II SA/Ol 336/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Matczak sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 lipca 2022 r. sprawy ze skargi E. S.A. w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z dnia [...], nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zezwolenia na wybudowanie przyłącza energetycznego i ustalenia opłaty rocznej za zajęcie pasa drogowego oddala skargę. Decyzją z 3 kwietnia 2017 r. Burmistrz [...] (dalej: "Burmistrz") udzielił [...] (dalej: "spółka", "skarżąca") zezwolenia na wbudowanie przyłącza energetycznego 15 kV, niezwiązanego z funkcjonowaniem drogi – [...] - urządzenia infrastruktury technicznej w pasie drogowym oraz na zajęcie pasa drogowego przez okres: od 7 kwietnia 2017 r. do 31 grudnia 2052 r. i ustalił wysokość opłaty rocznej w kwocie po 640 zł, przy czym za okres od 7 kwietnia 2017 r. do 31 grudnia 2017 r. – w wysokości 471,67 zł. Spółka wystąpiła do Zarządu Dróg Powiatowych [...] (dalej: "Zarząd Dróg Powiatowych") z wnioskiem (datowanym na 26 grudnia 2021 r.), który wpłynął do organu 1 marca 2021 r., o wydanie zezwolenia na dalsze korzystanie z pasa drogowego przez ww. urządzenie w drodze powiatowej – ul. [...]. Następnie, Zarząd Dróg Powiatowych złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu (dalej: "Kolegium") wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji, podnosząc, że została ona wydana z rażącym naruszeniem art. 40 ust. 3, ust. 8 i ust. 11 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 470) oraz uchwały [...] w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego. Zarząd Dróg Powiatowych podał, że przedmiotowe przyłącze dotyczy działek drogowych nr [...], których jest zarządcą oraz działki drogowej [...], której właścicielem jest Gmina [...]. Działka ta zlokalizowana jest w pasie drogowym ulicy powiatowej [...], której zarządcą jest Zarządu Dróg Powiatowych. Zaznaczył, że opłata w przedmiotowej decyzji została naliczona na podstawie uchwały [...] Rady Gminy [...]., zamiast na podstawie uchwały [...] Rady Powiatu [...]. Decyzją z 6 grudnia 2021 r. Kolegium stwierdziło nieważność ww. ostatecznej decyzji Burmistrza z 3 kwietnia 2017 r. W uzasadnieniu decyzji podało, że w decyzji z 3 kwietnia 2017 r. nie podano numeru działki (działek) ewidencyjnej, na której umieszone jest urządzenie. Zarząd Dróg Powiatowych wskazał w piśmie z 17 sierpnia 2021 r., że wniosek spółki z 28 marca 2017 r. nie określa działki, na której zostało umieszczone urządzenie, a we wniosku z 26 grudnia 2021 r. wskazano, że przedmiotowe przyłącze dotyczy działki nr [...], której zarządcą jest Zarząd Dróg Powiatowych. Z pisma Burmistrza wynika natomiast, że wniosek z 2017 r. dotyczył umieszczenia urządzenia elektroenergetycznego 15 kV w działkach drogowych [...], będących w trwałym zarządzie Zarządu Dróg Powiatowych. Kolegium wskazało, że podstawę stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej stanowią przesłanki wyliczone w katalogu w art. 156 § ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, z późn. zm.), dalej: "k.p.a.". Wywiodło, że rażące naruszenie prawa zachodzi, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa, nie daje się bowiem pogodzić z systemem obowiązujących norm. Przytoczyło ponadto treść art. 39 ust. 3 i ust. 3a i art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3, ust. 11, ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2021 r. poz. 1376 z późn.), dalej "u.d.p.". Uwzględniając powyższe, Kolegium stwierdziło, że decyzja Burmistrza z 3 kwietnia 2017 r. została wydana z wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. z rażącym naruszeniem prawa. W złożonej skardze spółka zarzuciła ww. decyzji Kolegium naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Burmistrza z uwagi na rażące naruszenie prawa, podczas gdy przesłanka ta nie została spełniona ani udowodniona przez organ. Skarżąca podniosła, że pismem z 26 lutego 2021 r. wystąpiła do Urzędu Miasta w Ostródzie z wnioskiem o kontynuowanie umieszczenia linii kablowej SN 15 kV w pasie drogowym ul. [...]. Jednocześnie poinformowała organ, że w trakcie wykonywania prac, trasa linii została zmieniona i linia przebiega jedynie w pasie drogowym działki [...]. Pierwotna decyzja dotyczyła działek [...], a jako lokalizacja zostało wskazane "[...]". Podkreśliła, że organ ustalił, że decyzja dotyczy m.in. działki [...]. Spółka dodała, że uiszczała opłaty zgodnie z decyzją. Zarzuciła, że powołując się na art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., Kolegium w żaden sposób nie wykazało, na czym miałoby polegać rażące naruszenie prawa w decyzji z 2017 r. W uzasadnieniu organ skupił się jedynie na wykładni rażącego naruszenia prawa. Skarżąca podkreśliła, że Kolegium nie wskazało, który przepis został rażąco naruszony i jakie były ewentualne skutki tego naruszenia z punktu widzenia praworządności lub skutki gospodarcze. Zaznaczyła, że art. 40 ust. 3, ust. 8, ust. 11 dotyczy jedynie opłaty za zajęcie pasa. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i argumentację tam przedstawioną. Kolegium wniosło o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, z późn. zm.), dalej: p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że nie narusza ona przepisów prawa. Tym samym, skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zasadnie Kolegium stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza z 3 kwietnia 2017 r., którą organ ten udzielił spółce zezwolenia na wbudowanie przyłącza energetycznego niezwiązanego z funkcjonowaniem drogi – ul. [...] oraz na zajęcie pasa drogowego przez okres: od 7 kwietnia 2017 r. do 31 grudnia 2052 r. i ustalił wysokość opłaty rocznej z tego tytułu. Decyzję tę wydano na podstawie m.in. art. 20 pkt 8 i art. 40 ust. 1 - 3, 6, 11 i 13 oraz art. 40d ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 460, z późn. zm.). Zgodnie z art. 20 pkt 8 tej ustawy, do zarządcy drogi należy w szczególności wydawanie zezwoleń na zajęcie pasa drogowego i zjazdy z dróg oraz pobieranie opłat i kar pieniężnych. Jak wynika z art. 19 ust. 2 pkt 3 i 4 tej ustawy zarządcami dróg, z zastrzeżeniem ust. 3, 5, 5a i 8, są dla dróg powiatowych - zarząd powiatu, zaś dla dróg gminnych - wójt (burmistrz, prezydent miasta). Jak ustaliło Kolegium, rozstrzygnięcie ww. decyzji obejmuje m.in. działkę nr [...], która bezspornie stanowi własność Powiatu [...] i pozostaje w trwałym zarządzie Zarządu Dróg Powiatowych. W świetle cytowanych przepisów, organem właściwym do rozpoznania sprawy z wniosku spółki w zakresie ww. działki nie był więc Burmistrz [...], jako zarządca drogi. Przepisy o właściwości mają charakter przepisów bezwzględnie obowiązujących, a organ administracji z urzędu musi przestrzegać swej właściwości (art. 19 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, z późn. zm.), dalej: "k.p.a."). Organ niewłaściwy nie jest więc prawnie legitymowany do rozstrzygania o prawach i obowiązkach stron. Z zasady przestrzegania przez organ administracyjny właściwości z urzędu wynika obowiązek skrupulatnego badania właściwości przez organ w każdym stadium postępowania. Zgodnie natomiast z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. Wydane decyzji bez kompetencji rzeczowej organu spełnia przesłankę nieważności z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Tym samym, przedmiotowa decyzja Burmistrza jest dotknięta wadą nieważności. Kolegium uznało wprawdzie, że w sprawie winien mieć zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., przewidujący obowiązek stwierdzenia nieważności, w przypadku gdy decyzja została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, lecz powyższe nie stanowi naruszenia, przewidzianego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Na podstawie tego przepisu Sąd jest zobligowany do uchylenia zaskarżonej decyzji, jeżeli stwierdzi, że została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy). Zauważyć należy, że do działek będących własnością Powiatu nie mogły mieć zastosowania przepisy uchwały nr [...], lecz uchwały Rady Powiatu [...]. Zasadnie więc Kolegium wskazało to naruszenie i oceniło je jako rażące naruszenie prawa. Przyznać należy skarżącej, że Kolegium bardzo lakonicznie uzasadniło wydaną decyzję, jednakże samo uchybienie art. 107 § 3 k.p.a., w sytuacji gdy przedmiotowa decyzja Burmistrza była dotknięta wadą nieważności, nie może skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji, gdyż niewłaściwe uzasadnienie decyzji nie miało wpływu na wynik sprawy. Okoliczność, że spółka faktycznie zajmuje tylko pas drogowy działki [...], która jest bezspornie własnością Powiatu, nie ma wpływu na ocenę prawidłowości zaskarżonej decyzji, podobnie jak to, że spółka uiszczała opłaty zgodnie z treścią tej decyzji. Fakty te w żaden sposób nie zmieniają oceny, że decyzję w przedmiocie zajęcia pasa drogowego drogi powiatowej wydał organ niewłaściwy (zarządca drogi gminnej) i na podstawie niewłaściwej uchwały (w odniesieniu do działek niebędących w zarządzie tego organu). Bez znaczenia jest też, że spółka wystąpiła z wnioskiem o kontynuowanie umieszczenie linii kablowej SN 15 kV w pasie drogowym ww. działki. W trybie nadzwyczajnym, regulowanym art. 156 k.p.a., organ administracji bada ocenianą decyzję pod kątem kwalifikowanych wad o charakterze materialnoprawnym, tkwiących w samej decyzji. Z uwagi na to, okoliczności faktyczne, które zaistniały po dacie wydania decyzji, są bez znaczenia. Zaznaczyć należy, że w aktach sprawy znajduje się wniosek spółki datowany na 26 grudnia 2021 r. (data wpływu do organu 1 marca 2021 r.), nie z 26 lutego 2021 r. i to podanie było skierowane do właściwego zarządcy drogi - Zarządu Dróg Powiatowych, nie zaś do Burmistrza. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić. Przedmiotowa skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Kolegium - w odpowiedzi na skargę - złożyło wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a strona skarżąca nie zażądała przeprowadzenia rozprawy w stosownym terminie.