II SA/Ol 325/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 sierpnia 2021 r. sprawy ze sprzeciwu Stowarzyszenia A na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" r., nr "[...]" w przedmiocie warunków zabudowy oddala sprzeciw. Decyzją z "[...]" r. nr "[...]" Wójt Gminy odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie kurnika dla kur nieśnych w systemie ekologicznego wolnego wybiegu o obsadzie do 39 DJP wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr "[...]" w obrębie S., gm. B. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że projekt decyzji nie uzyskał uzgodnienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, który postanowieniem z "[...]" r. odmówił uzgodnienia projektu decyzji. Postanowieniem z "[...]" r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska utrzymał postanowienie to w mocy. W związku z tym organ I instancji stwierdził, że w sprawie nie został spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, dalej jako: "u.p.z.p."). Na skutek odwołania wniesionego przez inwestora i współwłaścicieli działki, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z "[...]" r., nr "[...]", uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.z.p., decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz, prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. W niniejszej sprawie inwestycja planowana jest na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu "[...]" oraz specjalnym obszarze ochrony siedlisk Natura 2000 "[...]". W związku z tym, w myśl art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p., wymagane było uzgodnienie z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska - w odniesieniu do innych niż wymienione w pkt 7 (park narodowy i jego otulina) obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. Podkreślono, że uzgodnienie, w przeciwieństwie do opinii, jest formą o znaczeniu stanowczym, bowiem wiąże organ decydujący w postępowaniu głównym. Organ decydujący uwzględnia stanowisko organu uzgadniającego wprowadzając zmiany w sporządzonym projekcie decyzji albo w razie odmowy uzgodnienia projektu decyzji wydaje decyzję odmawiającą załatwienia sprawy. Brak uzgodnienia projektu decyzji oznaczał dla organu I instancji nakaz wydania rozstrzygnięcia odmownego, z uwagi na brak spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy, tj. zgodności z przepisami odrębnym - tu przepisami ustawy o ochronie przyrody. Przy czym ani Wójt, ani też Kolegium w postępowaniu odwoławczym, nie mogą kwestionować treści postanowień uzgadniających i dokonywać ich oceny merytorycznej. Przepisy przewidują możliwość wniesienia zażalenia na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska do Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, zatem organem powołanym do merytorycznej oceny tego rozstrzygnięcia, jak również oceny zarzutów inwestora, jest ten właśnie organ wyższego stopnia, tj. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska. Przepisy nie przewidują takiej możliwości, aby organ odwoławczy od decyzji w przedmiocie warunków zabudowy dokonywał ponownej oceny tych argumentów i mógł zająć odmienne stanowisko. Kolegium uwzględniło, że na etapie postępowania odwoławczego zmianie uległ stan faktyczny i prawny w tym zakresie. Bowiem wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 3117/19, WSA w Warszawie uchylił powyższe postanowienia. Wyrok ten stał się prawomocny, zatem postanowienia odmawiające uzgodnienia zostały wyeliminowane z obrotu prawnego. W tej sytuacji odpadła podstawa odmowy i sprawa winna powrócić do organu I instancji celem kontynuowania postępowania i uzyskania wymaganych przepisami uzgodnień. Przy czym organ I instancji winien rozważyć i odnieść się w toku postępowania do podnoszonej w odwołaniu kwestii podstaw zastosowania w sprawie art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Kolegium za niezasadne uznało zarzuty odwołujących się przeciwko dopuszczeniu przez organ I instancji do udziału w postępowaniu Stowarzyszenia A. Wskazało, że do celów statutowych Stowarzyszenia należą m.in.: działania na rzecz ochrony i kształtowania właściwych warunków ekologicznych, pogłębianie świadomości ekologicznej społeczeństwa, propagowanie zdrowego, aktywnego i ekologicznego stylu życia, obrona praw zwierząt. Uznano, że za dopuszczeniem Stowarzyszenia przemawia także interes społeczny, gdyż działa na rzecz lokalnej ludności w celu zapewnienia m.in. kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym. Wymienione Stowarzyszenie wniosło sprzeciw od powyższej decyzji kasacyjnej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, domagając się jej uchylenia. Zarzuciło Kolegium, że nie uwzględniło faktu, że inwestorzy działają niezgodnie z obowiązującym prawem, gdyż rozbili jedną wielką inwestycję polegającą na budowie dużej fermy kur na mniejsze, lokalizując je na kilku sąsiadujących z sobą działkach. Inwestorzy złożyli odrębne wnioski o wydanie warunków zabudowy na obiekty stanowiące elementy dużej fermy nie tylko na działce nr "[...]", ale też nr "[...]". Obiekty w założeniu powiązane są w jeden ciąg technologiczny do przemysłowego chowu kur, a nie, jak wykazują w dokumentacji, do chowu kur nieśnych w systemie ekologicznym. Duża kumulacja obiektów i zwierząt na niewielkim terenie wyklucza jakiekolwiek pojęcie związane z ekologią. Podniosło, że zgodnie ze stanowiskiem judykatury, jeśli na obszarach z sobą sąsiadujących mają być realizowane inwestycje tożsame pod względem rodzaju, a tym samym stosowanej technologii, to obowiązkiem organu jest potraktowanie tych inwestycji, jako jednego przedsięwzięcia. Skumulowane oddziaływanie na środowisko projektowanych w tym samym czasie inwestycji nie może być takie samo, jak w przypadku każdego z przedsięwzięć z osobna. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, przekazując sprzeciw wraz z aktami sprawy tutejszemu Sądowi, nie odniosło się do jego treści. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 133 § 1, art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego wydania. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia może mieć miejsce w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowanej wykładni tych przepisów. Tym samym, sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie sprawy zawisłej przed organami administracyjnymi, a jedynie w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 p.p.s.a., uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Dodany nowelą z dnia 7 kwietnia 2017 r. art. 64a p.p.s.a. wprowadził instytucję sprzeciwu od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U z 2021r. poz. 735, dalej jako: "k.p.a."), w miejsce dotychczasowej – składanej na zasadach ogólnych – skargi. Zgodnie z art. 64c § 1 i 2 p.p.s.a. sprzeciw od decyzji wnosi się za pośrednictwem organu, którego decyzja jest przedmiotem sprzeciwu, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji. Granice rozpoznania sprawy ze sprzeciwu od decyzji określa przepis art. 64e p.p.s.a., wskazując, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Stosownie do § 2b art. 138 k.p.a. przepisu § 2 nie stosuje się w przypadkach, o których mowa w art. 136 § 2 lub 3 k.p.a., tj. gdy organ II instancji sam przeprowadzi konieczne postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy, na zgodny wniosek wszystkich stron (art. 136 § 2 k.p.a) lub na wniosek jednej ze stron, za zgodą pozostałych stron (art. 136 § 3 k.p.a.). Zasadą jest, że organ odwoławczy wydaje rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, co zgodnie z treścią art. 138 § 1 k.p.a. następuje przez wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego. Natomiast odstępstwem od tej ogólnej zasady jest, wynikające z art. 138 § 2 k.p.a., uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej. Rozstrzygnięcie kasacyjne organu odwoławczego powinno mieć wyjątkowy charakter, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Skuteczne wniesienie odwołania przenosi na organ II instancji ciężar ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się jedynie do kontroli decyzji I instancji. W sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytoryczną decyzją drugoinstancyjną, niedopuszczalne - jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności - jest wydanie decyzji kasacyjnej. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 § 1 k.p.a., albo w przypadku istotnych braków postępowania wyjaśniającego, gdy jest możliwa zgoda stron na usunięcie nieprawidłowości w postepowaniu odwoławczym, na podstawie art. 136 § 2 i 3 k.p.a. Z mocy art. 136 § 4 k.p.a. - przepisów § 2 i 3 nie stosuje się, jeżeli przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy byłoby nadmiernie utrudnione. W wyroku z 17 kwietnia 2018r., sygn. akt II OSK 1781/17, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że rozstrzygając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy nie rozstrzyga o meritum sprawy. Nie przeprowadza też merytorycznej kontroli decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, gdyż wydając decyzję kasacyjną wskazuje właśnie na konieczność przeprowadzenia w określonym zakresie lub w całości postępowania wyjaśniającego, celem poczynienia ustaleń niezbędnych do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. W tej sytuacji organ odwoławczy nie może wypowiadać się także o ewentualnym naruszeniu prawa materialnego. Decyzja kasacyjna nie może bowiem spowodować niekorzyści "materialnej" dla strony; może spowodować jedynie przedłużenie postępowania administracyjnego. Decyzja kasacyjna ma charakter procesowy, gdyż podstawą jej podjęcia jest wyłącznie naruszenie przepisów postępowania. Taki sposób rozstrzygnięcia determinuje również sposób przeprowadzenia kontroli jej legalności dokonywanej przez sąd. Skoro decyzja kasacyjna jest w istocie rozstrzygnięciem procesowym, gdyż nie kształtuje ona stosunku materialnoprawnego, to możliwości rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego podlegają w tych sytuacjach istotnemu ograniczeniu, albowiem sąd dokonuje kontroli legalności tego rodzaju rozstrzygnięcia w świetle ustawowych przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola ta nie może natomiast, co do zasady, obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. W związku z powyższym rozstrzygnięcia Sądu wymaga, czy powołana przez Kolegium okoliczność wyeliminowania z obrotu pranego postanowień odmawiających uzgodnienia projektu decyzji uwzględniającej wniosek inwestora uzasadniała zwrot sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Istotne są tutaj przyczyny uchylenia postanowień RDOŚ i GDOŚ. We wskazanym prawomocnym wyroku z 21 kwietnia 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 3117/19, WSA w Warszawie potwierdził, że wnioskowane zamierzenie wymagało uzgodnienia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska, gdyż inwestycja planowana jest na działce położonej w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu "[...]" na terenie którego obowiązują przepisy regulowane rozporządzeniem nr "[...]" Wojewody z dnia 2 lipca 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu "[...]"). Zgodnie § 4 ust. 1 pkt 7 ww. rozporządzenia na obszarze tym obowiązuje zakaz likwidowania naturalnych zbiorników wodnych, starorzeczy i obszarów wodno-błotnych. Organy uzgadniające obu instancji ustaliły, że na części terenu planowanej inwestycji znajduje się obszar wodno-błotny, a realizacja przedmiotowej inwestycji doprowadzi do likwidacji tego obszaru. Zaprzeczał temu inwestor. WSA w Warszawie uznał, że zaskarżone postanowienia wydane zostały z naruszeniem art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. oraz art. 138 § 2 k.p.a., wobec jego niezastosowania. Sąd wskazał na braki postępowania dowodowego i luki we wnioskowaniu organów. Zobowiązał organy uzgadniające do ponownego rozpoznania sprawy, to jest rozważenia możliwości realizacji przedmiotowej inwestycji w kontekście zakazu określonego w § 4 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia nr "[...]" Wojewody "[...]". Wskazał, że organ winien przeprowadzić wnikliwe postępowanie dowodowe w zakresie istnienia i lokalizacji obszaru wodno-błotnego na działce nr "[...]", a w szczególności na części tej działki przewidzianej pod realizację inwestycji. W tym zakresie organ winien przeprowadzić ponownie oględziny, zapewniając stronie prawo udziału w tej czynności, zgromadzić materiał dowodowy w postaci zdjęć, wydruku z map, sporządzić protokół z oględzin z naniesionym na mapie działki nr "[...]" terenem zlokalizowanego obszaru oraz zaznaczonym terenem planowanej inwestycji, ustalić jaka roślinność znajduje się na obszarze, jakie są jego cechy, parametry obszaru, wyjaśnić kwestię okresowej podmokłości oraz niesprawnego drenażu. Po zgromadzeniu pełnego materiału dowodowego organ winien go przeanalizować, a swą ocenę sprawy przekonująco uzasadnić. Stosownie do art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W związku z powyższym sprawa musi powrócić do etapu postępowania uzgadniającego. W myśl art. 106 § 5 k.p.a. zajęcie stanowiska przez organ uzgadniający następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie. W konsekwencji postanowienie wydane w trybie art. 106 k.p.a. podlega również zaskarżeniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.). Na tle wykładni powołanych przepisów w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwaliło się stanowisko, że nadanie uzgodnieniu formy postanowienia, na które przysługuje zażalenie i skarga do sądu administracyjnego, powoduje, że jego wynik jest wiążący dla organu prowadzącego postępowanie główne (por. wyrok NSA z 28 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 1489/18, publ. w CBOSA). Tym samym, stanowisko organu ochrony środowiska w omówionym zakresie przesądzi kierunek rozstrzygnięcia organu I instancji. Jeżeli w wyniku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego RDOŚ potwierdzi, że na części terenu planowanej inwestycji znajduje się obszar wodno-błotny, bezcelowa będzie analiza podnoszonej przez Stowarzyszenie okoliczności, że wnioskowana inwestycja jest częścią większego zamierzenia realizowanego na sąsiednich działkach nr "[..]". Twierdzenie takie samo w sobie nie wyklucza realizacji inwestycji i nie czyni bezprzedmiotowym postępowania wyjaśniającego co do występowania na terenie inwestycji obszaru wodno-błotnego, podlegającego ochronie. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy musi być zgodna z przepisami odrębnymi, a więc także powołanym w sprawie aktem prawa miejscowego. Podnoszona przez Stowarzyszenie okoliczność wymagać będzie rozważenia, jeżeli wykluczone zostanie istnienie obszaru wodno-błotnego. Ponadto na obecnym etapie kwestia realizacji zamierzeń na sąsiednich działkach nie została przez skarżącego w żaden sposób wykazana i na obecnym etapie nie jest możliwa jakakolwiek jej ocena. Zauważyć należy, że argumenty o podziale inwestycji Stowarzyszenie zaczęło podnosić dopiero na etapie postępowania odwoławczego, powołując się na dokumenty znajdujące się w Urzędzie Gminy (k. 28 akt administracyjnych organu II instancji). Wbrew twierdzeniom Stowarzyszenia w aktach administracyjnych sprawy nie ma żadnego dokumentu, z którego można byłoby wywieść, że sąsiednie działki nr "[...]" także są przedmiotem wniosku o ustalenie warunków zabudowy i jakiego zamierzenia mogłoby to dotyczyć. Stanowisku Stowarzyszenia zaprzeczał też inwestor i pozostali współwłaściciele wymienionych nieruchomości (k. 106 i 108 akt administracyjnych organu II instancji). Z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, stanowiącej załącznik do decyzji organu I instancji, wynika, że na działce nr "[...]" znajduje się zabudowa zagrodowa, a wśród niej budynek mieszkalny, budynek gospodarczy, silos i ruiny. Zaś działka nr "[...]" to grunty rolne. Z urzędu wiadomym jest Sądowi, w związku z rozpatrywaniem skargi Stowarzyszenia w sprawie sygn. akt 599/21, że inwestor wnosił o pozwolenie na rozbiórkę ruin i pozwolenie na budowę budynku gospodarczego w zabudowie zagrodowej na działce nr "[...]". Stosownie do § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1065) zabudowa zagrodowa to w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. W myśl § 3 pkt 8 tego rozporządzenia budynek gospodarczy to budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych. Tak rozumiana inwestycja nie należy do przedsięwzięć mogących chociażby potencjalnie oddziaływać na środowisko. Nie jest zasadne łączenie wymienionych inwestycji w jedno zamierzenie. Reasumując, akcentowana przez Stowarzyszenie kwestia podziału inwestycji wymaga wyjaśnienia, co umożliwi właśnie zaskarżona decyzja przekazująca sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Mając powyższe na uwadze, Sąd oddalił sprzeciw, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a.