II SA/Ol 323/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Osipuk Sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej N. na decyzję Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie usunięcia nieprawidłowości w zakresie stanu technicznego tarasu baru oraz schodów wejściowych 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; 2/ zasądza od Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego na rzecz skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej N. kwotę 980 zł (dziewięćset osiemdziesiąt złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że 3 lutego 2020 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] (organ I instancji) wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie stanu technicznego tarasu oraz schodów wejściowych do baru A zlokalizowanych na terenie działki nr [...] obręb [...] w [...]. Decyzją z 28 grudnia 2023 r. organ I instancji na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682; dalej jako P.b. lub Prawo budowlane) nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej [...] (dalej jako strona, skarżąca lub Wspólnota) usunięcie nieprawidłowości w zakresie stanu technicznego tarasu baru A oraz schodów wejściowych zlokalizowanych na terenie działki nr [...] obręb [...] przynależnych do budynku wielorodzinnego przy ulicy [...] w [...] przez wykonanie niezbędnych robót budowlanych określonych w ekspertyzie technicznej. Odwołanie od w/w decyzji wniosła Wspólnota żądając uchylenia zaskarżonej decyzji. W treści odwołania wskazała, że skoro taras baru A znajduje się na działce o numerze [...] obręb [...] będącej własnością Gminy [...] to również ten podmiot jest właścicielem przedmiotowego obiektu (tarasu) i winien być również adresatem obowiązków. Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: organ odwoławczy lub WINB) decyzją z 29 lutego 2024 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w zakresie nałożonych decyzją tego organu obowiązków, zmieniając decyzję organu I instancji w zakresie terminu wykonania obowiązków. W uzasadnieniu decyzji WINB wskazał, że art. 66 Prawa budowlanego przewiduje, że w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia – organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Obowiązek wykonania nałożonych robót budowlanych ma przy tym charakter naprawczy, a sam ich rodzaj oraz zakres zależy od rodzaju stwierdzonych nieprawidłowości. WINB odwołując się do art. 70 ust. 1 Prawo budowlane wskazał, że jeżeli w wyniku nieodpowiedniego stanu technicznego dojdzie do zdarzenia, w którym to inne podmioty poniosą szkodę, pełna odpowiedzialność karna oraz cywilna spoczywać będzie na podmiocie, który poprzez zaniechanie doprowadził do takiego zdarzenia. Odnosząc się do treści odwołania WINB wyjaśnił, działka nr [...] (na której znajdują się przedmiotowe urządzenia), zgodnie z decyzją Prezydenta [...] z 5 lipca 2018 r. powstała w wyniku dokonania geodezyjnego wydzielenia z działki pasa drogowego drogi krajowej nr [...], z przeznaczeniem na poprawę warunków zagospodarowania, jako gruntu niezbędnego do prawidłowego korzystania z przedmiotowego budynku mieszkalnego. Okoliczność, że przedmiotowe urządzenia znajdują się na działce [...] będącej własnością Gminy [...] nie zmienia faktu, że taras baru A oraz schody wejściowe stanowią integralną część budynku mieszkalnego położonego na działce gruntu nr [...] obręb [...] przy [...] w [...]. Obiekt budowlany to całość techniczno-użytkowa, a więc nie tylko sama bryła budynku, ale również urządzenia związane z jego funkcjonowaniem. Za jego utrzymanie w odpowiednim stanie technicznym jako całość funkcjonalno-użytkową odpowiada właściciel/zarządca. Skargę na decyzję organu odwoławczego wywiodła skarżąca, wnosząc o uchylenie decyzji organów obydwu instancji. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono: I. przepisów postępowania, tj.: a) art. 7, art. 77 § 1 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji pomimo niewyjaśnienia wszelkich okoliczności sprawy, co doprowadziło do bezzasadnego przyjęcia, iż taras oraz schody wejściowe do baru A zlokalizowane na terenie działki oznaczonej numerem [...] obręb [...], przy [...] w [...], są integralną częścią budynku mieszkalnego położonego na działce gruntu oznaczonej numerem [...] obręb [...], przy [...] w [...], podczas gdy w istocie służą one jedynie do obsługi lokali użytkowych, tj. m.in. baru A, b) art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji pomimo zaniechania podjęcia czynności zmierzających do dokładnego ustalenia stanu faktycznego niniejszej sprawy, a w szczególności ustalenia, kto jest właścicielem, zarządcą lub użytkownikiem obiektu budowlanego, w postaci tarasu oraz schodów wejściowych do baru A zlokalizowanych na terenie działki oznaczonej numerem [...] obręb [...], przy [...] w [...]; II. przepisów prawa materialnego, tj. a) art. 70 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane, poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że obowiązki w zakresie napraw obiektu budowlanego, określone w odrębnych przepisach bądź umowach, spoczywają na zarządcy tego obiektu budowalnego, a nie na jego właścicielu, podczas gdy określenie w sposób alternatywny osób odpowiedzialnych za stan techniczny obiektów budowlanych nie oznacza, że organy administracji, w oderwaniu od szczególnych okoliczności faktycznych sprawy, mogą bez szczegółowego rozważenia treści umowy pominąć jedną z nich, b) art. 12 ust. 2 zd. 2 w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 roku o własności lokali poprzez ich niewłaściwą wykładnię i w konsekwencji pominięcie, że właściciele lokali w stosunku do swoich udziałów ponoszą wydatki i ciężary związane z utrzymaniem nieruchomości wspólnej w części nieznajdującej pokrycia w pożytkach i innych przychodach, natomiast nieruchomość wspólną stanowi grunt oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali, tymczasem taras oraz schody wejściowe do baru [...] zlokalizowane na terenie działki oznaczonej numerem [...] obręb [...], przy [...] w [...] służą jedynie do obsługi lokalu użytkowego, tj. baru [...]. W uzasadnieniu skargi skonkludowano, że decyzja organu I instancji powinna być skierowana do Gminy [...] będącej: - właścicielem nieruchomości składającej się z działki ewidencyjnej oznaczonej numerem [...] obręb [...], przy [...] w [...], - właścicielem obiektu budowalnego w postaci tarasu baru [...] oraz schodów wejściowych zlokalizowanych na terenie przedmiotowej działki, - właścicielem lokalu użytkowego, w którym mieści się bar [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U z 2022 r. poz. 2492). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy co wynika z treści art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2024 r. poz. 935 – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a.). Sąd rozstrzygając sprawę nie jest też związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przepis art. 66 ust. 1 pkt 1-4 Prawa budowlanego stanowi, że w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany: 1) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo 2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo 3) jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo 4) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia - organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. W sprawie poza sporem pozostaje, że zarówno stan techniczny schodów jak i tarasu jest zły, a w sprawie niezbędne są roboty budowlane mające na celu naprawę tego stanu rzeczy. Sporne natomiast pozostaje, czy adresatem obowiązków nałożonych przez organy nadzoru budowlanego winna być skarżąca. Stosownie do treści art. 62 pkt 1) P.b. właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2. Art. 5 ust. 2 P.b. stanowi natomiast, że obiekt budowlany należy użytkować w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, w szczególności w zakresie związanym z wymaganiami, o których mowa w ust. 1 pkt 1-7. Zgodnie zaś z art. 70 ust. 1 Prawa budowlanego właściciel, zarządca lub użytkownik obiektu budowlanego, na których spoczywają obowiązki w zakresie napraw, określone w przepisach odrębnych bądź umowach, są obowiązani w czasie lub bezpośrednio po przeprowadzonej kontroli, o której mowa w art. 62 ust. 1 pkt 1-4a, usunąć stwierdzone uszkodzenia oraz uzupełnić braki, które mogłyby spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska, a w szczególności katastrofę budowlaną, pożar, wybuch, porażenie prądem elektrycznym albo zatrucie gazem. Wyjaśnić należy, że obowiązek związany z utrzymaniem i użytkowaniem obiektu budowlanego ciąży na właścicielu lub zarządcy obiektu. Przyjęta przez ustawodawcę kolejność podmiotów, na których ciąży obowiązek, nie jest przypadkowa. Wskazał na to NSA w wyroku z dnia 5 października 2007 r., II OSK 1310/06, uznając, że prawo własności jest prawem dającym najszersze władztwo nad rzeczą i wobec tego do właściciela w pierwszej kolejności należy kierować nakazy z art. 66 P.b. Dalej, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w przepisie art. 61 P.b. ustawodawca wskazał właściciela lub zarządcę, a więc posłużył się alternatywą, co oznacza, że obowiązki na podstawie art. 66 ust. 1 w zw. z art. 61 P.b. mogą być nałożone również na oba podmioty łącznie. Pojęcie zarządcy nie zostało zdefiniowane w komentowanej ustawie. Zarządzanie nieruchomościami jest uregulowane w dziale 5 rozdziale 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W myśl art. 185 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami zarządca nieruchomości działa na podstawie umowy o zarządzanie nieruchomością, zawartej z jej właścicielem, wspólnotą mieszkaniową albo inną osobą lub jednostką organizacyjną, której przysługuje prawo do nieruchomości, ze skutkiem prawnym bezpośrednio dla tej osoby lub jednostki organizacyjnej. Umowa wymaga formy pisemnej pod rygorem nieważności (por. A. Despot-Mładanowicz [w:] Prawo budowlane. Komentarz, wyd. III, red. A. Gliniecki, Warszawa 2016, art. 61). Ponadto wskazać należy, że przepis art. 70 ust. 1 stanowi rozwinięcie obowiązków dotyczących obligatoryjnych kontroli, o których mowa w art. 62. Adresatami komentowanego przepisu są właściciele, zarządcy lub użytkownicy obiektów budowlanych, na których spoczywają obowiązki w zakresie napraw, określone w odrębnych przepisach bądź umowach. Przepis ten rozszerza katalog podmiotów zobowiązanych, gdyż poza właścicielem i zarządcą dotyczy również użytkowników obiektów budowlanych, obowiązanych przez odrębne przepisy bądź umowy do utrzymania obiektu (por. A. Despot-Mładanowicz [w:] Prawo budowlane. Komentarz, wyd. III, red. A. Gliniecki, Warszawa 2016, art. 70). Nałożenie wskazanych w decyzji obowiązków może więc nastąpić jedynie na podmioty wymienione w art. 70 Prawa budowlanego. Tymczasem obowiązki te zostały nałożone na Wspólnotę, która z całą pewnością nie jest właścicielem działki na której znajdują się schody i taras. Organ nie wykazał też, że skarżąca jest zarządcą lub użytkownikiem schodów i tarasu. Z pewnością nie można nałożyć na stronę tychże obowiązków tylko dlatego, że Prezydent [...] decyzją z 5 lipca 2018 r. dokonał geodezyjnego wydzielenia i wyłączenia działki z pasa drogowego drogi krajowej nr [...], z przeznaczeniem na poprawę warunków zagospodarowania, jako gruntu niezbędnego do prawidłowego korzystania z budynku mieszkalnego Wspólnoty. Na marginesie zresztą wyjaśnić należy, że akta administracyjne nie wskazują, żeby skarżąca była stroną tej decyzji. Bez znaczenie pozostaje też, że w ocenie organu obiekt budowlany stanowi całość techniczno-użytkową na którą składa się bryła budynku strony jak również urządzenia związane z jego funkcjonowaniem. Zresztą skarżąca temu zaprzeczyła podnosząc, że w rzeczywistości taras baru [...] oraz schody wejściowe służą jedynie do obsługi lokali użytkowych, tj. m.in. baru [...]. Urządzenia te służą wyłącznie do użytku właścicieli tychże lokali użytkowych. Z kolei wejście główne do budynku mieszkalnego położonego na działce gruntu oznaczonej numerem [...] przy [...] znajduje się po jego drugiej stronie. Ponadto skarżąca podniosła, że taras baru [...] oraz schody wejściowe nie stanowią nieruchomości wspólnej w rozumieniu art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2021 r. poz. 1048). Zgodnie bowiem z treścią tego przepisu nieruchomość wspólną stanowi grunt oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali. Skarżąca wskazuje natomiast, że właścicielem zarówno obiektu budowlanego w postaci tarasu baru [...] oraz schodów wejściowych zlokalizowanych na terenie przedmiotowej działki, jak również lokalu użytkowego, w którym mieści się bar [...] jest wyłącznie Gmina [...]. Skarżąca podniosła też, że nie wiąże jej z Gminą [...] żadna umowa odnosząca się do nieruchomości na której znajdują się schody i taras. Dlatego też przyjąć należy, że obowiązki wskazane w decyzji mogą być nałożone jedynie na podmioty wymienione w art. 70 P.b., organy zaś w niniejszej sprawie nie wykazały, że jednym z tych podmiotów jest skarżąca. Rozpoznając sprawę ponownie organy wezmą pod uwagę ocenę prawną wyrażoną w wyroku. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią decyzję organu I instancji. O kosztach postępowania orzeczono w pkt 2. sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej ustalone stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).