II SA/Ol 338/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Adam Matuszak Sędzia WSA Marzenna Glabas Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2012 r. sprawy ze skargi D. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie zasiłku celowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III zasądza od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na rzecz pełnomocnika skarżącego - adwokat A. W. kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych) powiększoną o należny podatek VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że pismem z dnia 3 sierpnia 2011r. D. P. zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej o przyznanie zasiłku celowego na wykupienie leków w miesiącu sierpniu 2011r. według załączonych recept. W uzasadnieniu wnioskodawca podał, że ma orzeczony umiarkowany stopień niepełnosprawności i z tego tytułu otrzymuje zasiłek stały w kwocie 444 zł. Strona wskazała, że leczy się na kilka chorób przewlekłych i musi przyjmować wiele niezbędnych leków, których nie jest w stanie wykupić ze względu na brak środków finansowych. Do wniosku załączono m.in. 7 recept od lekarza rodzinnego i specjalistów. Po rozpatrzeniu wniosku organ I instancji decyzją z dnia "[...]" przyznał D. P. świadczenie pieniężne w formie zasiłku celowego na częściowe pokrycie kosztów zakupu leków w wysokości 197,43 zł i odmówił takiego świadczenia pieniężnego na zakup leków w wysokości 179,17 zł. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego ustalono, iż wnioskodawca jest osobą prowadzącą samodzielne gospodarstwo domowe, z orzeczonym umiarkowanym stopniem niepełnosprawności i otrzymującą z tego tytułu zasiłek stały w wysokości 444 zł, co stanowi jego jedyny dochód. Dlatego też strona spełnia formalne przesłanki do przyznania zasiłku celowego. Organ podkreślił, że przydzielając zasiłek celowy na zakup leków w kwocie niższej niż wnioskowana wziął pod uwagę zakres już udzielonej wnioskodawcy pomocy w postaci różnych świadczeń. Jednocześnie zwrócono uwagę na dużą liczbę potrzebujących przy ograniczonych środkach jakimi dysponuje organ pomocy społecznej. Nadto wskazano, że stronie pozostaje do zrealizowania tylko jednak recepta na zakup leków od lekarza laryngologa. Organ podniósł przy tym, że wnioskodawca nie poczynił starań aby na recepcie znalazły się tańsze zamienniki przepisanych leków. Odwołanie od ww. decyzji wniósł D. P.. Odwołujący zarzucił organowi samodzielne podejmowanie decyzji co do tego, które leki są dla niego niezbędne. Jednocześnie podał, że za przyznaną kwotę zasiłku celowego oraz ze środków własnych wykupił lekarstwa od laryngologa, które są bardzo istotne dla jego zdrowia. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia "[...]" utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Kolegium podkreśliło, że rozstrzygnięcie w przedmiocie zasiłku celowego ma charakter uznaniowy zarówno w zakresie przyznania świadczenia, jak też w części odnoszącej się do jego wysokości. Zasiłek zaś uzyskany przez stronę mieści się w górnych granicach zasiłków celowych przyznawanych na leki. Według Kolegium organ I instancji wykazał, że wnioskodawca jest objęty systematyczną opieką społeczną, co stanowi jego jedyne źródło utrzymania. Zarówno prawidłowość ustaleń organu jak i motywy jakimi się kierował udzielając pomocy w formie zasiłku celowego nie budzą wątpliwości organu odwoławczego. Skargę na ww. rozstrzygnięcie wywiódł pismem z dnia 10 kwietnia 2012r. D. P., żądając uznania jego potrzeby zakupu leków w całości i przyznania odmówionej kwoty 179,17 zł na leki w miesiącu sierpniu 2011r. Skarżący stwierdził, że organ niesłusznie uznał, iż lekarstwa przepisane przez lekarza laryngologa nie są dla niego niezbędne. Przeciwnie są one dla zdrowia i samopoczucia skarżącego bardzo ważne, co potwierdził lekarz laryngolog powtórnie nakazując ich wykupienie. Strona wykupiła więc rzeczone leki co, jak podniosła, odbyło się kosztem niezrealizowania jej innych podstawowych potrzeb życiowych. Skarżący podkreślił, że starał się o tańsze zamienniki przepisanych leków ale nie w każdym przypadku leku jest to możliwe i neutralne dla leczenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz.1269 ze zmianami). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2012r., poz. 270 – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako ppsa) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 ppsa) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały podjęte z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (tekst jednolity Dz. U. z 2009r., Nr 175, poz. 1362 ze zm.), zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. W świetle tej regulacji prawnej stwierdzić należy, że istotą zasiłku celowego jest zaspokojenie niezbędnej potrzeby bytowej, a zatem takiej, bez zaspokojenia której osoba nie może egzystować, zagrożone są warunki jej istnienia, a w szczególności życie lub zdrowie (pod. wyrok NSA z 30.09.2008r., I OSK 1451/07, LEX nr 489096). Decyzja w sprawie przyznania zasiłku celowego wprawdzie podejmowana w ramach uznania administracyjnego, nie może też być rozstrzygnięciem dowolnym. Ustawa o pomocy społecznej daje wskazówki, co do zasad udzielania pomocy osobom potrzebującym, stanowiąc w art. 3 ust. 3 i art. 4, że rodzaj, forma i rozmiar świadczenia z pomocy powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, przy czym potrzeby osób korzystających z pomocy powinny być uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Dokonywana przez sąd administracyjny kontrola tych decyzji sprowadza się zasadniczo do badania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej. W szczególności sąd kontroluje, czy w toku postępowania podjęto wszelkie niezbędne kroki do wyjaśnienia stanu faktycznego. Ocenia, czy zebrano wszystkie niezbędne dowody w celu ustalenia istnienia, bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, to jest czy nie nosi cech dowolności. Podejmując decyzję uznaniową organ administracji ma obowiązek kierowania się słusznym interesem obywatela, stosownie do art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji publicznej wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków finansowych. W ocenie sądu zaskarżone decyzje organów nie czynią zadość wskazanym wymogom. Przede wszystkim na gruncie przedmiotowej sprawy wątpliwości budzi kryterium jakim kierował się organ odmawiając przyznania świadczenia pieniężnego na zakup leków przepisanych od lekarza laryngologa. Jakkolwiek słuszna jest argumentacja zawarta w rozstrzygnięciach zapadłych w toku obydwu instancji odnosząca się do ograniczonych środków pieniężnych na zasiłki celowe przy jednoczesnej dużej liczbie potrzebujących, to jednak z całą pewnością nie było to kryterium, w oparciu o które odmówiono stronie sfinansowania recepty od lekarza laryngologa. Analiza działania i przedstawionej w decyzji pierwszoinstancyjnej argumentacji prowadzi do wniosku, że organ podjął arbitralną decyzję co do wyboru recepty, która nie została przez niego sfinansowana. Jednocześnie wybór ten nie poparto wystarczającą argumentacją, na przykład w oparciu o stanowisko lekarza specjalisty. Sądowi trudno doszukać się jasnych i precyzyjnych kryteriów, na podstawie których dokonano selekcji, w wyniku której określone recepty zostały przeznaczone do wykupienia, a wobec jednej odmówiono dofinansowania. W przypadku lekarstw, które organ zgodził się dofinansować, znajdują się zarówno te przepisane przez lekarza rodzinnego, jak też specjalistów. Nie wykazano przy tym, że leki przepisane przez laryngologa nie są niezbędnymi farmaceutykami. Mało tego w ocenie sądu arbitralne dokonywanie doboru leków, bez oparcia w postaci stanowiska lekarza specjalisty, wykracza poza ramy uznania administracyjnego. Organy nie posiadają fachowej wiedzy medycznej i nie są w stanie samodzielnie rzetelnie ocenić, które środki farmakologiczne są dla pacjenta niezbędne, a które nie, a co za tym idzie, które z nich są fundamentalne dla jego zdrowia i życia, a które nie mają takiego waloru. Nie oznacza to oczywiście, że organy powinny dofinansowywać w każdym przypadku wszystkie recepty przedłożone przez stronę. W takiej jednak sytuacji należy albo przeprowadzić dokładne postępowanie wyjaśniające, w ramach którego zebrane zostaną zaświadczenia od lekarzy określające zakres niezbędnego leczenia określonymi farmaceutykami wraz z możliwym zastosowaniem tańszych zamienników, albo należy rozważyć cząstkowe – w dawce wystarczającej na jeden miesiąc – dofinansowanie wszystkich przepisanych leków. Jeśliby zaś organ uznał, że część farmaceutyków strona jest w stanie wykupić sama to powinien to w swoim rozstrzygnięciu wykazać. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a uchylił w pkt I sentencji wyroku zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. Z mocy art. 152 tejże ustawy Sąd orzekł w pkt II, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Oznacza to, iż nie wywołuje ona skutków prawnych od chwili wydania wyroku, mimo iż jest on nieprawomocny. Działając na podstawie art. 200 i 205 § 2 ppsa w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. "c" i § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenie przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2002 r. Nr 163, poz. 1348 ze zm.) Sąd orzekł jak w pkt III sentencji wyroku