II SA/Ol 329/21

Dnia 22 lipca 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 lipca 2021 roku sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej A na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia w sprawie wykonania robót budowlanych 1) uchyla zaskarżone postanowienie; 2) zasądza od organu na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z 7 grudnia 2020 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "PINB", "organ pierwszej instancji"), odpowiadając na zawiadomienia Wspólnoty Mieszkaniowej A (dalej: "Wspólnota", "skarżąca") z 30 września 2020 r. i 1 października 2020 r. oraz dwa pisma z 28 października 2020 r., stanowiące odpowiedź skarżącej na wezwanie PINB z 15 października 2020 r., poinformował skarżącą, że samowola budowlana, mająca mieć miejsce w lokalu mieszkalnym nr "[...]" była, z inicjatywy Wspólnoty, przedmiotem postępowania administracyjnego prowadzonego przez PINB w latach 2012 – 2015. Postępowanie to zostało umorzone ostateczną decyzją z "[...]", którą skutecznie doręczono ówczesnemu pełnomocnikowi Wspólnoty. Ustosunkowując się do kwestii robót budowlanych związanych z budową pionu kanalizacyjnego dla potrzeb lokalu mieszkalnego nr "[...]", PINB wyjaśnił, że ten pion kanalizacyjny był przedmiotem oględzin przeprowadzonych 20 czerwca 2018 r. w sprawie "[...]", w toku których nie stwierdzono żadnych istotnych nieprawidłowości w kontrolowanym obiekcie. Przyjęto więc, że wykonane roboty są zgodne z warunkami technicznymi i polską normą. Zaznaczył, że brak jakichkolwiek nieprawidłowości w funkcjonowaniu tego pionu potwierdzał także protokół z okresowej kontroli instalacji sanitarnej dokonanej w budynku nr "[...]" w dniu 5 sierpnia 2019 r. W zażaleniu z 7 grudnia 2020 r. Wspólnota zarzuciła, że powyższe pismo narusza art. 61a § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, z późn. zm.), dalej: "k.p.a.", przez odmowę wszczęcia postępowania. Wywiodła, że przedmiotowe pismo należy zakwalifikować jako postanowienie wydane w trybie art. 61a § 1 k.p.a., gdyż zostało wydane przez PINB, jego adresatem jest Wspólnota, zawiera stanowisko organu i podpis piastuna organu. Tym samym spełnia warunki postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Wspólnota nie zgodziła się ponadto z poglądem PINB, że przedmiotowe lokale są samodzielnymi lokalami mieszkalnymi. Zakwestionowała również ocenę robót budowlanych wykonanych w tych lokalach dokonaną przez PINB. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej "WINB", "organ odwoławczy") postanowieniem z "[...]" stwierdził niedopuszczalność zażalenia. W uzasadnieniu podkreślił, że w pismach z 30 września 2020 r. i 1 października 2020 r. Wspólnota nie zawarła żądania wszczęcia stosownych postępowań, a jedynie poinformowała PINB o występujących nieprawidłowościach. Z treści art. 61 § 1 i 3 k.p.a. wynika zaś, że obowiązkowym składnikiem wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego jest określenie intencji autora, przez skierowanie do organu żądania wszczęcia postępowania. W przedmiotowych zawiadomieniach takiego żądania nie było, zatem nie było podstaw do przyjęcia, że Wspólnota żądała wszczęcia postępowania. W ocenie WINB, pisma te były zawiadomieniami o potencjalnych nieprawidłowościach, skierowanymi do organu w celu wykorzystania służbowego. Tak też odebrał te pisma PINB, co wyjaśnił w piśmie przekazującym do WINB pismo Wspólnoty z 7 grudnia 2020 r. W konsekwencji, nie było podstaw do uznania, że pismo PINB stanowiło postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. WINB stwierdził, że przyjęcie argumentacji Wspólnoty co do cech charakterystycznych pisma, wskazujących, że jest ono postanowieniem, prowadziłoby do sytuacji, w których każde pismo, którym organ udzielił odpowiedzi, należałoby traktować jako jakąś formę rozstrzygnięcia, od którego przysługuje środek odwoławczy. To, że pod pismem podpisała się osoba piastująca funkcję organu, posiada ono adresata i widnieje na nim pieczęć instytucji nie oznacza, że został wydany akt administracyjny. Mając na uwadze powyższe, WINB stwierdził, że nie zostało wydane postanowienie dotyczące złożonych przez Wspólnotę zawiadomień i Wspólnota nie wysunęła wobec organu żądania wszczęcia postępowań administracyjnych, co czyniło złożone zażalenie niedopuszczalnym. Skarżąca wywiodła skargę do tut. Sądu na ww. postanowienie WINB, zarzucając, że zostało ono wydane z naruszeniem art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. Stwierdziła, że w ww. zawiadomieniach domagała się wszczęcia postępowania z uwagi na nieprawidłowy stan budowlany lokali nr "[...]". Zauważyła, że gdyby organ pierwszej instancji nie potraktował tych pism jako zawiadomienia, to by nie wzywał Wspólnoty do przedłożenia kolejnych informacji pismem z 15 października 2020 r. Ponadto, gdyby PINB miał wątpliwości co do złożonych żądań, to powinien je wyjaśnić, czego nie uczynił. W ocenie skarżącej, zaskarżonym postanowieniem organ odmówił wszczęcia postępowania. Wspólnota wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i postanowienia organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania administracyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), dalej: p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonego aktu według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżonym postanowieniem WINB stwierdził niedopuszczalność zażalenia, gdyż ocenił, że pismo PINB z 7 grudnia 2020 r. nie jest postanowieniem o odmowie wszczęcia postępowania, a zatem nie było przedmiotu zaskarżenia. Oceny tej nie można podzielić. Zgodnie z art. 134 k.p.a., organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Przepis ten, na mocy art. 144 k.p.a., ma odpowiednie zastosowanie do zażaleń. Niedopuszczalność środka odwoławczego może wynikać z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych. Przedmiotowe przyczyny niedopuszczalności zachodzą, m.in. gdy brak jest przedmiotu zaskarżenia lub brak jest możliwości zaskarżenia decyzji lub postanowienia przez wniesienie odpowiednio odwołania lub zażalenia. Zażalenie jest więc niedopuszczalne, gdy czynność organu administracji publicznej nie jest postanowieniem w rozumieniu k.p.a. W zaskarżonym postanowieniu organ błędnie przyjął, że pismo PINB z 7 grudnia 2020 r. jest pismem informacyjnym, a nie postanowieniem, na które służy zażalenie. Stosownie do art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zgodnie zaś z art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z treści cytowanych przepisów wynika, że obowiązkiem organu administracji jest w pierwszej kolejności zweryfikowanie kierowanego do niego podania w oparciu o przesłanki określone w tych przepisach. W przypadku ustalenia, że podmiot występujący z żądaniem nie ma legitymacji do wystąpienia z wnioskiem o wszczęcie postępowania lub istnieją inne uzasadnione przyczyny uniemożliwiające jego wszczęcie, organ winien wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Należy mieć również na uwadze, że każdy ma prawo do procesu, w tym procesu administracyjnego. Jeśli więc osoba posiadająca zdolność prawną żąda od organu administracji publicznej rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej z zakresu administracji publicznej, to rozpatrzenie tego żądania nastąpić powinno w trybie właściwym dla postępowania administracyjnego. Rozpatrzenie takiego żądania, co do zasady, następuje w formie decyzji administracyjnej rozstrzygającej sprawę co do istoty (art. 104 k.p.a.). W przypadku jednak ustalenia przez organ, że zachodzi bezprzedmiotowość postępowania z przyczyn podmiotowych (np. brak interesu prawnego) lub przedmiotowych (np. brak podstawy materialnoprawnej) organ powinien odmówić wszczęcia postępowania (art. 61a k.p.a.), zaś postępowanie wcześniej wszczęte - umorzyć (art. 105 § 1 k.p.a.). Tylko takie postępowanie umożliwi wnioskodawcy uruchomienie właściwych trybów weryfikacji prawidłowości stanowiska organu. Takiej możliwości nie daje przesyłanie wnioskodawcy nieformalnych pism, nawet jeśli wyjaśniają one stanowisko organu w sprawie. Z treści pisma PINB z 7 grudnia 2020 r. wynika, że organ ten odmówił podjęcia czynności, o które wnioskowała skarżąca, wywodząc, że nie było podstaw faktycznych do podjęcia działań przez organ nadzoru budowlanego. Wprawdzie PINB nie wskazał żadnej podstawy prawnej zajętego stanowiska, lecz zgodnie z art. 53a ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333, z późn. zm.), postępowania uregulowane w rozdziale 5a - "Postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy" wszczyna się z urzędu, zaś w ust. 2 przewidziano możliwość wystąpienia przez właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego do organu nadzoru budowlanego z żądaniem wszczęcia wyłącznie uproszczonego postępowania legalizacyjnego, to jest – zgodnie z art. 49f - budowy obiektu budowlanego lub jego części: bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia, jeżeli od zakończenia budowy upłynęło co najmniej 20 lat. Uwzględniając powyższe należy uznać, że przedmiotowe pismo jest w istocie postanowieniem o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie legalności wykonanych w lokalach mieszkalnych nr "[...]" i nr "[...]" robót budowlanych, któremu PINB nie nadał procesowej formy, do czego był zobligowany przez przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. W tej sytuacji nie było podstawy do zastosowania przez WINB art. 134 k.p.a., skoro istniał przedmiot zaskarżenia. Organ odwoławczy zobligowany był zatem do rozpoznania zażalenia Wspólnoty. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ weźmie pod uwagę powyższe rozważania Sądu. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżone postanowienie. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi, wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej, będącego adwokatem, oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa, orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800, z późn. zm.). Złożona skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a.