wsparcia dla osób z zaburzeniami psychicznymi - nie rzadziej niż co 12 miesięcy – Kolegium podało, że zakładając domniemanie racjonalności ustawodawcy i cel przepisu, czyli zapoznanie się z aktualna sytuacją życiową strony, wolą ustawodawcy nie było, by wniosek osoby będącej pod stałą opieką organu pomocy społecznej nie wiązał się każdorazowo z obowiązkową, kolejną aktualizacją wywiadu. Przeprowadzanie wywiadu co kilka, kilkanaście dni, gdy do organu wpłynie kolejny wniosek od danej osoby, byłoby nie tylko nieefektywne, ale także niezrozumiałe dla wnioskodawców. W ocenie Kolegium, z taką sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Organ odwoławczy podkreślił, że wywiad środowiskowy ze skarżącym był przeprowadzony w listopadzie 2023 r. Nie sposób uznać, że wywiad należało aktualizować w tak krótkim czasie, tym bardziej, że strona jest osobą od długiego czasu znaną organowi, korzystającą ze stałych i wielorakich form pomocy. Organowi znana jest sytuacja życiowa skarżącego, co potwierdza notatka służbowa znajdująca się w aktach sprawy. Zatem Prezydent posiadał wszelkie informacje odnośnie strony, jednak znając jej sytuację nie ocenił jej merytorycznie, czyli nie pochylił się nad kwestią przyznania określonych środków finansowych w ramach określonych przedmiotowo zasiłków, lecz en bloc odmówił ich przyznania z przyczyny formalnej, czyli niemożności przeprowadzeniu wywiadu i jego aktualizacji, która miałaby służyć ustaleniu sytuacji bytowo-zdrowotnej wnioskodawcy, która znana jest organowi pierwszej instancji. Z tej przyczyny Kolegium uznało postępowanie za niewłaściwe i niezgodne z zasadami wynikającymi z przepisów art. 7 (słuszny interes obywatela, prawda obiektywna), art. 8 (zaufanie do władzy publicznej, proporcjonalność, bezstronność i równe traktowanie) i art. 11 (przekonywanie i wyjaśnianie) k.p.a. We wskazaniach, co do dalszego postępowania, organ odwoławczy wskazał, że w ponownym procesie decyzyjnym nie można oprzeć się tylko na trudnościach związanych z przeprowadzeniem wywiadu, ale należy odnieść się również do warstwy merytorycznej związanej z pomocą w formie zasiłków celowych. Skarżący od ww. decyzji Kolegium wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie sprzeciw "aby uniknąć odbijania pałeczki pomiędzy skarżącym, a dwoma instytucjami, którymi są instytucja wydająca decyzję na szkodę skarżącego oraz instytucja uchylająca zaskarżoną decyzję i przekazująca do ponownego rozpatrzenia (druga instancja). Strona wyjaśniła, że takie postępowanie prowadzi do sytuacji, w której pozostaje ona bez tak bardzo potrzebnej pomocy i jest ofiarą ciągle pogarszającego się stanu zdrowia przez znieczulicę urzędniczą. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z 64a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, z późn. zm., dalej jako: "p.p.s.a.") od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Stosownie zaś do art. 64e p.p.s.a. sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, kontroluje jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasatoryjnej przez organ odwoławczy. Sprzeciw jest wyrazem zakwestionowania przez stronę uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Do tego sprowadza się w istocie zarzut skargi, iż wydanie zaskarżonej sprzeciwem decyzji jest "odbijaniem pałeczki" do organu, który działa na jego niekorzyść. Kontrolując legalność zaskarżonej decyzji należało zatem dokonać oceny, czy organ odwoławczy prawidłowo uznał, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przy czym użyty przez ustawodawcę zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy", będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., jest równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W ocenie tutejszego Sądu, sprzeciw wniesiony przez skarżącego jest niezasadny, ponieważ decyzja organu odwoławczego nie narusza prawa. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium przyznało, iż co do zasady brak zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego stanowi samodzielną przesłankę odmowy przyznania świadczenia, to jednak w konkretnej sprawie należało dokonać wykładni funkcjonalnej przepisów u.p.s. i nie tracić z pola widzenia faktu, że skarżący jest osobą korzystającą z opieki społecznej systematycznie, od długiego czasu. Odwołując się do treści przepisu art. 107 ust. 4 u.p.s. oraz celu jakiemu ma służyć przeprowadzenie wywiadu środowiskowego (zapoznanie się z aktualną sytuacją życiową strony), organ odwoławczy wskazał, że nie było wolą ustawodawcy, aby wniosek osoby będącej pod stałą opieką organu pomocy społecznej wiązał się każdorazowo z obowiązkową, kolejną aktualizacją wywiadu. W okolicznościach niniejszej sprawy nie było potrzeby aktualizowania wywiadu środowiskowego w sytuacji, kiedy poprzedni wywiad był przeprowadzony w listopadzie 2023 r., a skarżący jest osobą od długiego czasu znaną organowi, korzystającą ze stałych i wielorakich form pomocy. Wobec tego, organ pierwszej instancji powinien był orzec merytorycznie, a odmówił przyznania świadczenia wyłącznie z powodu odmowy przeprowadzenia wywiadu, nie dokonując żadnych ustaleń odnośnie do sytuacji bytowej strony, czym naruszył przepisy postępowania. Zgodzić się należy ze stanowiskiem Kolegium, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, organ pierwszej instancji przedwcześnie odmówił przyznania wnioskowanej pomocy tylko z powodu nieprzeprowadzenia wywiadu środowiskowego oraz, że nieprzeprowadzenie postępowania w zakresie spełnienie merytorycznych przesłanek do przyznania zasiłku celowego uniemożliwia organowi odwoławczemu merytoryczne załatwienie sprawy. Z treści art. 107 ust. 4 u.p.s. wyraźnie wynika, że w przypadku ubiegania się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej po raz kolejny, a także gdy nastąpiła zmiana danych zawartych w wywiadzie, sporządza się aktualizację wywiadu. W przypadku osób korzystających ze stałych form pomocy aktualizację sporządza się nie rzadziej niż co 6 miesięcy, mimo braku zmiany danych. Literalna wykładnia tego przepisu mogłaby prowadzić do wniosku, że aktualizacja wywiadu jest bezwzględnie konieczna w każdym przypadku ubiegania się o pomoc społeczną. Tutejszy Sąd uznaje jednak za uprawnione stanowisko Kolegium, iż norm zawartych w art. 107 ust.. 4 u.p.s. nie można odczytywać w oderwaniu od celu, dla którego wywiad środowiskowy jest przeprowadzany, określonego w art. 107 ust. 1 u.p.s. Dlatego organ prowadzący postępowanie powinien w konkretnej sprawie rozważyć, czy aktualizacja wywiadu środowiskowego jest konieczna każdorazowo w przypadku wielokrotnego składania wniosków przez tą samą osobę oraz czy możliwe jest ustalenie faktów mających znaczenie prawotwórcze dla konkretnie prowadzonego postępowania w inny sposób. Nie ma bowiem żadnych przeszkód, aby organ pomocy społecznej wykorzystał w postępowaniu dane uzyskane w ostatnim wywiadzie środowiskowym, a konieczność jego zaktualizowania dla potrzeb obecnego postępowania ocenić poprzez pryzmat wszystkich innych dokumentów niezbędnych do ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osoby. Jest to szczególnie usprawiedliwione w przypadkach osób, które wprawdzie nie ubiegają się o stałe formy pomocy, ale wnioskują o przyznanie świadczenia w postaci zasiłku celowego w krótkich odstępach czasu. Brak ustaleń Prezydenta w zakresie ustalenia potrzeb skarżącego, jego sytuacji bytowej i majątkowej doprowadził do sytuacji, że to organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić w pełnym zakresie postępowanie wyjaśniające odnośnie do kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. W realiach niniejszej sprawy Kolegium nie było władne wydać rozstrzygnięcia merytorycznego, ponieważ organ pierwszej instancji w ogóle nie wyjaśnił ww. kwestii, tj. potrzeb skarżącego, jego sytuacji materialnej, a także możliwości finansowych organu pomocy społecznej. Kolegium przekazując ponownie sprawę organowi pierwszej instancji, celem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie aktualnej sytuacji skarżącego, działało z poszanowaniem zasady dwuinstancyjności postępowania. Jak trafnie bowiem zauważył organ odwoławczy, ocena sytuacji skarżącego pod kątem spełnienia przesłanek do ewentualnego przyznania wnioskowanej pomocy, w pierwszej kolejności powinna być dokonana przez Prezydenta Elbląga, a dopiero w przypadku ewentualnego wniesienia odwołania – również przez organ odwoławczy. Z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wynika, że zarówno organ pierwszej instancji, jak też organ odwoławczy mają obowiązek rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie, z uwzględnieniem wszystkich istotnych okoliczności mających wpływ na jej rozstrzygnięcie. Ustalenie sytuacji wnioskodawcy przez Kolegium w trybie art. 136 k.p.a. i wydanie z jej uwzględnieniem merytorycznej decyzji wyłącznie przez organ odwoławczy stałoby w sprzeczności z omawianą zasadą. Zaniechanie przez organ pierwszej instancji ustalenia aktualnej sytuacji życiowej skarżącego przed rozstrzygnięciem w przedmiocie wniosku stanowiło naruszenie nie tylko zasad ogólnych postępowania administracyjnego, wyrażonych w art. 7, art. 8, art. 11 k.p.a., na które powołuje się Kolegium, ale także przepisów postępowania – tj. art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Dostrzeżone przez Kolegium uchybienia w tym zakresie stanowiły więc wystarczającą podstawę do wydania decyzji w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a., który organ odwoławczy zastosował w niniejszej sprawie prawidłowo. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie orzekł jak w sentencji wyroku.