II SA/Ol 330/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) del Sędzia S.O. Beata Grzybek Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2014 r. sprawy ze skargi J.L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Z akt sprawy przekazanych Sądowi wynika, że decyzją z dnia "[...]" Wójt Gminy "[...]" odmówił przyznania J. L. specjalnego zasiłku opiekuńczego. W uzasadnieniu przywołano treść art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych wskazując, że dla przyznania tego świadczenia niezbędne jest spełnienie wszystkich przesłanek określonych w tym przepisie. Podano, że w odniesieniu do wnioskodawcy nie została spełniona przesłanka dotycząca rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Wskazano, że ze znajdującego się w aktach sprawy świadectwa pracy wynika, że ostatnia umowa o pracę rozwiązała się z upływem czasu na jaki została zawarta z dniem 30 listopada 2000r. W ocenie organu rezygnacja z zatrudnienia ma miejsce, gdy osoba ubiegająca się o specjalny zasiłek opiekuńczy swoim działaniem powoduje zakończenie lub przerwanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Nie dotyczy to sytuacji, gdy ustanie zatrudnienia spowodowane jest innymi, niezależnymi od strony przesłankami, np. upływem czasu, na który umowa została zawarta, z wyjątkiem sytuacji gdy strona świadomie nie decyduje się na zaproponowaną kontynuację zatrudnienia. Ponadto rezygnacja z zatrudnienia musi być ściśle związana z koniecznością zapewnienie opieki osobie, która legitymuje się znacznym stopniem niepełnosprawności. Wskazano, że powiatowy zespół ds. orzekania o niepełnosprawności orzekł o zaliczeniu Z. L. na stałe do osób, które legitymują się znacznym stopniem niepełnosprawności. Ustalono, że niepełnosprawność datuje się od 31 października 2012r. Zatem w chwili wydania orzeczenia o niepełnosprawności wnioskodawca był osobą bezrobotną, zarejestrowaną w urzędzie pracy. Dlatego uznano, że brak jest podstaw do przyznania prawa do wnioskowanego świadczenia. Od decyzji tej odwołał się J. L. Podał, że matka legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności z dnia "[...]", zaliczającym ją do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe i jest pod stałą opieką lekarzy specjalistów. Nikt nie jest w stanie się nią zająć, gdyż jest wdową, a on jest osobą bezrobotną. Podał, że dotychczas sprawował opiekę nad matką i otrzymywał specjalny zasiłek opiekuńczy do 31 października 2013r. Wskazał, że stan zdrowia matki się nie poprawia, a pogarsza. Odwołujący się nie ma pracy, a gdyby ja podjął to nie miałby kto zająć się matką. Decyzją z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Wskazano, że odwołujący się był ostatnio aktywny zawodowo w 2000r., natomiast wniosek o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego został wniesiony do organu "[...]". Zdaniem Kolegium w takiej sytuacji nie można stwierdzić, że zachodzi bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Podniesiono, że wprowadzona z dniem 1 stycznia 2013r. nowelizacja ustawy o świadczeniach rodzinnych uzależniła przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego od rezygnacji zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki i organ jest zobowiązany do ścisłej interpretacji tego przepisu. Fakt, że w odniesieniu do świadczenia pielęgnacyjnego pozostawiono możliwości przyznania tego świadczenia w sytuacji niepodejmowania zatrudnienia świadczy - w ocenie organu - o zasadności jego stanowiska. Wyjaśniono ponadto, że specjalny zasiłek opiekuńczy nie jest przyznawany za samo sprawowanie opieki, ale za faktyczną konieczność rezygnacji z zatrudnienia z powodu konieczności osobistego sprawowania opieki i musi to pozostawać w związku przyczynowym. Wskazano, że w niniejszej sprawie okoliczność ta nie ma miejsca. Na tę decyzję skargę do tut. Sądu wniósł J. L., żądając jej uchylenia i przyznania mu prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Ponowił argumenty podniesione w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Podniósł, że do tej pory miał przyznany specjalny zasiłek opiekuńczy na mocy decyzji Kolegium z "[...]". Stan faktyczny w jego sprawie się nie zmienił, dlatego dziwi go, że obecna decyzja Kolegium jest negatywna. Wyjaśnił, że niepodejmowanie przez niego zatrudnienia wynika z konieczności sprawowania opieki nad matką. Podał także, że znajduje się w trudnej sytuacji materialnej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Podano, że świadczenie pielęgnacyjne skarżący otrzymał nie z uwagi na niepodejmowanie zatrudnienia, lecz z powodu niepodejmowania zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając zatem skargę na decyzję Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy jej wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego. Przy czym zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r. poz. 270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1). Sąd poddawszy kontroli zaskarżoną decyzję stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie z uwagi na naruszenie przepisów prawa. W niniejszej sprawie przedmiotem rozpoznania Sądu była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", którą utrzymano w mocy decyzję organu I instancji z dnia "[...]" odmawiającą przyznania skarżącemu specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu opieki nad matką Z. L. legitymująca się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w "[...]" z dnia "[...]" (orzeczenie zostało wydane na stałe). Przy czym Kolegium uznało, że skarżący nie spełnił jednej z przesłanek określonych w art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2013r. poz. 1456 ze zm), a mianowicie nie zrezygnował z zatrudnienia z powodu konieczności opieki nad matką. Przy czym Kolegium wskazało w swojej decyzji, że skarżący był ostatnio aktywny zawodowo w 2000r., a z wnioskiem o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego wystąpił w dniu "[...]". Podnieść jednak należy, że ten sam organ czyli Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia "[...]" (nr "[...]") uchylił decyzję Wójta Gminy "[...]" z dnia "[...]" i przyznał skarżącemu specjalny zasiłek opiekuńczy w celu sprawowania opieki nad matką na okres od 1 stycznia 2013r. do 31 października 2013r. Przy czym decyzja ta została wydana już w oparciu o przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2013r. W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium wyraźnie wskazało, że skarżący spełnia wszystkie przesłanki określone w art. 16a ust. 1 i nast. ustawy o świadczeniach rodzinnych, w tym przesłankę rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad matką. Powołano się także na fakt, że skarżący otrzymywał świadczenie pielęgnacyjne do końca grudnia 2012r., a stan faktyczny się nie zmienił. Należy zatem podnieść, że błędnie Kolegium przyjęło, że należy uwzględnić stan faktyczny na dzień złożenia wniosku o przyznanie świadczenia w niniejszej sprawie tj. "[...]". W odniesieniu do skarżącego niewątpliwie mamy bowiem do czynienia z kontynuacją wcześniej przyznanych mu świadczeń, a mianowicie świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego przyznanego mu do "[...]". Zatem w niniejszej sprawie ocenie organu podlega ten sam stan faktyczny, jaki był podstawą przyznania skarżącemu specjalnego zasiłku opiekuńczego decyzją Kolegium z "[...]". Nie uległa przy tym zmianie treść art. 16a ust. 1 i nast. ustawy o świadczeniach rodzinnych. W dalszym ciągu obowiązuje także orzeczenie Powiatowego Zespołu Orzekania o Niepełnosprawności z dnia "[...]" zaliczające Z. L. do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności na stałe. Wskazać zatem należy, że organy administracji - orzekając na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego – obowiązane są przestrzegać zasad w Kodeksie tym określonych. Jedną z takich podstawowych zasad jest zasada pogłębiania zaufania do władzy publicznej, wyrażona w art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego. Jak wskazano zaś w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 kwietnia 1998r. (Sygn. akt I SA/Łd 652/97, LEX nr 35144) zmienność poglądów prawnych wyrażonych w decyzjach organów administracji w odniesieniu do tego samego adresata, wydanych na tle takich samych stanów faktycznych, ze wskazaniem tej samej podstawy prawnej decyzji i bez bliższego uzasadnienia takiej zmiany, stanowi niewątpliwie naruszenie art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 marca 2012r. (Sygn. akt II OSK 2539/10, LEX nr 1145614) wskazując, że wahania poglądów prawnych wyrażanych w decyzjach organu administracji publicznej, kierowanych do tego samego podmiotu oraz na tle takich samych stanów faktycznych i tożsamej podstawie prawnej mogą być uznane za naruszenie wskazanej zasady z art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego. Dodatkowo należy podnieść, że w demokratycznym państwie prawnym jednostka ma prawo oczekiwać od organu administracji publicznej, działającego wyłącznie na podstawie i w granicach obowiązującego prawa, stałości formułowanych na tle określonego stanu faktyczno - prawnego poglądów. W niniejszej sprawie o takiej stałości trudno mówić, a zmiana stanowiska organu nie jest w ogóle uzasadniona. Należy bowiem podnieść, że w zaskarżonej decyzji Kolegium w ogóle nie wspomniało o fakcie wydania wcześniejszej decyzji w tym samym stanie faktycznym, zaś w odpowiedzi na skargę odniosło się wyłącznie do przyznanego świadczenia pielęgnacyjnego, pomijając milczeniem fakt przyznania skarżącemu także specjalnego zasiłku opiekuńczego. Jest to tym bardziej niezrozumiale, że orzekając o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego w decyzji z dnia "[...]" Kolegium powołało się m.in. na niezmieniony stan faktyczny jako uzasadniający przyznanie wnioskowanego świadczenia, nawet przy ówczesnym zmianie stanu prawnego. Ponadto nie można zgodzić się ze stanowiskiem pełnomocnika Kolegium wyrażonym na rozprawie przed tut. Sądem, że zmiana stanowiska Kolegium wynika z faktu, że orzeczenie zapadło w innym skaldzie orzekającym. Wprawdzie Kolegium orzeka w składach 3-osobowych, ale jest to ten sam organ administracji. Zatem sama zmiana składu orzekającego nie może być wystarczającym uzasadnieniem dla zmiany stanowiska organu, jeżeli brak jest wskazania jakichkolwiek powodów odmiennej oceny stanu faktycznego. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Sąd podjął rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 152 wskazanej wyżej ustawy, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku.