II SA/Ol 330/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Piotr Chybicki sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant starszy sekretarz sądowy Marta Przewłucka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi R. D. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie rozbiórki obiektu oddala skargę. Decyzją z "[...]" Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w E. (dalej jako: PINB lub organ I instancji), na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity na dzień wydania decyzji - Dz.U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm., dalej jako: P.b.), nakazał rozbiórkę budynku rekreacji indywidualnej, położonego na działce nr "[...]" w miejscowości S., gmina S., będącej własnością R.D. (dalej jako: inwestor lub skarżący), wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu podniesiono, że w trakcie kontroli przeprowadzonej 19 grudnia 2017 r. ustalono, że na działce należącej do inwestora, znajduje się budynek rekreacji indywidualnej, o konstrukcji drewnianej, z dachem dwuspadowym, o wymiarach 9,10m x 8,60m, wybudowany w latach 1998-2000. Ustalono, że przedmiotowa nieruchomość nie jest objęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także brak jest jakichkolwiek zezwoleń dotyczących tej nieruchomości. Postanowieniem z "[...]" organ I instancji nałożył na inwestora obowiązek dostarczenia do 31 maja 2018 r. dokumentów mających na celu legalizację zaistniałej samowoli budowlanej, w tym zaświadczenia wójta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Na wniosek inwestora termin dostarczenia wskazanych dokumentów został przedłużony do 30 października 2018 r. Wskazano, że pomimo upływu wyznaczonego terminu inwestor nie dostarczył wymaganych dokumentów, ani nie wystąpił z wnioskiem o ponowne przedłużenie terminu lub zawieszenie postępowania administracyjnego. W dniu 26 listopada 2018 r. inwestor poinformował jedynie, że wniósł zażalenie na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. (dalej jako: RDOŚ) w sprawie odmowy uzgodnienia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na legalizacji samowoli budowlanej. W związku z tym, na podstawie art. 48 ust. 1 P.b., organ I instancji orzekł o nakazie rozbiórki przedmiotowego budynku. W odwołaniu od powyższej decyzji inwestor podniósł, że wniósł zażalenie na postanowienie RDOŚ w sprawie uzgodnienia warunków zabudowy dla inwestycji, jednakże jak wynika z pisma Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej jako: GDOŚ) ze względu na skomplikowany charakter sprawy termin jej rozpoznania został przedłużony do 9 stycznia 2019 r. W związku z tym inwestor wniósł o ponowne, przedłużenie terminu do dostarczenia wymaganych dokumentów, tj. do 30 czerwca 2019 r. lub o zawieszenie postępowania administracyjnego do czasu rozpatrzenia przedmiotowego zażalenia. Następnie pismem z "[...]" inwestor wniósł o zawieszenie postępowania odwoławczego podnosząc, że wystąpił ze skargą do WSA w Warszawie na postanowienie GDOŚ z "[...]" utrzymujące w mocy postanowienie RDOŚ z "[...]" o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Postanowieniem z "[...]" Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: WINB lub organ odwoławczy) odmówił zawieszenia postępowania odwoławczego uznając, że fakt wniesienia skargi do WSA nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Decyzją z "[...]" WINB utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podano, że w przedmiotowej sprawie wszystkie konieczne elementy stanu faktycznego są jasne i nie budzą wątpliwości. Zgodnie z art. 28 P.b. legalne rozpoczęcie robót budowlanych uzależnione jest od posiadania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Każde inne działanie traktowane jest jako samowola budowlana i zagrożone jest sankcją określoną wart. 48 P.b. W przypadku zaistnienia samowoli budowlanej właściwy organ nadzoru budowlanego nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Przy czym nakaz rozbiórki nie jest wydawany jedynie w sytuacji gdy zostanie dowiedzione, że budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także że nie narusza przepisów w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Podano, że inwestor został zobowiązany do przedstawienia wymaganych do legalizacji dokumentów, których pomimo przedłużenia terminu nie przedstawił. Zatem słusznie organ I instancji wydał decyzję nakazującą rozbiórkę przedmiotowego budynku. Wskazano, że także na etapie postępowania odwoławczego inwestor nie przedstawił żadnych dokumentów mających na celu legalizację samowoli budowlanej. Wyjaśniono, że skarga wniesiona do WSA w Warszawie na postanowienie GDOŚ nie stoi na przeszkodzie w rozpatrzeniu odwołania w przedmiotowej sprawie. W skardze na powyższą decyzję skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Skarżący zarzucił naruszenie zasady równego traktowania statuowanej przez art. 32 ust 1 Konstytucji poprzez wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego z zastosowaniem rygorystycznej wykładni przepisów prawa budowlanego w sytuacji, gdy w całej okolicy tj. zarówno nad samym jeziorem, jak w i powiecie ełckim występuje liczna zabudowa tego samego typu, o tej samej lokalizacji (rozumianej jako odległość od linii brzegu) i tym samym przeznaczeniu (funkcji). Podniesiono, że według wiedzy skarżącego tylko wobec jego budynku wszczęto postępowanie legalizacyjne. Wskazano, że fakt istnienia podobnej zabudowy w okolicy jest powszechnie znany i powinien być także dostrzeżony przez Sąd. W ocenie skarżącego sytuacja, gdy tylko jeden obywatel staje się przedmiotem zainteresowania ze strony władz i jest prowadzone postępowanie dotyczące jego budynku a inni obywatele, będący w identycznej sytuacji faktycznej i prawnej, nie są w żaden sposób niepokojeni przez organy nadzoru budowlanego, w pełni uzasadnia zarzut naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, statuującego zasadę równości wobec prawa. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wraz z argumentacją przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) oraz art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu wniesiona w niniejszej sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja o nakazie rozbiórki wydana w trybie art. 48 ust. 1 P.b. Podnieść zatem należy, że zgodnie z tym przepisem organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W myśl natomiast art. 48 ust. 2 P.b. jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. W postanowieniu tym, stosownie do art. 48 ust. 3 pkt 1 P.b., organ nakłada na inwestora obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Stosownie do art. 48 ust. 4 P.b. w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1. W niniejszej sprawie organ ustalił, że przedmiotowy obiekt został wybudowany bez pozwolenia na budowę. Okoliczności tej zresztą nie kwestionuje sam skarżący. Zatem zaistniały okoliczności obligujące organ nadzoru budowlanego do wszczęcia postępowania w sprawie samowoli budowlanej. Przepis art. 48 ust. 2 P.b. nakazuje przy tym organowi nadzoru budowlanego przed orzeczeniem nakazu rozbiórki umożliwienie legalizacji obiektu. Jednakże możliwość taka istnieje tylko po spełnieniu warunków określonych w tym przepisie, z zachowaniem procedury wskazanej w ustępach następnych art. 48 P.b. Prawidłowo zatem organ I instancji zastosował przytoczone przepisy. Postanowieniem z "[...]" PINB nałożył na skarżącego obowiązek przedłożenia określonych w postanowieniu dokumentów, w tym m.in. zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ustalając termin wykonania obowiązków na dzień 31 maja 2018 r. Na wniosek skarżącego termin ten został przedłużony do 30 października 2018 r. Pomimo upływu terminu skarżący nie przedłożył żądanych dokumentów. Wprawdzie w toku postępowania odwoławczego zwracał się do organu o jego zawieszenie, motywując to faktem wniesienia skargi do sądu administracyjnego na postanowienie GDOŚ w sprawie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, ale organ odwoławczy uznał, że okoliczność ta nie stanowi podstawy do zawieszenia postępowania. Zdaniem Sądu organy orzekające w niniejszej sprawie procedowały w sposób, który umożliwił skarżącemu wypełnienie nałożonych na niego obowiązków. Termin przedłożenia dokumentacji niezbędnej do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego najpierw został określony na 31 maja 2018 r., a następnie przedłużony do 30 października 2018 r. Natomiast zaskarżoną decyzję podjęto dopiero "[...]". Co więcej decyzja ta została podjęta po upływie ponad roku od wydania ostatecznego postanowienia o GDOŚ o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, co jest niezbędne do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. W tych okolicznościach nie sposób oczekiwać, aby ze względu na konieczność uzyskania decyzji o warunkach zabudowy postępowanie legalizacyjne mogło być prowadzone przez nieokreślony czas, gdyż stanowiłoby to naruszenie zarówno przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego określających terminy rozpoznawania spraw, jak i ogólnych zasad postępowania administracyjnego, w szczególności zaś zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.). Wobec zatem nieprzedłożenia dokumentów niezbędnych do legalizacji obiektu organ, stosownie do art. 48 ust. 4 P.b., musiał orzec o nakazie rozbiórki. Przepis ten bowiem ma charakter obligatoryjny i organ nie ma możliwości odstąpienia od jego zastosowania w przypadku niewykonania przez inwestora nałożonych nie niego obowiązków. W ocenie Sądu nie jest zasadny podnoszony w skardze zarzut dotyczący naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Przepis ten stanowi, że wszyscy są wobec prawa równi oraz że wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Z wyrażonej w tym przepisie zasady równości obywateli wobec prawa nie wynika, aby organy nadzoru budowlanego mogły odstąpić od wydania zaskarżonej decyzji tylko z tego powodu, że – jak twierdzi skarżący – nie podejmują działań w stosunku do innych obiektów samowolnie wzniesionych, a zlokalizowanych w okolicy jego działki. Wskazać przy tym należy, że sąd administracyjny jest uprawniony jedynie do kontroli zaskarżonej decyzji i nie ma żadnych kompetencji co do oceny działań organów nadzoru budowlanego lub też ich braku w odniesieniu do innych obiektów budowlanych. Natomiast skarżący nie może domagać się odstąpienia od zastosowania przepisów P.b. powołując się na konstytucyjną zasadę równości wobec prawa w sytuacji, gdy sam prawa nie przestrzega, gdyż wzniósł przedmiotowy obiekt w warunkach samowoli budowlanej. W tym stanie rzeczy skargę jako niezasadną należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.