II SA/Ol 328/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Hanna Raszkowska Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi A.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]". nr "[...]" w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 740 zł (siedemset czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Decyzją z dnia "[...]" Wójt Gminy D. po rozpoznaniu wniosku A. K. z dnia 20 kwietnia 2011 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego parterowego z poddaszem użytkowym na działce nr "[...]", obręb D., gmina D., podnosząc, iż nie zostały spełnione łącznie warunki wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z przeprowadzonej bowiem analizy urbanistycznej wynika, iż w obszarze analizowanym, wyznaczonym w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki nr "[...]" w każdą ze stron, żadna z działek sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej nie jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Teren inwestycji znajduje się w sąsiedztwie działek rolnych, niezabudowanych. Na działkach w obszarze objętym analizą nie jest realizowana budowa na podstawie ważnych decyzji lokalizacyjnych i pozwolenia na budowę. Tymczasem zasada dobrego sąsiedztwa określa konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy. Istniejąca na działce nr "[...]" oraz "[...]" w obrębie D. zabudowa znajdująca się w wyznaczonym obszarze analizowanym posiada charakter zabudowy zagrodowej. Powołując się na wyrok WSA w Gdańsku z dnia 21 stycznia 2009 r., organ wskazał, że istnienie na danym terenie zabudowy zagrodowej ewidentnie uniemożliwia wprowadzenie zabudowy jednorodzinnej. Jednocześnie wskazano, iż zgodnie z § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie zabudowa zagrodowa to w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. Tym samym, z uwagi na różny sposób zagospodarowania terenu nie można przyjąć, iż zabudowa jednorodzinna stanowiłaby kontynuację funkcji zabudowy zagrodowej. Zabudowa zagrodowa służy przede wszystkim do prowadzenia działalności gospodarczej i stanowi miejsce zamieszkiwania i pracy rolnika, a grunty zajęte pod budynki mieszkalne w gospodarstwach rolnych uznaje się za grunty wykorzystywane rolniczo. Projektowana zabudowa mieszkaniowa nie stanowi kontynuacji funkcji istniejącej w obszarze analizowanym. Uznano zatem, iż warunek wskazany w art. 61 ust. 1 pkt 1 cytowanej ustawy nie został spełniony. A. K. złożył odwołanie od powyższej decyzji, wnosząc o jej uchylenie i orzeczenie co do istoty sprawy lub ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu odwołujący podniósł, iż organ nie przeprowadził w przedmiotowej sprawie postępowania wyjaśniającego w wystarczającym zakresie. Istniejąca w obszarze analizowanym na działkach nr "[...]" i "[...]" zabudowa nie stanowi zabudowy związanej z obsługą gospodarstwa rolnego – mieszkańcy tych budynków nie prowadzą gospodarstwa rolnego. Zabudowa znajdująca się w sąsiedztwie działki odwołującego stanowi zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i uzupełniającą ją zabudowę gospodarczą. Powołując się na wyrok WSA w Poznaniu z dnia 26 listopada 2010r. wskazano, iż w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym brak jest definicji pojęcia "zabudowa zagrodowa" i za niedopuszczalne w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy terenu należy uznać bezpośrednie, wiążące stosowanie definicji legalnej zabudowy zagrodowej zawartej w § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ponadto odwołujący wskazał, iż rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora. Ograniczenie tej zasady wynikać może jedynie z przepisów prawa. Nie można przy tym uznać, iż dopuszczalna zabudowa ogranicza się tylko do obiektu tożsamego z obiektami istniejącymi. Decyzją z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy podniósł, iż co do zasady zgadza się ze stanowiskiem organu pierwszej instancji, jednakże organ winien mieć na uwadze, iż jak wynika z treści odwołania zabudowa znajdująca się na działkach nr "[...]" i "[...]" nie jest związana z obsługą gospodarstwa rolnego. W toku ponownego rozpatrywania sprawy nakazano wyjaśnienie tej kwestii i odpowiednie jej udokumentowanie, tzn. przede wszystkim ustalenie, czy właściciele wskazanych działek prowadzą gospodarstwo rolne. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wójt Gminy D. decyzją z dnia "[...]" powtórnie odmówił A. K. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr "[...]" wraz z infrastrukturą techniczną w obrębie geodezyjnym D., gmina D. W uzasadnieniu organ zaznaczył, iż z dokumentu przedłożonego przez inwestora wynika, że Rolnicza Spółdzielnia Produkcyjna w K. nie prowadzi działalności rolniczej na działkach nr "[...]" oraz "[...]" w obrębie D., a nie jak wskazuje inwestor na działkach nr "[...]" i "[...]". Wskazano, że na działkach nr "[...]" i "[...]" znajduje się budynek mieszkalny oraz dwa budynki gospodarcze, natomiast działka nr "[...]" jest wolna od zabudowy. Ponadto jak wynika ze statutu Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej "K." w K. Spółdzielnia ta stanowi formę wspólnego wielorodzinnego gospodarstwa rolnego i zajmuje się m.in. produkcją roślinną, gospodarując na ponad 1600ha. W związku z powyższym, zabudowa na działkach nr "[...]" i "[...]" służy prowadzeniu działalności rolniczej, a tym samym, może powodować uciążliwości wykluczające istnienie na danym terenie zabudowy mieszkaniowej. Podkreślono, iż orzecznictwo sądowoadministracyjne wyraźnie wskazuje, że istnienie na danym terenie zabudowy zagrodowej ewidentnie uniemożliwia wprowadzenie zabudowy jednorodzinnej. Zaznaczono przy tym, iż istnienie na danym terenie zabudowy zagrodowej potencjalnie umożliwia pojawienie się nowych gospodarstw rolnych, także o dużym stopniu uciążliwości. Powołując się na definicję zabudowy zagrodowej zawartej w § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, wskazano, iż choć zabudowa jednorodzinna i zagrodowa służą realizacji tego samego celu (zamieszkiwaniu), to jednak z uwagi na różny sposób zagospodarowania terenu nie można przyjąć, iż zabudowa jednorodzinna stanowiłaby kontynuację funkcji zabudowy zagrodowej. Podniesiono, iż zabudowa zagrodowa służy przede wszystkim do prowadzenia działalności gospodarczej i stanowi miejsce zamieszkiwania i pracy rolnika, a grunty zajęte pod budynki mieszkalne w gospodarstwach rolnych uznaje się za grunty wykorzystywane rolniczo. Tym samym, organ uznał, iż projektowana zabudowa mieszkaniowa nie stanowi kontynuacji funkcji istniejącej w obszarze analizowanym, a w związku z tym, nie został spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jednocześnie nie został spełniony warunek wskazany w art. 61 ust. 1 pkt 2 powoływanej ustawy, tj. teren nie posiada dostępu do drogi publicznej. W świetle obowiązujących przepisów i orzecznictwa sądów administracyjnych przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi, przez drogę wewnętrzną bądź przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Tymczasem zgodnie ze złożonym wnioskiem dostęp do drogi publicznej (drogi powiatowej nr "[...]") działki nr "[...]" zapewniony jest przez drogę o nr działki "[...]". Jednakże brak jest podstaw do przyjęcia, że działka ta stanowi drogę wewnętrzną, gdyż nie spełnia warunków jakim powinna odpowiadać droga, które zostały określone w art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych. Działka nr "[...]" nie jest faktycznie użytkowana jako droga gruntowa i jest porośnięta roślinnością, która uniemożliwia wnioskodawcy dojazd. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł A. K., reprezentowany przez radcę prawnego U. B. Pełnomocnik odwołującego się podniosła zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną interpretację wyrażającą się w uznaniu, iż w przedmiotowej sprawie działki sąsiednie nie są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 2 pkt 14 wskazanej ustawy poprzez jego błędną interpretację i w konsekwencji błędne przyjęcie, że teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy nie posiada dostępu do drogi publicznej, a także naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych polegających na dowolnym przyjęciu, iż działka objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy nie ma dostępu do drogi publicznej oraz iż w sąsiedztwie planowanej inwestycji znajduje się zabudowa zagrodowa, a także art. 8 kpa poprzez dokonywanie interpretacji przepisów i rozstrzyganie wątpliwości na niekorzyść strony postępowania oraz dokonywanie zmiany poglądów prawnych w rozstrzygnięciach wydawanych na tle niezmienionego stanu faktycznego bez uzasadnienia takiej zmiany. Podniesiono, iż w treści przedłożonego pisma Zarząd Spółdzielni Produkcyjnej "K." odnosi się wyraźnie do budynków znajdujących się na działkach, których dotyczy złożone oświadczenie. Skoro działka nr "[...]" jest niezabudowana, to niewątpliwie można stwierdzić, iż w przedmiotowym piśmie nastąpiła pomyłka pisarska – zamiast nr "[...]" wpisano nr "[...]". Spółdzielnia nie mogła bowiem odnosić się w swoim oświadczeniu do niezabudowanego terenu działki nr "[...]". Pełnomocnik strony wskazała przy tym, iż jeśli organ przy ponownym rozpatrywaniu sprawy nabrał wątpliwości co do treści dostarczonego przez stronę dokumentu, to powinien podjąć próbę ich wyjaśnienia, tym bardziej, że organ odwoławczy w decyzji z dnia "[...]" jednoznacznie wskazał, iż niezbędne jest zgromadzenie materiału dowodowego, z którego będzie wynikało, czy właściciele wskazanych działek prowadzą gospodarstwo rolne. Tymczasem organ rozstrzygnął pojawiające się wątpliwości na niekorzyść strony odwołującej się. Ponadto z samego faktu, iż podmiot prowadzący określoną działalność jest właścicielem danego terenu, nie wynika ani przeznaczenie tego terenu, ani jego faktyczne użytkowanie. Jednocześnie właściciel działek zabudowanych budynkami traktowanymi przez organ jako zabudowa zagrodowa jednoznacznie oświadczył, iż nie prowadzi i nie będzie prowadzić na tych terenach działalności rolniczej. Odnośnie braku dostępu do drogi publicznej podniesiono, iż sam organ w treści skarżonej decyzji jednoznacznie wskazuje, iż działka nr "[...]" przylega do drogi stanowiącej własność gminy o nr działki "[...]". Niezrozumiałe jest zatem dokonanie przez organ w dalszej części decyzji całkowicie odmiennego stwierdzenia. Podkreślono, iż działka nr "[...]" w obrębie geodezyjnym D. posiada dostęp do drogi publicznej w rozumieniu przepisu art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zarówno pod względem faktycznym, jak i prawnym, poprzez wydzieloną geodezyjnie działkę nr "[...]". Decyzją z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Wskazano, iż istniejąca w obszarze analizowanym zabudowa (na działkach nr "[...]" i "[...]") posiada charakter zabudowy zagrodowej, a zatem nie jest spełniony warunek kontynuacji funkcji. Podniesiono, iż w związku z brakiem definicji pojęcia "zabudowa zagrodowa" w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i niedopuszczalnością stosowania w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy terenu legalnej definicji zabudowy zagrodowej, zawartej w § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, należy dokonać wykładni językowej tego pojęcia. Zgodnie zaś ze słownikiem języka polskiego zabudowa to "budynki znajdujące się na określonym terenie", natomiast zagroda to " dom wiejski z podwórzem i zabudowaniami gospodarczymi", a zatem pojęcie "zabudowy zagrodowej" należy definiować jako zespół budynków obejmujących wiejski dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie, położony w obrębie jednego podwórza. Kolegium wskazało przy tym na wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2008r. Zabudowa siedliskowa związana jest z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, a przeznaczenie danego terenu na zabudowę siedliskową wiąże się z konsekwencjami dotyczącymi realizacji przyszłych inwestycji na tym obszarze. Przewidziana przepisami możliwość zagospodarowania działki zagrodowej wykazuje znaczne odrębności od działki budowlanej przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe. Z istnieniem gospodarstwa rolnego wiążą się również określone niedogodności dla nieruchomości sąsiednich. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, organ odwoławczy wskazał, iż nie można przyjąć, że zabudowa jednorodzinna stanowi kontynuację funkcji zabudowy zagrodowej, bowiem zabudowa zagrodowa jest szczególnym rodzajem zabudowy odróżniającym ją od innej zabudowy i uniemożliwia wprowadzenie na danym terenie zabudowy jednorodzinnej. Okoliczność nieprowadzenia na działkach nr "[...]" i "[...]" produkcji rolniczej w niczym nie zmienia charakteru tych gruntów jako rolnych. Dopóki bowiem nie nastąpi ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych oraz innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych i rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów, to grunt rolny nadal zachowa takowy charakter. W związku z powyższym, organ odwoławczy uznał, iż ustaleniu warunków zabudowy z wniosku A. K. sprzeciwia się przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z powodu braku kontynuacji funkcji z prawidłowo wyznaczonego obszaru analizowanego. Jednocześnie Kolegium stwierdziło, iż działka nr "[...]" ma dostęp do drogi publicznej – działki nr "[...]", skoro jest ona drogą i stanowi własność gminy D. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniósł A. K., reprezentowany przez radcę prawnego U. B., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Strona skarżąca podniosła zarzut naruszenia art. 6 ust. 2 pkt 1 i art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez dowolne przyjęcie braku kontynuacji funkcji, podczas gdy działka sąsiednia jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu planowanej inwestycji oraz art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez nieuzasadnioną ingerencję w prawo własności skarżącego. Ponadto pełnomocnik skarżącego podniosła zarzut naruszenia przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez załatwienie sprawy z pominięciem słusznego interesu obywatela oraz poprzez błędną ocenę stanu faktycznego i dowodów w sprawie, co skutkowało przyjęciem, że na działkach oznaczonych nr "[...]" i "[...]" obręb D. zlokalizowana jest zabudowa zagrodowa związana z obsługą gospodarstwa rolnego, podczas gdy analiza materiałów sprawy powinna dać podstawę do przyjęcia, że zlokalizowane na wskazanym terenie zabudowania mają charakter zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. W uzasadnieniu złożonej skargi podniesiono, iż strona nie kwestionuje, że zabudowa zagrodowa (siedliskowa), jako związana z obsługą gospodarstwa rolnego, nie stanowi tzw. dobrego sąsiedztwa dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej ze względu na związane z istnieniem takiego gospodarstwa określonych niedogodności dla nieruchomości sąsiednich. Jednakże nie można zgodzić się z organem, iż okoliczność nieprowadzenia na działkach nr "[...]" i "[...]" produkcji rolniczej nie zmienia charakteru zlokalizowanej na tych działkach zabudowy. Nieruchomości te stanowią własność Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej "K.", która nie prowadzi i nie będzie prowadzić działalności rolniczej na wskazanym terenie. Tereny rolne znajdujące się w bezpośrednim sąsiedztwie zostały podzielone na działki o stosunkowo niewielkiej powierzchni i każdej z nowo powstałych działek został zapewniony dostęp do drogi publicznej przez wydzieloną drogę wewnętrzną. Następnie działki te stały się własnością różnych osób, w tym skarżącego. Wobec rozdrobnienia nieruchomości rolnej i nieprowadzenia na wskazanych terenach działalności rolniczej, należy uznać, że działki nr "[...]" i "[...]" w obrębie D. utraciły charakter działki zagrodowej, a posadowione na nich budynek mieszkalny jednorodzinny i budynki gospodarcze spełniają tożsamą z planowaną przez skarżącego funkcję zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, na co wskazuje również treść wyroku WSA w Olsztynie z dnia 10 listopada 2009 r. W ocenie strony skarżącej nie ma przy tym znaczenia podniesiony przez organ odwoławczy rolny charakter gruntów znajdujących się w granicach działek nr "[...]" i "[...]", wynikający z braku ustalenia innego niż rolniczy sposobu użytkowania gruntów, gdyż zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to nie zapisy w ewidencji gruntów, ale faktyczne użytkowanie powinno decydować o przeznaczeniu danego terenu. Podkreślono, iż kontynuacja funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu powinna być rozumiana szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, zgodnie z którą wątpliwości powinny być rozstrzygane na rzecz uprawnień właściciela w myśl zasady wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Celem wprowadzenia wskazanych przepisów było bowiem zapewnienie ładu przestrzennego, a nie blokowanie inwestycji w przypadku braku miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoją argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając zatem skargę na decyzję Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy jej wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną. W niniejszej sprawie Sąd uznał, iż wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim należy wskazać, iż art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, polegającego na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, jeżeli dany teren nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Dla wydania takiej decyzji niezbędne jest spełnienie wszystkich wymogów, o których mowa w art. 61 ust. 1 cytowanej ustawy, w tym wymogu, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Zważyć jednak należy, iż zawarta w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasada dobrego sąsiedztwa, wymagająca dostosowania się do określonych cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego, nie oznacza, iż przy projektowaniu nowych inwestycji należy powielać cel i charakterystykę zabudowy istniejącej na terenie sąsiednim. Chodzi bowiem tylko o tzw. kontynuację funkcji, co ma związek z koniecznością zachowania ładu przestrzennego. Przy czym pojęcie to należy rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, a przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu (tak np. w wyroku NSA z dnia 18 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 58/07, LEX nr 465665). W niniejszej sprawie organy odmówiły ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego parterowego z poddaszem użytkowym, podnosząc, iż nie zostały spełnione warunki wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a mianowicie projektowana zabudowa mieszkaniowa nie stanowi kontynuacji funkcji istniejącej w obszarze analizowanym. Wskazano bowiem, iż w analizowanym obszarze znajduje się zabudowa zagrodowa, a w związku z tym nie jest spełniony warunek kontynuacji funkcji. Należy przy tym wskazać, iż dokonując interpretacji pojęcia zabudowy zagrodowej zakwestionowano między innymi definicję takiej zabudowy zawartą w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75 poz. 690 ze zm.) wskazując iż przepis ten wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego. Podnieść jednak należy, iż organy administracji – w odróżnieniu od sądu – są związane wszystkimi obowiązującym przepisami prawa i nie są uprawnione do odmowy zastosowania jakiegokolwiek przepisu, nawet jeśli w ich ocenie jest on niezgodny z przepisem wyższego rzędu. Takie uprawnienie ma jedynie sąd, który zgodnie z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP związany jest tylko ustawami. Jednakże nie ulega wątpliwości, iż pogląd o braku legalnej definicji zabudowy zagrodowej został wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2008r. (Sygn. akt II OSK 1536/07). Nawet jednak biorąc pod uwagę wykładnię gramatyczną pojęcia zabudowy zagrodowej, a także uwzględniając orzeczenia sądów administracyjnych przytoczone w uzasadnieniu decyzji organów administracji uznać należy, iż niewątpliwie zabudowa zagrodowa to taka, która związana jest z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Za takim stanowiskiem pośrednio przemawia także treść art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W tym kontekście przyjmowany jest pogląd, iż zabudowa mieszkaniowa nie może stanowić kontynuacji funkcji z zabudową zagrodową ze względu na uciążliwości związane z prowadzeniem gospodarstw rolnego. Wskazać jednak należy, iż z akt niniejszej sprawy nie wynika, aby zabudowa istniejąca w obszarze analizowanym była związana z gospodarstwem rolnym i by służyła innym celom niż mieszkaniowe. Zarówno bowiem z pisma Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej "K.", jak i z dołączonego do skargi oświadczenia właścicieli budynków, określanych jako "zabudowa zagrodowa" wynika, iż obecnie nie jest tam prowadzona żadna działalność rolnicza. Nie można przy tym podzielić stanowiska organu odwoławczego, iż o tym, iż zabudowa ta ma charakter zagrodowy decyduje sam fakt, iż grunty pod tą zabudową są gruntami rolnymi. Biorąc pod uwagę definicję gospodarstwa rolnego zawartą chociażby w Kodeksie cywilnym (art. 553) należy wskazać, iż jest to pewna zorganizowana całość, w której grunty rolne stanowią wyłącznie jeden z jej elementów. Także fakt, iż właścicielem gruntów pod budynkami jest rolnicza spółdzielnia produkcyjna nie świadczy o tym, iż są one związane z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. O ile bowiem faktycznie – jak to wskazano w skardze – Spółdzielnia "K." dokonała podziału działek i stały się one własnością różnych osób, to trudno byłoby przyjąć iż na przedmiotowym terenie istnieje jeszcze możliwość prowadzenia działalności rolniczej, jak to podnosi organ I instancji. Twierdzenie to nie znajduje zresztą żadnego odzwierciedlenia w zebranym materia dowodowym. Ponadto wskazać należy, iż organ winien uwzględniać stan faktyczny istniejący na dzień orzekania, a nie hipotetyczne rozważania odnośnie możliwości zagospodarowania działek sąsiednich w przyszłości . Słuszne jest natomiast stanowisko organu odwoławczego, iż działka skarżącego – wbrew twierdzeniom organu I instancji – posiada dostęp do drogi publicznej. Fakt, iż droga ta nie jest jeszcze urządzona nie ma bowiem żadnego znaczenia. Wobec powyższego organ winien ponownie rozpoznać wniosek skarżącego mając na uwadze powyższe wskazania. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z dnia 14 marca 2012r., poz. 270) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd podjął rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 152 powołanej ustawy, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku.