II SA/Ol 326/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant starszy sekretarz sądowy Sylwia Chodorowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi P. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z 28 lutego 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie (dalej jako: "organ odwoławczy", "Kolegium") utrzymało w mocy decyzję Burmistrza [...] z [...] odmawiającą P.Ś. (dalej jako: "skarżący") ustalenia warunków zabudowy na działce nr [...] (w granicach oznaczonych literami [...] na załączniku graficznym nr 1 decyzji), położonej w obrębie [...], gmina [...] dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną. Kolegium podzieliło stanowisko, zgodnie z którym w sprawie nie został zachowany warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r., poz. 977 ze zm., dalej: "u.p.z.p."), gdyż w granicach obszaru poddanego analizie nie znajdują się budynki mogące stanowić podstawę do określenia cech, parametrów oraz wskaźników dla nowej zabudowy objętej wnioskiem strony. Wskazano, że obszar analizowany wyznaczony został w odległości 50 m od granic przedmiotowej działki (przy ustalonej na 4 m szerokości frontu terenu objętego wnioskiem). Przy wyznaczaniu obszaru analizowanego przyjęto zasadę odmierzenia odległości od każdej granicy terenu objętego wnioskiem. Zachowując wymogi wyznaczenia granic obszaru analizowanego w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, nie mniejszej jednak niż 50 m, prawidłowo przyjęto, że wyznaczona minimalna wielkość obszaru analizowanego pozwala na obiektywną ocenę sąsiedztwa w odniesieniu do planowanej inwestycji, stanowi całość urbanistyczną, odzwierciedla charakter zabudowy na terenie i pozostaje w zgodzie ze specyfiką okolicy. Nie zaistniały przesłanki uzasadniające ustalenie obszaru analizowanego w większym wymiarze niż minimalny, gdyż wyznaczenie granic obszaru analizowanego ponad minimalne rozmiary nie może służyć poszukiwaniu takich funkcji, cech i parametrów zabudowy, aby uzasadnić formalną dopuszczalność lokalizacji zabudowy o cechach i parametrach wnioskowanych przez inwestora. Odnosząc się do zarzutu odwołania wskazującego na "błędne ustalenie wartości działki", co skutkowało ustaleniem szerokości frontu na 4 m, w miejsce postulowanych 40 m, Kolegium wskazało, że analiza nie potwierdza podnoszonego przez odwołującego się zaistnienia sytuacji uzasadniającej przy wyznaczeniu frontu zsumowania odcinków: boku przylegającego na pewnym odcinku do drogi i innego odcinka znajdującego się w niewielkim oddaleniu od drogi, gdyż w sprawie nie zachodzi taki przypadek. Przedmiotowa działka położona jest w terenie niezainwestowanym, poza skupioną zabudową wsi [...], w bezpośrednim sąsiedztwie działek o charakterze rolnym i leśnym. W jej skład wchodzą użytki sklasyfikowane jako łąki trwałe, całkowita powierzchnia wynosi 12787 m2, a realizacja inwestycji miałaby obejmować jej część o powierzchni 2400 m2. Teren położony jest w Obszarze Chronionego Krajobrazu [...] i na terenie [...] Parku Krajobrazowego - otulina. W analizowanym obszarze na żadnej z działek nie ma legalnej zabudowy, która mogłaby stanowić odniesienie dla zabudowy zgodnie z wnioskiem strony. Jedynie działka nr [...] ma charakter gruntu przeznaczonego pod zabudowę, jednakże pozostaje niezabudowana (uzyskała decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenie na budowę na budynek rekreacji indywidualnej, jednak nie został on zrealizowany, prace budowlane nie zostały nawet rozpoczęte). Zabudowa o funkcji tożsamej z wnioskiem tj. funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej znajduje się poza obszarem analizowanym, na działce nr [...], znajdującej się w znacznej odległości (ok. 260 m od północnej granicy terenu inwestycji) i w innym obszarze urbanistycznym, co wymagałoby czterokrotnego rozszerzenia obszaru analizowanego. Podobnie zabudowa na działce nr [...] nie mogła stanowić uzasadnienia dla rozszerzenia obszaru analizy, zarówno przez wzgląd na odległość (ok. 150 m od północnej granicy terenu inwestycji i 70 m od obszaru analizowanego) jak i fakt, że jest to działka zabudowana budynkiem rekreacyjnym zrealizowanym na podstawie zgłoszenia budowy budynku rekreacyjnego do 35 m2. W świetle powyższej argumentacji nie zasługują na uwzględnienie zarzuty odwołania, mające na celu wykazanie zasadności poszerzenia obszaru analizowanego oraz zarzut kwestionujący ustalenia co do braku zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej i występowania zabudowy letniskowej. Z okoliczności sprawy ani też z argumentacji odwołującego się nie wynika potrzeba poszerzenia wyznaczonego obszaru analizowanego. Wręcz przeciwnie, na tle przedstawionej w analizie charakterystyki brak jest ku temu podstaw. Sam fakt istnienia zabudowy w znacznej odległości od wyznaczonego obszaru analizowanego, której uwzględnienie prowadziłoby do konieczności czterokrotnego rozszerzenia obszaru analizowanego, nie może uzasadniać takiego poszerzenia, które doprowadziłoby w końcu do ujęcia w nim zabudowy o funkcji zaplanowanej przez wnioskodawcę. Dlatego też ewentualne poszerzenie obszaru przyjętego do analizy mogłoby zostać odebrane jako celowe poszukiwanie podobnie zagospodarowanych działek i prowadziłoby w istocie do zaburzenia harmonijnego ukształtowania przestrzeni, doprowadzając w konsekwencji do realizacji zabudowy rozproszonej. Zasadą jest zaś wyznaczanie obszaru analizowanego w podstawowych jego wymiarach. Obszar ten może być poszerzony dopiero wówczas, gdy pojawią się okoliczności uzasadniające taką zmianę. Powiększenie obszaru analizowanego zawsze musi jednak służyć zachowaniu ładu przestrzennego. Celem samym w sobie takiego powiększenia nie może być umożliwienie realizacji przedsięwzięcia objętego wnioskiem. Poszerzenie obszaru analizowanego ponad minimalne wymiary jest możliwe, ale musi być uzasadnione wymogami ładu przestrzennego, a ponadto uzasadnienie dla takiego poszerzenia powinno być szczegółowo umotywowane w analizie oraz w uzasadnieniu decyzji. Wyznaczając granice obszaru analizowanego ponad minimalne rozmiary, organ winien zawsze wykazać, że wielkość tego obszaru służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego. Wyznaczenie obszaru analizowanego w określonych przepisami granicach i proporcjach ma na celu harmonijne wkomponowanie nowej inwestycji w istniejące otoczenie. Poszerzenie obszaru analizowanego w celu poszukiwania nieruchomości "podobnych", do których można nawiązać, wyłącznie celem pozytywnego rozpatrzenia wniosku inwestora, nie jest dopuszczalne. Dowolność w wyznaczeniu maksymalnych granic analizowanego terenu pozostawałaby w sprzeczności z zasadą dobrego sąsiedztwa. Działający w imieniu skarżącego profesjonalny pełnomocnik zarzucił decyzji Kolegium: naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. - przez nienależyte ustalenie stanu faktycznego oraz niedokonanie wszechstronnej oceny materiału dowodowego w zakresie dotyczącym ustalenia granic obszaru analizowanego oraz zlokalizowanej w granicach tego obszaru zabudowy, - art. 15 k.p.a. - przez wskazanie wyłącznie potwierdzenia dla przyjętej przez organ I instancji argumentacji, z której nie wynika, aby organ II Instancji ponownie rozpatrzył merytorycznie sprawę, oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. - przez błędne uznanie, że inwestycja nie spełnia wymagań określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., które wynikało m.in. z braku uwzględnienia zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym, błędnym wyznaczeniem obszaru analizowanego oraz z uznania, że wyznaczenie minimalnego obszaru analizowanego określonego w ww. przepisach jest wystarczające do określenia parametrów zabudowy dla inwestycji, podczas gdy uzasadnionym pod względem urbanistycznym było wyznaczenie przez organ I Instancji większego aniżeli minimalnie określony w u.p.z.p. obszaru analizowanego, co spowodowało iż dokonana przez organ I instancji analiza urbanistyczna nie przedstawia faktycznych uwarunkowań urbanistycznych, jakie na tym terenie występują; - art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. - przez przyjęcie, że nie zostały spełnione warunki do wydania decyzji o warunkach zabudowy i ograniczenie przez to wolności zagospodarowania terenu; - art. 61 ust. 5a u.p.z.p. poprzez błędne przyjęcie długości frontu działki, stanowiącej przedmiot postępowania, a w konsekwencji wyznaczenie nieprawidłowego obszaru analizowanego. W uzasadnieniu wskazano, że organ odwoławczy, nie przeprowadzając własnych dowodów, arbitralnie przesądził, że brak jest możliwości ustalenia warunków zabudowy. Co prawda podał, w jakiej odległości znajduje się najbliższa zabudowa, nie uzasadnił jednak, dlaczego brak było podstaw do rozszerzenia obszaru analizowanego. Wskazanie, że dla objęcia ww. zabudowy należałoby "czterokrotnego rozszerzenia obszaru analizowanego" nie uwzględnia, że sam obszar analizowany został błędnie ustalony. Do błędnie wyznaczonego obszaru analizowanego w ogóle się nie odniósł. Kluczowym było, że organ I Instancji za front działki przyjął w istocie wyłącznie szerokość wjazdu na teren planowanej inwestycji. Oczywistym jest jednak, że z uwagi na brak zabudowy na działkach nr [...] i [...] front terenu, który będzie widoczny od strony drogi publicznej jest frontem całej granicy działki usytuowanej od strony drogi publicznej. Organy nie uwzględniły zabudowy, która może zostać zlokalizowana w obszarze analizowanym, dla której wydana została decyzja o pozwoleniu na budowę (dla działki nr [...]). Zabudowa ta jeszcze nie powstała, ale wydano pozwolenie na jej budowę. Organy nie wskazały, na jakiej podstawie nie uwzględniły tej zabudowy, która na tym terenie legalnie może powstać i byłaby zlokalizowana na działce, która znajduje się w odległości ok. 90 m od granic działki objętej wnioskiem. Fakt, że na tej działce powstać może budynek rekreacji indywidulanej pozwala na uwzględnienie tej zabudowy przy ocenie kontynuacji funkcji zabudowy na danym terenie. Zgodnie z orzecznictwem, kontynuacja zabudowy powinna być rozumiana szeroko. Kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie uznawane za uzupełniające i niewchodzące z nią w kolizję. Kluczowym zatem jest już przy wyznaczaniu obszaru analizowanego przeanalizowanie otoczenia działki objętej wnioskiem. Powinno to dotyczyć nie tylko bezpośredniego sąsiedztwa działki, ale obejmować szerszy zakres, co pozwala odpowiedzieć na pytanie, czy obszar analizowany powinien być wyznaczony jako minimalny określony w u.p.z.p., czy też zasadnym i pożądanym w kontekście wymagań ładu przestrzennego jest jego poszerzenie. To właśnie wymagania owego ładu powinny stanowić kluczowy element dla dokonania oceny, czy zasadnym jest zwiększenie obszaru analizowanego. Nie bez znaczenia pozostawać powinny również parametry działki objętej wnioskiem. Poszerzanie działki w stosunku do szerokości frontu tej działki, czy też znaczna długość granic działki w głąb terenu w stosunku do długości granicy frontu działki również mogą uzasadniać poszerzenie granic obszaru analizowanego. Mając na względzie, że planowana inwestycja od strony frontu obejmuje nieznaczną szerokość działki, która ma stanowić teren dojazdu do tej części terenu, na której ma być zlokalizowana zabudowa, niezasadnym było wyznaczenie obszaru analizowanego wyłącznie w odniesieniu do szerokości wjazdu. Oczywistym jest bowiem, że to zabudowa kształtować będzie ład przestrzenny terenu, a nie ta część nieruchomości, gdzie będzie zaprojektowana wyłącznie droga dojazdowa. Zasadnym było wyznaczenie obszaru analizowanego w oparciu o szerokość całej granicy działki usytuowanej od strony drogi publicznej. Front ten wynosi ok. 40 m., co powoduje, że obszar analizowany powinien zostać wyznaczony przynajmniej jako obszar zlokalizowany w odległości 120 m od granicy planowanej inwestycji. Tak ustalony obszar obejmuje zarówno działkę zabudowaną (nr [...]) oraz działkę, dla której została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę (nr [...]). Obszar ten stanowi obszar minimalny, zatem przynajmniej zabudowa na działce nr [...] powinna być uwzględniona w analizie. Uwzględniając, że w nieznacznej odległości zlokalizowana jest zabudowa mieszkaniowa - budynek rekreacji indywidualnej na działce nr [...] oraz budynek mieszkalny jednorodzinny na działce nr [...] oraz w przy uwzględnieniu wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę dla działki nr [...], zasadnym było poszerzenie obszaru analizowanego przynajmniej na tereny działek nr [...] i [...]. Zwiększenie obszaru analizowanego nie jest spowodowane "poszukiwaniem" działek, które są zabudowane budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi. We właściwie wyznaczonym obszarze analizowanym zlokalizowana jest bowiem zabudowa, która powinna stanowić punkt odniesienia dla wyznaczenia wskaźników i parametrów inwestycji. Z uwagi na rozproszoną zabudowę tej okolicy wsi [...] i wydawane dla tego terenu decyzje o pozwoleniu na budowę oraz decyzji o warunkach zabudowy, słusznym było zatem uwzględnienie zabudowy istniejącej zlokalizowanej na ww. działkach. Fakt, że w obszarze analizowanym zlokalizowana jest zabudowa o innej funkcji nie może przesądzać, że nowa zabudowa nie spełnia wymogu kontynuacji funkcji zabudowy. Zarówno zabudowa rekreacji indywidulanej jak i zabudowa mieszkalna jednorodzinna w zasadzie pełnią podobną funkcję. O ile funkcje te nie są tożsame, to z pewnością nie są ze sobą kolidujące czy też wzajemnie się wykluczające. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) oraz art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej jako: "p.p.s.a."), sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do zaś do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając w świetle powyższych kryteriów wniesioną w sprawie skargę, Sąd uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną. Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r., poz. 977 ze zm.). W tym zakresie pozostaje wskazać, że przed datą wydania decyzji przez organ I instancji, tj. 24 września 2023 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1688). Zgodnie jednak z treścią jej art. 59 ust. 1, do spraw dotyczących wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym. Skoro zatem przedmiotowe postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem skarżącego z 29 sierpnia 2023 r., to w przedmiotowej sprawie należało stosować przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu sprzed nowelizacji. Określają one zasady kształtowania polityki przestrzennej oraz zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy, przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań (art. 1 ust. 1). W kształtowaniu ładu przestrzennego u.p.z.p. statuuje nakaz uwzględnienia m.in. wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury (art. 1 ust. 2 pkt 1). Zgodnie z art. 2 pkt 1 u.p.z.p., ładem przestrzennym jest takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Regułą tworzenia ładu przestrzennego jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W sytuacji jednak, kiedy plan taki nie został na danym terenie uchwalony, określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 2). Zgodnie z art. 51 ust. 1 w zw. z art. 64 u.p.z.p., nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Oznacza to, że po stronie inwestora powstaje prawo podmiotowe polegające na możliwości domagania się uzyskania decyzji pozytywnej w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, o ile zachodzi zgodność z właściwymi przepisami. Prawo do zabudowy jest bowiem podstawowym prawem związanym w wykonywaniem prawa własności nieruchomości. Stosownie do art. 6 ust. 2 u.p.z.p., każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Wolność zagospodarowania jest elementem konstytucyjnie chronionego prawa własności. Wolność ta realizowana jest jednak w ramach istniejącego porządku prawnego, formułującego wymogi, których spełnienie umożliwia jej realizację. Niezależnie bowiem od owej wolności, planowane zamierzenie inwestycyjne nie może pozostawać w sprzeczności z koniecznością uwzględnienia ładu przestrzennego w procesie planowania przestrzennego. Zaznaczyć należy również, że decyzja o warunkach zabudowy jest aktem administracyjnym związanym, co oznacza, że organ nie działa w warunkach uznania administracyjnego, a rozstrzygnięcie, podejmowane po przeprowadzeniu postępowania, warunkowane jest ustalonym stanem faktycznym i przepisami prawa. Zatem tylko, jeżeli inwestycja spełnia wszystkie warunki, od których łącznej realizacji przepisy u.p.z.p. uzależniają możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy, organ administracji publicznej jest obowiązany wydać taką decyzję. Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 u.p.z.p.; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: (a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych, ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, (b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, (c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu. W niniejszej sprawie przyczyną odmowy wydania warunków zabudowy dla inwestycji było stwierdzenie, że nie został zachowany warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., gdyż w granicach obszaru poddanego analizie nie znajdują się budynki mogące stanowić podstawę do określenia cech, parametrów oraz wskaźników dla nowej zabudowy objętej wnioskiem. Przepis ten wprowadził tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa. Jej realizacja oznacza, że w obszarze analizowanym musi znajdować się zabudowa podobna do zabudowy planowanej przez inwestora. Dostosowanie do zabudowy istniejącej ma polegać na kontynuacji funkcji zabudowy i jej cech architektonicznych. Pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, zatem wystarczające będzie, że nowa zabudowa nie koliduje z już istniejącą i że można ją pogodzić z zastanym stanem rzeczy. Dla możliwości ustalenia warunków zabudowy wystarczające jest więc, aby co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej co działka inwestycyjna była zagospodarowana w sposób dający podstawy do wyznaczenia parametrów nowej zabudowy. Narzędziem służącym do stwierdzenia, czy w danym przypadku zachodzą opisane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. przesłanki umożliwiające ustalenie warunków zabudowy, jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. W ocenie Sądu, sporządzona dla potrzeb niniejszej sprawy analiza zagospodarowania terenu, stanowiąca załącznik nr 2 do decyzji organu I instancji, została przeprowadzona zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym. W rzeczonej sprawie kwestią sporną pozostaje ustalenie przez orzekające organy frontu działki, czyli części granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę, co w konsekwencji przekłada się na ustalenie szerokości obszaru analizowanego. W ocenie skarżącego za front działki winna być bowiem ustalona nie faktyczna długość części granicy (4 metry) bezpośrednio przylegająca do działki, ale także ta część która jest znacząco oddalona od drogi, a która będzie widoczna z drogi ponieważ poprzedzające ją działki nie są zabudowane. W tym miejscu pozostaje wyjaśnić, że jak wynika z załączonej kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000 pozostała część granicy działki budowalnej skarżącego jest oddalona do przylegającej drogi o ok. 160 m (16 cm na kopii mapy zasadniczej). Wbrew zarzutowi skargi, należy wskazać, że ustalona przez organy szerokość frontu działki skarżącego nie została ustalona błędnie. Frontem terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy jest bowiem ta część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę (art. 61 ust. 5a u.p.z.p.). W rzeczonej sprawie teren objęty wnioskiem nie ma kształtu regularnego wieloboku. Od strony graniczącej z drogą publiczną, z której miałby odbywać się wjazd na działkę, przylega ona długością 4 m, tworząc długi pas gruntu. Z tego powodu organy prawidłowo przyjęły, że frontem terenu objętego wnioskiem jest odcinek o szerokości 4 m, bezpośrednio przylegający do drogi publicznej. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł żadnych podstaw prawnych do przyjęcia wyrażonego w treści skargi poglądu, że za front działki powinna być przyjęta cała długość granicy działki biegnąca równolegle do drogi dojazdowej. Nie sposób bowiem przyjąć, że przylega ona do drogi, z której odbywa się główny wjazd na działkę, skoro jest od niej znacznie oddalona. Wynik wykładni funkcjonalnej nie może zyskać prymatu nad wykładnią literalną, w sytuacji gdy jest z nią ewidentnie sprzeczny, jak w stanie faktycznym sprawy (por. wyrok WSA w Łodzi z 24.11.2022 r., sygn. akt II SA/Łd 522/22, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). W konsekwencji brak jest podstaw do kwestionowania prawidłowości wyznaczenia obszaru analizowanego. Jak wskazano w analizie, zasadę odmierzania odległości 50 m od każdej granicy wnioskowanego terenu przyjęto, aby zwiększyć zakres obszaru analizowanego (w porównaniu do wyznaczania go koncentrycznie od środka geometrycznego działki), celem pokazania specyfiki okolicy. Podkreślenia wymaga, że sposób wyznaczania granic obszaru analizowanego, wynikający z art. 61 ust. 5a u.p.z.p., należy postrzegać jako zasadę (vide: wyroki NSA z 20.12.2022 r., II OSK 2321/21; z 5.12.2023 r., II OSK 1961/22, dostępne w CBOSA). Dopuszczalne są wyjątki wynikające z indywidualnych uwarunkowań sprawy. Wynika to bezpośrednio z regulacji, w której ustawodawca wskazuje, że wyznacza się obszar analizowany w odległości "nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu". Powiększenie obszaru analizowanego ponad wymagane minimum jest możliwe w sytuacji, gdy pojawią się okoliczności uzasadniające zwiększenie tych wymiarów i gdy powiększenie obszaru analizowanego służy zachowaniu ładu przestrzennego. W orzecznictwie jednocześnie zastrzega się, że możliwość wyznaczenia obszaru większego aniżeli wskazane minimum, powinna być merytorycznie uzasadniona w treści analizy urbanistyczno-architektonicznej, zaś poszerzenie obszaru analizowanego w celu poszukiwania nieruchomości podobnych, do których można nawiązać, wyłącznie celem pozytywnego rozpatrzenia wniosku inwestora, nie jest dopuszczalne (vide: wyroki NSA z 17.07.2020 r., sygn. II OSK 450/20; z 13.04.2023 r., sygn. II OSK 878/20; 20.12.2022 r., sygn. II OSK 2321/21, dostępne w CBOSA). Na tle przedstawionej w analizie charakterystyki obszaru wokół terenu planowanej inwestycji brak jest podstaw do poszerzenia obszaru analizowanego. Wyznaczony obszar analizowany objął działki: nr [...] w obrębie [...], stanowiącą teren lasu oraz działki z obrębu [...] odpowiednio: nr [...], stanowiącą teren łąk trwałych i nieużytków, działki stanowiące teren łąk trwałych: nr [...], [...], [...], i [...], dalej: działkę nr [...], stanowiącą teren nieużytków, działkę nr [...], stanowiącą teren pastwisk trwałych i lasów, działkę nr [...], stanowiącą teren łąk trwałych i pastwisk trwałych, niezabudowaną działkę nr [...], stanowiącą teren przeznaczony pod zabudowę, działki stanowiące teren łąk trwałych i pastwisk trwałych o nr: [...],[...],[...],[...],[...],[...] oraz działki nr [...] i [...], stanowiące teren dróg wewnętrznych będących własnością gminy. Analizą nie objęto obszarów całych działek rolnych i leśnych wchodzących w skład obszaru analizowanego z uwagi na ich dużą powierzchnię kilku lub kilkunastu hektarów i wyłącznie rolny lub leśny charakter. Podkreślić należy, że fragment działki objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy znajduje się całkowicie poza obszarem zwartej zabudowy wsi [...]. Działki zlokalizowane w stosunku do niej na południe i zachód stanowią zwarty kompleks leśny. Działki zlokalizowane na północ również są terenami niezainwestowanymi, stanowiącymi otwarte tereny podmokłych łąk i pastwiska. Działki zlokalizowane na wschód są pomiędzy drogami o nr [...] oraz [...] i obejmują działki nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], stanowiące teren użytków rolnych, za wyjątkiem niezabudowanej działki nr [...], stanowiącej zgodnie z ewidencją gruntów i budynków teren przeznaczony pod zabudowę. Wprawdzie w stosunku do tej działki Starosta [...] wydał decyzję nr [...] z [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku rekreacji indywidualnej, jednak budynek ten nie został zrealizowany a prace budowlane nie zostały nawet rozpoczęte. Wszystkie wymienione działki zlokalizowane na wschód od działki inwestora są niezabudowane. Najbliższa działki nr [...], objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, legalna zabudowa znajduje się na działce nr [...] i stanowi ją budynek rekreacji indywidualnej. Znajduje się ona jednak w odległości ok. 150 m od północnej granicy terenu inwestycji i w odległości 70 m od obszaru analizowanego. Zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna zlokalizowana jest natomiast poza obszarem analizowanym i jest to budynek położony na działce nr [...] zlokalizowany w odległości około 260 m od północnej granicy terenu inwestycji i w odległości około 200 m od obszaru analizowanego. Według skarżącego "obszar analizowany powinien zostać wyznaczony przynajmniej jako obszar zlokalizowany w odległości 120m od granicy terenu planowanej Inwestycji". Na nim "zlokalizowana jest [...] zabudowa, która powinna stanowić punkt odniesienia dla wyznaczenia wskaźników i parametrów inwestycji". Chodzi skarżącemu o "działkę zabudowaną (działka ew. nr [...]) oraz działkę, dla której została wydana decyzja o warunkach zabudowy oraz decyzja o pozwoleniu na budowę (działka ew. nr [...])". "Obszar ten stanowi obszar minimalny, zatem przynajmniej zabudowa na działce nr [...] powinna być uwzględniona w analizie [...]. Uwzględniając, że w nieznacznej odległości zlokalizowana jest zabudowa mieszkaniowa - budynek rekreacji indywidualnej na działce ew. nr [...] oraz budynek mieszkalny jednorodzinny na działce nr [...] oraz przy uwzględnieniu wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę dla działki nr [...], zasadnym było poszerzenie obszaru analizowanego przynajmniej na tereny działek ew. nr [...] oraz [...]." W tym miejscy wyjaśnić pozostaje, że nie jest prawdą jakoby w postulowanych przez skarżącego minimalnych granicach obszaru analizowanego "zlokalizowana jest (...) zabudowa, która powinna stanowić punkt odniesienia dla wyznaczenia wskaźników i parametrów inwestycji". Jak już wskazano powyżej działka nr [...] (analiza), stanowi teren łąk trwałych i pastwisk. W uzasadnieniu skargi zamieszczono rysunek 3 - zdjęcie przedstawiające znajdujący się na niej budynek, co może jedynie oznaczać, że obiekt ten został wzniesiony w granicach samowoli budowlanej. Tymczasem zabudowa, na podstawie której dopuszczono określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy może odnosić się jedynie do zabudowy legalnie wzniesionej. Z kolei działka [...] pozostaje nadal niezabudowana. Jak powyżej wskazano decyzja udzielająca pozwolenia na jej zabudowę została wydana [...], jednak prace budowlane nie zostały nawet rozpoczęte. Brak jest zatem podstaw prawnych do ustalenia parametrów nowej zabudowy w oparciu o dane zawarte w decyzji o pozwoleniu na budowę, bowiem przepis art. 61 ust. 1 pkt 11 u.p.z.p. wymaga ustalenia takich parametrów w oparciu o działkę sąsiednią zabudowaną, a nie potencjalnie umożliwiającą zabudowę obiektem budowlanym. Uwzględnienie natomiast zabudowy znajdującej się na działkach nr [...] i [...] wymagałoby czterokrotnego rozszerzenia obszaru analizowanego, a to, jak słusznie stwierdzono w analizie oraz uzasadnieniu stanowiska orzekających w sprawie organów, zmierzałoby de facto do poszukiwania uzasadnienia dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego, bowiem w rzeczonej sprawie brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia dla tak znaczącego zwiększenia obszaru analizowanego z uwagi na istniejące uwarunkowania urbanistyczne. Bezsporne jest, że z treści art. 61 ust. 5a u.p.z.p. wynika, że dopuszczalne jest wyznaczenie granic obszaru analizowanego w odległości większej niż minimalna. Jednak sięganie do cech dalszej zabudowy jest uzasadnione tylko, gdy determinują to szczególne cechy zagospodarowania na danym terenie, nie zaś planowana zabudowa. Wbrew oczekiwaniu skarżącego, z cytowanego przepisu nie wynika, że jeżeli w obszarze analizowanym, wyznaczonym zgodnie z zasadą zawartą w art. 61 ust. 5a u.p.z.p., nie ma żadnej legalnie zabudowanej działki, to organ administracji ma obowiązek rozszerzania obszaru analizowanego aż do granic, w których znajdzie się jakaś zabudowa. Przyjęcie takiego stanowiska powodowałoby, że organ mógłby wyznaczać obszar analizowany w odległości wielokrotnie większej niż przewidziana przez ustawodawcę, byleby objął zabudowaną działkę, niezależnie od tego czy ta nieruchomość i działka wnioskodawcy znajdowałyby się w tej samej zwartej jednostce urbanistyczno-architektonicznej, czy też poza nią. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym przyjmuje się jednolicie, że wyznaczanie granic obszaru analizowanego ponad minimalne rozmiary nie może charakteryzować się dowolnością, lecz powinno być uzasadnione tym, że przyjęta wielkość tego obszaru służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej na danym obszarze (zob. m.in. wyroki NSA z: 21.09.2022 r., sygn. II OSK 3106/19; 20.07.2022 r., sygn. II OSK 3235/19; 12.10.2021 r., II OSK 2157/18; 17.02.2021 r., sygn. II OSK 1969/18, dostępne CBOSA). Organ I instancji ocenił, że wyznaczony obszar jest w pełni reprezentatywny dla rejonu, zaś wprowadzenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na przedmiotowej działce przyczyniłoby się do zaburzenia istniejącego ładu przestrzennego przez wprowadzenie nowej zabudowy wśród terenów niezabudowanych, oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków jako "R" - grunty orne, "Ps" - pastwiska trwałe oraz "Ls" - grunty leśne. Ocenę tę podzielił organ odwoławczy, który słusznie uznał, że ww. niezabudowane tereny, które znalazły się w obszarze analizowanym, tworzą spójną całość urbanistyczną, a jego poszerzenie miałoby na celu jedynie poszukiwanie tzw. dobrego sąsiedztwa dla planowanej inwestycji. Zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania również nie są zasadne. Nie doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Rozpatrzenie sprawy w jej całokształcie przez organ odwoławczy nie oznacza obowiązku przeprowadzenia ponownie całego postępowania dowodowego, a jedynie ocenę, czy zgromadzony materiał dowodowy jest pełny i w razie jego braków - uzupełnienie go w niezbędnym zakresie, a następnie wydanie przewidzianego prawem rozstrzygnięcia. W przedmiotowej sprawie organ w uzasadnieniu decyzji przedstawił stan faktyczny sprawy, przywołał obowiązujące przepisy prawa materialnego i dokonał prawidłowej subsumpcji, obszernie przedstawiając motywy wydanego rozstrzygnięcia, zgodnie z przepisami procedury administracyjnej. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, na podstawie art. 151 p.p.s.a. należało oddalić skargę.