II SA/Ol 337/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie Sędzia WSA Adam Matuszak Sędzia WSA Irena Szczepkowska (spr.) Protokolant Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2007 r. sprawy ze skargi J. R. na decyzje Wojewody z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie ustalenia linii brzegowej jeziora oddala skargę. WSA/wyr.1 - sentencja wyroku Decyzją Starosty z dnia "[...]", wydaną z powołaniem się na art. 105 § 1 Kpa oraz art. 15 i art. 140 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jednolity Dz.U. z 2005 r., Nr 239,poz. 2019 ze zm.), "po rozpatrzeniu wniosku Wydziału Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami Starostwa Powiatowego, dotyczącego rozgraniczenia – ustalenia linii brzegu jeziora A, w obrębie A, gmina A", umorzono postępowanie w tej sprawie. W uzasadnieniu decyzji organu I instancji wskazano, że ustalenie linii brzegu ma miejsce jedynie w przypadku naturalnych cieków, jezior i zbiorników wodnych, zaś na poziom wody w jeziorze A wpływ mają: piętrzenie wody na zastawce zlokalizowanej na rzece A w obrębie wsi B oraz zasypanie wyjścia z jeziora A do rzeki A, powyżej zastawki w odległości 15 – 20 m od jeziora. W konkluzji organ I instancji stwierdził, iż w związku "z istniejącym piętrzeniem" jezioro A traci status jeziora naturalnego i dla takich przypadków ustalenie linii brzegowej jest bezprzedmiotowe. Decyzją Wojewody z dnia "[...]", po rozpatrzeniu odwołania Wójta Gminy, kwestionującego zasadność decyzji Starosty, uchylono zaskarżoną decyzję i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy uznał, iż Wójt Gminy jest stroną postępowania, ponieważ Gmina jest właścicielem jednej z działek przyległych do jeziora, objętej projektowanym rozgraniczeniem gruntów. Podkreślono następnie, iż zainteresowany w wyznaczeniu linii brzegu jeziora jest Starosta, który decyzję w sprawie linii brzegu jeziora powinien wydać z urzędu, w trybie art. 15b ustawy Prawo wodne, stosowanego w przypadku przeprowadzenia modernizacji ewidencji gruntów i budynków. W ocenie organu odwoławczego organ I instancji nie wyjaśnił wszystkich okoliczności dotyczących piętrzenia wody Jeziora A, co ma bezpośredni związek z prowadzonym postępowaniem w sprawie ustalenia linii brzegu. Wskazano, iż w prowadzonym postępowaniu brak jest dowodów dotyczących wpływu zastawki na kształtowanie poziomu wody w jeziorze A, a także nie ma wykazanego stanu formalno-prawnego istniejącego urządzenia wodnego i uzasadniającego jego funkcjonowanie. Również ogólne stwierdzenia odnośnie zasypanego wyjścia z jeziora A nie precyzują czy jest to stan prawnie usankcjonowany i czy celowym jest jego utrzymywanie - tym bardziej, że właściciele gruntów przyległych do jeziora wskazują że podniesiony poziom wody w jeziorze, z powodu wykonania piętrzenia rzeki A, jest przyczyną zalewania prywatnych nieruchomości. Zdaniem Wojewody organ prowadzący postępowanie w sprawie wyznaczenia linii brzegu powinien wyjaśnić także okoliczności funkcjonowania wskazanych urządzeń wodnych, a jeśli działają one bez wymaganych pozwoleń dążyć do prawnego uporządkowania tego stanu. Na powyższą decyzję Wojewody skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wniósł J. R., właściciel działki przyległej do jeziora A. W skardze wywodził, iż fakt zasypania koryta ujścia rzeki A spowodował zmianą statusu jeziora A, które tracąc połączenie z ciekiem naturalnym, którym była rzeka A jednocześnie straciło status wody płynącej zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo Wodne. Wskazał nadto, iż art. 12 powołanej ustawy mówi o tym, że "Wody stojące oraz wody w rowach znajdujące się w granicach nieruchomości gruntowej stanowią własność właściciela tej nieruchomości", co również stawia pod znakiem zapytania sens wyznaczania linii brzegu jeziora. Zdaniem skarżącego argumentem przemawiającym za umorzeniem postępowania w sprawie ustalenia linii brzegowej jest fakt, że poziom wody stale ulega zmniejszeniu i w ciągu ostatnich kilku lat zmniejszył się o około 1 m, co ma swój pozytywny efekt w postaci odzyskiwania gruntów wcześniej zalanych przez wodę. Dowodem na stale zmniejszający się poziom wód jest fakt, że wykonane w zeszłym roku podziały gruntów na znajdujące się powyżej i poniżej lustra wody są w chwili obecnej nieaktualne z powodu właśnie obniżenia się poziomu wody. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Organ przyznał, rację skarżącemu tylko w tej kwestii, że wyznaczenie linii brzegu nie ma związku z dostępem do wody, który wynika z mocy prawa, ponieważ art. 27 ustawy Prawo wodne zabrania grodzenia nieruchomości przyległych do powierzchniowych wód publicznych. W toku postępowania sądowego wpłynęły pisma procesowe uczestników postępowania: W. S., E. M. i D. S., którzy kwestionując zasadność decyzji Wojewody prezentują stanowisko, że decyzja organu I instancji była decyzją prawidłową. Pan W. S. podniósł, iż organy nie przedstawiły uzasadnienia co do potrzeby ustalenia linii brzegowej. Wskazał, iż linię brzegową można ustalić na wodach płynących, jeżeli w sposób naturalny woda zajęła grunty prywatne, a Jezioro A nie jest wodą płynącą, lecz zbiornikiem stałym, zaś grunty zabrane są okresowo w sposób sztuczny. Zdaniem uczestnika postępowania takie wahania poziomu wody występują tylko w w zbiornikach stałych, gdzie lustro wody uzależnione jest od pory roku i ilości opadów. Dlatego też na wodach bezodpływowych ustalenie linii brzegowej jest niemożliwe. W ocenie E. M. organ odwoławczy pominął stan faktyczny sprawy, skoro bowiem odpływ A jest zasypany, to mamy do czynienia ze zbiornikiem nienaturalnym. Ponadto uważa, iż kwestia legalności i zasadności zasypania ujścia A z jeziora A może być "przedmiotem dochodzenia", ale jego zdaniem takie dochodzenie nie może zmienić obecnego stanu faktycznego, a więc nie ma związku z wydaną zgodnie z prawem decyzją Starosty. Pani D. S. podniosła, iż o tym, że Jezioro A jest zbiornikiem bezodpływowym (stałym) stwierdzono komisyjnie z udziałem przedstawicieli władz Starostwa Powiatowego, Rady Sołeckiej wsi A oraz właścicieli gruntów przyległych do wody. Fakt, że jezioro A jest zbiornikiem stałym potwierdza również organ pisząc w odpowiedzi na skargę , że "Mogłoby to wyeliminować zarówno zalewanie gruntów, jak również przywróciłoby jezioru status naturalnego zbiornika wodnego" Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. W myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając skargę na decyzję Sąd dokonuje zatem jedynie oceny, czy przy jej wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź procesowego. Przy czym zaskarżona decyzja podlega uchyleniu tylko w przypadku, jeżeli Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oceniając pod tym kątem zaskarżoną decyzję Sąd nie stwierdził naruszeń uzasadniających jej uchylenie, albowiem organ odwoławczy zasadnie przyjął, że postępowanie przed organem I instancji posiadało istotne braki. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie dotyczy decyzji kasatoryjnej, która uchyla decyzję organu I instancji umarzającą postępowanie w sprawie ustalenia linii brzegowej jeziora A w obrębie A i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Rozstrzygnięcia zatem wymaga kwestia, czy wydając zaskarżoną decyzję, organ odwoławczy nie przekroczył uprawnień zawartych w powołanym jako podstawa prawna art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 1980 r. Nr 9, poz. 26, ze zm.). Przewidziany w tym przepisie sposób rozstrzygnięcia, polegający na uchyleniu zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji dopuszczalny jest wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Sąd nie stwierdził, aby przepis art. 138 § 2 Kpa został w zaskarżonej decyzji naruszony. Zaskarżone orzeczenie miało na celu wyjaśnienie stanu faktycznego, które mogło zostać dokonane tylko na etapie postępowania przed organem I instancji. Przy czym zauważyć należy, iż decyzja wydana na podstawie art. 138 § 2 Kpa nie przesądza o merytorycznym rozpoznaniu sprawy, gdyż instytucja proceduralna uregulowana w tym przepisie ogranicza się do przypadków, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części. Przepis ten nie daje natomiast organowi odwoławczemu możliwości przesadzenia treści rozstrzygnięcia sprawy poprzez nakaz załatwienia jej pozytywnie, czy też negatywnie dla odwołującego się. Organ I instancji po przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia zobowiązany jest ja ponownie rozpoznać i wydać rozstrzygnięcie. Z uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia wynika, iż Wojewoda nie neguje zasady wyrażonej w art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jednolity Dz.U. z 2005 r., Nr 239, poz. 2019 ze zm.), iż ustalenie linii brzegowej ma miejsce jedynie w przypadku cieków naturalnych, jezior oraz innych naturalnych zbiorników wodnych. Uważa jednak, że Starosta przedwcześnie umorzył postępowanie w sprawie ustalenia linii brzegu Jeziora A w obrębie A, prowadzonego w związku z przeprowadzaną modernizacją ewidencji gruntów i budynków obrębu A. .W zaskarżonej decyzji najzupełniej prawidłowo wskazano na brak tych ustaleń, które są konieczne do rozstrzygnięcia sprawy. Organ odwoławczy dokładnie wskazał okoliczności, które należy wyjaśnić. W ocenie Sądu okoliczności te mają znaczenie dla ustalenia czy rzeczywiście w przypadku jeziora A niezasadnym jest ustalanie linii brzegu. Dodatkowo zauważyć należy, iż dowód w postaci oględzin przeprowadza się z udziałem stron postępowania, o czym wcześniej strony powinny być zawiadomione. Znajdująca się w aktach administracyjnych notatka służbowa z dnia 8 grudnia 2005 r. "z lustracji terenu – jeziora A – wpływ do rzeki A", stanowi faktycznie protokół z przeprowadzonych oględzin, jednak nie wynika z niej, że o tej czynności zawiadomione zostały strony postępowania. Zachowanie tego określonego w art. 79 Kpa wymogu, niezależne od wagi i treści przeprowadzonego dowodu, jest bezwzględnym obowiązkiem organu administracji publicznej. Niedopełnienie tego obowiązku stanowi naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym mającym wpływ na wynik sprawy. W literaturze przedmiotu podkreśla się, że istotą art. 79 Kpa jest między innymi to, że strona może w tych czynnościach aktywnie uczestniczyć, a więc zadawać pytania, składać wyjaśnienia, osobiście postrzegać zjawiska i stany rzeczy. (por. G. Łaszczyca, Cz. Marzysz, A. Matan. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz . Tom I. Zakamycze 2005., str. 720 – 721). Reasumując stwierdzić należy, iż uchylenie decyzji organu I instancji i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenie przez ten organ, w sytuacji gdy postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone przez I instancję wadliwie, stanowiło obowiązek dla organu odwoławczego do wydania zaskarżonej decyzji. Powyższe prowadzi do wniosku, że skargi nie można było uznać zasadną i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) należało ją oddalić.