II SA/Ol 331/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędzia WSA Asesor WSA Protokolant Marzenna Glabas Hanna Raszkowska (spr.) Katarzyna Matczak Grzegorz Klimek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lipca 2005 r. sprawy ze skargi R. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę Decyzją z dnia 26 czerwca 2003 r., nr "[...]" Prezydent Miasta zatwierdził projekt podziału nieruchomości stanowiącej własność R. F. (KW "[...]"), w skład której wchodzi działka nr 49, położona w O. - Osiedle G. w obrębie ewidencyjnym nr 153, na działki o numerach od 49/1 do 49/13. Następnie, działając na podstawie art. 98 a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, póz. 543 z późn. zm.), uchwały Nr "[...]" Rady Miasta z dnia 14 listopada 2001 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku zatwierdzenia jej podziału (Dz. Urz. Wojew. "[...]") oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, Prezydent Miasta decyzją z dnia 13 stycznia 2005 r., znak: "[...]" ustalił opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału, w wysokości 36.965 zł, na rzecz Gminy od R. F. oraz wyznaczył termin jej płatności. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że ustalenie opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości jest uzależnione od wzrostu wartości nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy określił wartość l m2 działki nr 49 przed podziałem w wysokości 34,95 zł oraz działek po podziale odpowiednio w wysokości 32,46 zł/m2 - działka nr 49/1, 48,75 zł/m2 - działki o nr nr 49/2- 49/8, 50,43 zł/m2 - działka nr 49/9, 40,50 zł/m2 - działka nr 49/13, na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Po zapoznaniu się z operatem szacunkowym stwierdzono jego zgodność z przepisami prawa i Standardami Zawodowymi Rzeczoznawców Majątkowych, a także fakt wzrostu wartości nieruchomości o kwotę 73.930 zł. Zgodnie z powołaną wyżej uchwałą Rady Miasta z dnia 14 listopada 2001 r. wysokość opłaty adiacenckiej wynosi 50% różnicy wartości nieruchomości, co w tym wypadku stanowi kwotę 36.965 zł. W złożonym na tę decyzję odwołaniu R. F. zarzucił naruszenie zasad postępowania administracyjnego określonych w art. art. 6-11 i 13 Kpa, przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przepisów § 51 ust. l i 2 i § 52 ust. l i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 listopada 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego. Ponadto wywodził, że pominięto fakt obniżenia wartości nieruchomości objętej opłatą adiacencką na skutek zmiany przeznaczenia tego terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta O., wymuszenie na jego koszt niekorzystnego podziału części działki nr 49 na dwa etapy, w których pierwotnie wydzielono działki o numerach od 49/1 do 49/13, a następnie z działki nr 49/13 wydzielono działki o numerach od 49/14 do 49/23. Zakwestionował prawidłowość przyjętej do ustalenia wysokości odszkodowania ceny jednostkowej gruntu wydzielonego pod drogi gminne i drogę dojazdową lokalną. Podał, że zawierając ugodę co do wartości odszkodowania z tytułu przejścia działek wydzielonych pod drogę publiczną na własność Gminy wymuszono na nim oświadczenie o rezygnacji z dalszych roszczeń z tego tytułu. Ponadto zarzucił, że operat szacunkowy, stanowiący podstawę wydania zaskarżonej decyzji, zawiera rażące błędy i uchybienia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 16 marca 2005 r., nr "[...]" utrzymało w mocy decyzję będącą przedmiotem odwołania. W uzasadnieniu stwierdziło, że operat szacunkowy jest dowodem w sprawie i podlega ocenie organu orzekającego. Analizując operat szacunkowy sporządzony dla potrzeb mniejszego postępowania ustalono, że rzeczoznawca majątkowy do określenia wartości rynkowej gruntu przyjął podejście porównawcze, metodę porównywania parami w oparciu o notowania rynkowe. Cechy nieruchomości szacowanej porównywał kolejno z cechami nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne oraz warunki zawarcia transakcji. Przy określaniu wartości przedmiotowej nieruchomości rzeczoznawca uwzględnił lokalizację ogólną i szczegółową, powierzchnię działek, stan zagospodarowania gruntów, funkcję wyznaczoną w planie zagospodarowania przestrzennego, wpływ infrastruktury i inne cechy mające wpływ na wartość działki, a w przypadku różnic przyjmował poprawki dostosowawcze. Powierzchnie działek przed podziałem i po podziale zostały pomniejszone o powierzchnię gruntów wydzielonych pod drogi gminne. Odrębnie ustalono wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale. Rzeczoznawca aneksem z dnia 22 września 2004 r. potwierdził aktualność operatu szacunkowego z dnia 23 lipca 2004 r. Kolegium wskazało ponadto, że organ pierwszej instancji zapewnił odwołującemu się czynny udział w każdym stadium postępowania, umożliwił zapoznanie się z zebranym w sprawie materiale dowodowym oraz wyjaśnił okoliczności faktyczne i prawne, które mogły mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. W złożonej skardze R. F. zarzucił powyższej decyzji naruszenie art. 7 i art. 136 Kpa poprzez nie przeprowadzenie wnikliwego i dokładnego postępowania pod względem formalnym i merytorycznym w celu ustalenia stanu rzeczywistego i nie uwzględnienie interesu społecznego i słusznego interesu strony oraz naruszenie art. 6 Kpa i art. 233 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez nie przeprowadzenie postępowania zgodnie z obowiązującymi przepisami. Wniósł o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, jej uchylenie i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o dopuszczenie dowodu z opracowania "[...]" "Poradnik - Opłaty adiacenckie (procedura ustalania i wycena nieruchomości)", "[...]". W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie oraz o oddalenie zawnioskowanych przez skarżącego dowodów. W uzasadnieniu Kolegium podtrzymało stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, natomiast odnosząc się do zarzutów skarżącego stwierdziło, że zmiana stanu prawnego nie powoduje, że operat szacunkowy traci ważność. Podkreśliło, że wnioski dowodowe skarżącego nie służą wyjaśnieniu istotnych wątpliwości, a fakt, że nie zgadza się on z operatem szacunkowym nie może obligować do powoływania innych biegłych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § l w zw. z art. 145 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 z późn. zm.) sąd administracyjny kontroluje zaskarżoną decyzję wyłącznie w aspekcie jej zgodności z prawem i może ją wzruszyć jedynie wówczas, gdy narusza ona przepisy prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Tego rodzaju naruszeń prawa nie można przypisać wydanej w sprawie ostatecznej decyzji administracyjnej. W niniejszej sprawie kwestią sporną jest wzrost wartości nieruchomości stanowiącej własność skarżącego, położonej w O. - Osiedle G. w obrębie ewidencyjnym nr 153 nr 49, po podziale na działki o numerach od 49/1 do 49/13. Skarżący kwestionuje stanowisko organów administracji, że operat szacunkowy sporządzony dla potrzeb postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej w dniu 23 lipca 2004 r. jest wiarygodny i może stanowić podstawę ustalenia tej opłaty. Wskazuje na szereg uchybień i błędów popełnionych przy sporządzaniu tego dokumentu. W ocenie Sądu zarzuty te nie zasługują na uwzględnienie. Stosownie do art. 98a ust. l ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261 póz. 2603 z późn. zm.), jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 50 % różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Z treści cytowanego przepisu wynika, że wzrost wartości nieruchomości w wyniku jej podziału rodzi obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej. Należy wyjaśnić, że opłata adiacencka nie jest opłatą za samo dokonanie podziału, lecz jest związana ze wzrostem wartości nieruchomości na skutek jej podziału. Skarżący kwestionuje analizę i charakterystykę rynku lokalnego przedstawioną w przedmiotowym operacie szacunkowym i zarzuca brak interpretacji uwarunkowań rynkowych powodujących wzrost wartości nieruchomości po jej podziale. Zdaniem Sądu powyższe zarzuty są bezzasadne, gdyż w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny analiza i charakterystyka rynku nieruchomości O. nie narusza przepisów § 52 ust. l pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 listopada 2002 r. obowiązującego w dacie sporządzenia przedmiotowego operatu oraz § 56 ust. l pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. Rzeczoznawca wykazała w operacie szacunkowym, że czynnikiem warunkującym wzrost ceny jest powierzchnia nieruchomości. Z zestawienia przyjętych do analizy rynku lokalnego miasta O. nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową wynika bowiem, że średnia cena sprzedaży działek o małej i średniej powierzchni (40-100 zł/m2) była wyższa niż działek o powierzchni ponad l ha (30-50 zł/m2). Z powyższego wynika, że sam podział nieruchomości na mniejsze działki skutkuje wzrostem ceny jednostkowej tego gruntu. Prawidłowość tę potwierdzają ceny transakcyjne, na co zwraca uwagę rzeczoznawca w piśmie z dnia 4 grudnia 2003 r. Podkreślić należy, że żaden przepis prawa nie obliguje rzeczoznawcy do wyjaśniania w operacie szacunkowym mechanizmu powodującego wzrost wartości nieruchomości po jej podziale. Bezzasadny zatem jest zarzut nie podania w operacie szacunkowym okoliczności i czynników powodujących wzrost wartości nieruchomości w wyniku jej podziału i wyjaśnienia przyczyn takiego stanu. Gołosłowny jest zarzut przyjęcia przez rzeczoznawcę niewłaściwych obiektów porównawczych, gdyż skarżący nie uzasadnił, dlaczego jego zdaniem nieruchomości przyjęte do analizy w przedmiotowym operacie szacunkowym nie są właściwe. Z treści operatu wynika, że do porównania przyjęto obiekty o podobnym charakterze, funkcji, będące przedmiotem transakcji w obrocie cywilnoprawnym. Uwzględniono lokalizację tych nieruchomości, ich powierzchnię, infrastrukturę techniczną i inne cechy wpływające na wartość. Faktem jest, że w operacie brak jest danych, na podstawie których rzeczoznawca przyjęła cechy rynkowe i określiła wagi tych cech. Niemniej jednak powyższe nie stanowi o wadliwości tego dokumentu. Należy wyjaśnić, że zarówno przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 listopada 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 230, poz. 1924), jak i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109) nie przewidywały obowiązku zamieszczania tych danych w operacie szacunkowym. Dodatkowo rzeczoznawca wyjaśniła w piśmie z dnia 4 grudnia 2003 r. przyczyny, dla których nie zamieściła powyższych informacji, wskazując, że wyliczenia takie zajęłoby znaczącą cześć operatu, lecz nie wpłynęło na zmianę wartości wycenianej nieruchomości. Zarzut, że niewłaściwie przyjęto lokalizację przedmiotowych nieruchomości jako przeciętnej, nie jest zasadny. Określając położenie i opisując grunt w operacie podano, że jest on położony na obrzeżach granic administracyjnych O., na dzień wizji w terenie, tj. 20 lipca 2004 r., działki nie były uzbrojone i zabudowane, z występującą deniwelacją terenu. Dojazd do nieruchomości od ulicy Z. ponad 600 m ulicą K. o nawierzchni nie urządzonej. Uzbrojenie w sieci urządzeń podziemnych (woda, kanalizacja, elektroenergetyczna i gaz) jest w ulicy K. Przedmiotowa nieruchomość sąsiaduje od strony południowo - wschodniej z działkami zabudowanymi budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, natomiast pozostałe tereny stanowią grunty niezabudowane. Zatem, sporządzając kwestionowany operat szacunkowy, uwzględniono czynniki, które zdaniem skarżącego skutkują określeniem lokalizacji przedmiotowych nieruchomości jako peryferyjnej. Fakt, że skarżący nie zgadza się z oceną rzeczoznawcy majątkowego, nie może powodować, że operat należy uznać za nieobiektywny czy nieprawidłowy. Nie można podzielić też twierdzeń skarżącego dotyczących kwestii uzbrojenia terenu. Fakt, że na dzień wydania decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości nie było warunków technicznych do wykonania przyłączy do sieci w ulicy K. nie jest równoznaczny z brakiem uzbrojenia w tej ulicy. Nie znajduje też potwierdzenia zarzut braku opisu stanu techniczno-użytkowego poszczególnych działek. Opis wycenianych nieruchomości znajduje się w Rozdziale II operatu. Skarżący wskazuje również na nie uwzględnienie jego zdaniem przy określaniu wartości działek cech indywidualnych poszczególnych działek, takich jak rzeźba ternu, warunki gruntowe, brak drogi dojazdowej czy położenie oraz określenie ich wartości "masowo" na podstawie średniej ceny jednostkowej dla danego obszaru. Z zawartego w przedmiotowym operacie wyjaśnienia metody wyceny wynika, że zasadą jest, że wartość rynkowa nieruchomości równa się uśrednionej cenie nieruchomości porównawczych. Przy ustalaniu wartości przedmiotowych nieruchomości uwzględniono zaś takie czynniki, jak funkcję wyznaczoną w planie zagospodarowania przestrzennego, położenie, jakość dróg dojazdowych, wpływ infrastruktury, stan prawny i stan zagospodarowania gruntów. Z treści operatu wynika, że rzeczywiście z jedenastu nowopowstałych działek podlegających oszacowaniu, odrębnie określono wartość działek nr 49/1 i 49/13 (przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową o powierzchni 50.713 m2 i 9.923 m2), działki nr 49/9 (o podstawowym przeznaczeniu na handel i usługi osiedlowe) i działki nr 49/11 (przeznaczonej na ulicę dojazdową). Nie oszacowano natomiast odrębnie wartości poszczególnych działek o numerach 49/2, 49/3, 49/4, 49/5, 49/6, 49/7 i 49/8. W ocenie Sądu powyższe znajduje uzasadnienie. Wszystkie te działki przeznaczone są pod budownictwo mieszkaniowe, a ich powierzchnia wynosi od 735 m2 do 1300 m2. Wbrew twierdzeniu skargi każda z wydzielonych nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę ma dostęp do drogi (co było warunkiem podziału działki nr 49, wynikającym z art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce gruntami). Nadto należy zauważyć, że skarżący sprzedał trzy z przedmiotowych nieruchomości (o pow. 1.300 m2 - nr 49/4 i o pow. 735 m2- nr 49/5 i nr 49/8) w tej samej cenie jednostkowej (50 zł/m2), zbliżonej do wartości średniej za l m2 gruntu tych działek określonej przez rzeczoznawcę (48,75 zł). Zatem fakt oszacowania wartości siedmiu działek o zbliżonych cechach łącznie i przyjęcia średniej ceny jednostkowej, nie może skutkować stwierdzeniem wadliwości operatu szacunkowego i odrzuceniem tego dokumentu jako dowodu w sprawie. Bezzasadny jest również zarzut przyjęcia do szacowania obiektów porównawczych niepodobnych ze względu na położenie, przeznaczenie i sposób użytkowania. Zrozumiałe jest, że w sytuacji braku na rynku lokalnym O. nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową o znacznej powierzchni (71.955 m2, 50.713 m2, 9.923 m2), które można by porównać z działkami nr 49, 49/1 i 49/13, przyjęto jako obiekty porównawcze inne nieruchomości, które w ocenie rzeczoznawcy miały podobny charakter i funkcję oraz były przedmiotem transakcji w obrocie cywilnoprawnym. Wyraźnie zezwalaj ą na to przepisy § 26 i § 27 powołanego wyżej rozporządzenia sprawie wyceny nieruchomości... . W pozostałych przypadkach różnice pomiędzy nieruchomościami nie były znaczne. I tak dla działek o numerach 49/2, 49/3, 49/4, 49/5, 49/6, 49/7 i 49/8 jak obiekty porównawcze przyjęto nieruchomości przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową o powierzchni od 676 m2 do 1.333 m2 (w tym obiekty porównawcze nr l i 4 to dwie spośród nowo wydzielonych działek skarżącego). Działkę 49/9 o podstawowym przeznaczeniu na handel i usługi osiedlowe porównano z nieruchomościami o powierzchni od 927 m2 do 3.557 m2 przeznaczonymi w głównej mierze pod budownictwo usługowe, natomiast działkę nr 49/11, przeznaczoną na ulicę dojazdową, porównano z nieruchomościami pełniącymi funkcję dróg wewnętrznych. Bezpodstawny jest wywód dotyczący nie określenia wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Zgodnie z art. 156 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Z uwagi na nowelizację przepisów prawa m.in. w zakresie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, aneksem z dnia 22 września 2004 r. rzeczoznawca potwierdziła aktualność przedmiotowego operatu. W stanie faktycznym sprawy sporządzony w dniu 23 lipca 2004 r. operat szacunkowy był więc ważny i mógł być przyjęty jako dowód w sprawie. Sporządzenie aneksu z dnia 22 września 2004 r. do operatu szacunkowego, potwierdzającego jego aktualność w nowym stanie prawnym powoduje, że bezpodstawne są również zarzuty opierające się na nowelizacji przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy. Nie można zgodzić się też z zarzutem braku uzasadnienia przedmiotowego operatu. Wyjaśnienia poszczególnych kwestii znajdują się zarówno w różnych częściach operatu jak też w piśmie rzeczoznawcy z dnia 14 lutego 2005 r. Organ, wbrew stanowisku skarżącego, nie miał także obowiązku przesyłania skarżącemu aneksu z dnia 22 września 2004 r. do operatu szacunkowego, gdyż zgodnie z art. 73 § l Kpa organ administracji ma obowiązek umożliwić stronie przeglądanie akt sprawy, sporządzanie z nich notatek i odpisów. Z akt sprawy wynika, że w dniu 22 listopada 2004 r. skarżący odebrał kserokopie operatów szacunkowych. Wobec powyższego należy uznać za nieuzasadniony zarzut w powyższym zakresie. Skarżący stosownie do art. 10 § l i art. 81 Kpa został zapoznany z treścią zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Miał dostęp do wszystkich dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, mógł się z nimi zapoznać, co zresztą uczynił i skorzystał z możliwości wypowiedzenia się co do powyższego. Zasadnie natomiast skarżący wskazuje na błędne powołanie w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji art. 146 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami zamiast art. 98a ust. l tej ustawy. Jednakże jest to błąd, który pozostaje bez wpływu na treść decyzji i jako taki podlega sprostowaniu w trybie art. 113 § l Kpa. Należy również wyjaśnić, że Poradnik — opłaty adiacenckie (procedura ustalania i wyceny nieruchomości) nie jest źródłem prawa i nie mógł stanowić podstawy oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego. Stosownie do art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej źródłami powszechnie obowiązującego prawa w Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia, a także akty prawa miejscowego (na obszarze działania organów, które je ustanowiły). W ocenie Sądu organy obu instancji zasadnie uznały, że operat szacunkowy jest wiarygodny i mógł stanowić podstawę do ustalenia opłaty adiacenckiej. Wycena nieruchomości została wykonana zgodnie z zasadami określonymi w ustawie o gospodarce nieruchomościami oraz przepisami rozporządzenia Rady Ministrów. Za niezasadne należy zatem uznać zarzuty skargi. Sąd kontrolując zaskarżoną decyzję co do jej zgodności z przepisami prawa nie dopatrzył się również takiego naruszenia przepisów prawa materialnego i procedury administracyjnej, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na marginesie dodać należy, że postanowieniem z dnia 6 maja 2005 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wstrzymało wykonanie zaskarżonej decyzji. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, należało skargę jako nieuzasadnioną oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).