II SA/Ol 338/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi R.J. na rozkaz personalny Komendanta Policji z dnia "[...]". nr "[...]" w przedmiocie obniżenia dodatku służbowego uchyla zaskarżony rozkaz personalny oraz utrzymany nim w mocy rozkaz personalny organu I instancji. . Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że Komendant Powiatowy Policji rozkazem personalnym z dnia "[...]" obniżył R. J. z dniem 1 grudnia 2017 r. wysokość dodatku służbowego o 50 % otrzymywanej stawki, tj. z kwoty 430 zł do kwoty 215 zł miesięcznie. W uzasadnieniu rozkazu podano, że orzeczeniem Nr "[...]" Komendanta Powiatowego Policji z dnia "[...]" R. J. został uznany winnym popełnienia zarzucanego przewinienia dyscyplinarnego za co wymierzono mu karę nagany. Orzeczenie to jest prawomocne i podlega wykonaniu, a naczelnik wydziału kryminalnego, biorąc pod uwagę dotychczasową ocenę służby skarżącego oraz jego postawę, wystąpił o obniżenie dodatku służbowego o 50%. Wskazano, że zgodnie z § 9 ust. 5 oraz § 8 ust. 8 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. z 2015 r., poz. 1236 , dalej rozporządzenie), w przypadku naruszenia przez policjanta dyscypliny służbowej w czasie służby lub podczas wykonywania zadań lub czynności służbowych, za które wymierzono karę dyscyplinarną, obniżenie dodatku służbowego w granicach od 20% do 50 % otrzymywanej stawki jest obligatoryjne i należy wykonać je niezwłocznie. Przy określaniu skali obniżenia dodatku uwzględniono całokształt okoliczności sprawy, w szczególności charakter popełnionego przewinienia, jego rodzaj i wymiar orzeczonej kary. Odwołanie od tego rozkazu personalnego wywiódł R. J.. Skarżący wniósł o zmianę zaskarżonego rozkazu personalnego poprzez obniżenie dodatku służbowego do minimalnego poziomu oraz wyeliminowanie rygoru natychmiastowej wykonalności. Ponadto zarzucił naruszenie przepisów § 8 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia poprzez zastosowanie maksymalnej stawki obniżenia dodatku, w sytuacji wymierzenia minimalnej kary dyscyplinarnej. Komendant Wojewódzki Policji w Olsztynie rozkazem personalnym Nr "[...]" z dnia "[...]" utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny. Organ odwoławczy wskazał, że w niniejszej sprawie uznaniu właściwych przełożonych odwołującego się została jedynie poddana kwestia poziomu, do jakiego mogą oni zmienić świadczenie. W zależności od własnej oceny mogą je obniżyć w granicach od 20% do 50% stawki otrzymywanego przez policjanta dodatku służbowego. W sytuacjach bowiem przewidzianych w § 8 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia obniżenie dodatku jest obligatoryjne. W sprawie tej podstawą do przyjęcia, że występują przesłanki do obniżenia skarżącemu dodatku służbowego o 50%, był fakt stwierdzenia nienależytego wywiązywania się z obowiązków służbowych w postaci kwalifikowanej, tj. na skutek stwierdzenia naruszenia przez skarżącego dyscypliny służbowej w czasie służby, za co wymierzono mu karę dyscyplinarną nagany, jak również brak dyspozycyjności i zaangażowania w służbie, a także postawa skarżącego względem obowiązków służbowych. Wskazano również, że konieczność zastosowania rygoru natychmiastowej wykonalności wynikała z ochrony interesu społecznego, tożsamego z interesem służby, przejawiającego się w potrzebie racjonalnego wydatkowania środków budżetowych oraz dążeniu do niezwłocznego egzekwowania konsekwencji kary nałożonej orzeczeniem dyscyplinarnym. Skargę na powyższy rozkaz personalny wywiódł R. J.. Skarżący zarzucił naruszenie przepisu: - art. 108 § 1 k.p.a. poprzez nadanie rozkazowi rygoru natychmiastowej wykonalności, podczas gdy nie wystąpiła żadna z przesłanek wskazanych w tym przepisie; - § 8 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sytuacji wymierzenia minimalnej kary dyscyplinarnej. Skarżący na podstawie art. 146 p.p.s.a. wniósł o zmianę zaskarżonego rozkazu personalnego poprzez obniżenie dodatku służbowego o 20 % bez rygoru natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu skargi skarżący zwrócił szczególną uwagę na dysproporcję pomiędzy wymierzeniem najłagodniejszej kary dyscyplinarnej, a obniżeniem dodatku służbowego w maksymalnej wysokości oraz na brak podstaw do nadania rozkazowi rygoru natychmiastowej wykonalności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2017 r., poz. 1369 – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a.) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie zostało podjęte z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia "[...]", którym organ ten utrzymał w mocy rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji z dnia "[...]". o obniżeniu R. J. z dniem 1 grudnia 2017 r. wysokości dodatku służbowego o 50 % otrzymywanej stawki, tj. z kwoty 430 zł do kwoty 215 zł miesięcznie. Zgodnie z art. 100 i art. 104 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017, poz. 2067 j.t.) uposażenie policjanta składa się z uposażenia zasadniczego i z dodatków do uposażenia. Jednym z dodatków do uposażenia jest dodatek służbowy, który przysługuje funkcjonariuszowi pełniącemu służbę lub obowiązki na stanowisku innym niż kierownicze lub samodzielne. Taki dodatek może być przyznany za należyte wykonywanie obowiązków służbowych. Szczegółowe zasady otrzymywania między innymi dodatków służbowych zostały określone w cytowanym wyżej rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego. Stosownie do art. 104 ust. 5 ustawy o Policji oraz § 6 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r., dodatek służbowy jest dodatkiem o charakterze stałym. W myśl § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r. przyznaje się go policjantowi w stawkach kwotowych na czas nieokreślony w wysokości nieprzekraczającej 50% podstawy wymiaru. Wysokość tego świadczenia zależy przede wszystkim od sposobu wykonywania przez funkcjonariusza powierzonych mu obowiązków i zadań służbowych. Zachodzi zatem - co do zasady - ścisły związek między wysokością dodatku służbowego a sposobem wykonywania przez policjanta obowiązków służbowych oraz należytym pełnieniem służby na stanowiskach uprawniających do przyznania tego świadczenia. W § 9 ust. 5 rozporządzenia wymieniono przypadki prowadzące do obniżenia dodatku służbowego. Przepis ten stanowi, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach dodatek służbowy podlega obniżeniu, a przepisy § 8 ust. 5-8 stosuje się odpowiednio. Brzmienie przytoczonego przepisu nie pozwala na stwierdzenie, że decyzje w przedmiocie obniżenia dodatku służbowego podejmowane są w ramach uznania administracyjnego. W § 9 ust. 5 posłużono się zwrotem "podlega obniżeniu". Takie sformułowanie oznacza, że w każdym szczególnie uzasadnionym przypadku organ zobowiązany jest do obniżenia policjantowi dodatku służbowego (vide: wyrok NSA w Warszawie z 2 września 2016 r., I OSK 2352, dostępny w CBOSA). Zawarte w § 9 ust. 5 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r. odesłanie do odpowiedniego stosowania § 8 ust. 8 rozporządzenia oznacza, że szczególnie uzasadnionymi przypadkami są stany wyszczególnione w tym ostatnio wymienionym przepisie. Tym samym przypadkiem powodującym obniżenie dodatku służbowego jest naruszenie przez policjanta dyscypliny służbowej w czasie służby lub podczas wykonywania zadań lub czynności służbowych, za które wymierzono mu karę dyscyplinarną. Organy policji nie mają więc żadnej możliwości odstąpienia od obniżenia dodatku służbowego w przypadku orzeczenia kary dyscyplinarnej, powyższa okoliczność nie była kwestionowana również przez skarżącego, który negował jedynie wielkość obniżenia dodatku służbowego. Uznaniu właściwych przełożonych pozostawiona została bowiem skala obniżenia dodatku służbowego, przedmiotowe świadczenie może być obniżone w granicach od 20 do 50% stawki otrzymywanego przez policjanta dodatku służbowego. Skarżącemu Komendant Powiatowy Policji wymierzył karę dyscyplinarną nagany za dwa przewinienia, następnie Komendant Wojewódzki Policji w dniu "[...]", orzekł o uchyleniu tego orzeczenia w części dotyczącej zarzutu określonego w pkt 2 tj. podjęcia czynności służbowych w ramach dyżuru bez aktualnych badań lekarskich. Utrzymany w mocy został drugi z przypisanych skarżącemu zarzutów tj. niedopełnienia obowiązku złożenia oświadczenia o swoim stanie majątkowym do dnia 31 marca 2017 r. Utrzymana w mocy została też orzeczona wobec skarżącego kara nagany. Prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 8 marca 2018 r. w sprawie II SA/Ol 107/18 orzeczono o oddaleniu skargi na orzeczenie Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia "[...]", tym samym orzeczenie to jest ostateczne i prawomocne. W ocenie Sądu skala obniżenia dodatku skarżącemu jest niewspółmierna do dokonanego przewinienia i orzeczonej wobec niego najłagodniejszej kary w postaci nagany. Podjęcie rozstrzygnięcia o obniżeniu dodatku odbywa się w ramach tzw. uznania organu. Takie uznanie nie oznacza jednak dowolności. Tym samym rozstrzygnięcie podjęte w ramach uznania musi cechować się spójnością, logiką i powinno być adekwatne do zaistniałych w danej sprawie okoliczności. Tymczasem w ocenie Sądu maksymalne obniżenie skarżącemu dodatku służbowego, nie czyni zadość wskazanym wymogom. Organy nie wykazały zasadności podjęcia decyzji o obniżeniu dodatku w maksymalnej wysokości. Mało tego, takie obniżenie dodatku jest zupełnie nie proporcjonalne do uprzednio orzeczonej kary dyscyplinarnej. Oba rozstrzygnięcia nie są zatem spójne, a powinny być. Organy w żadnym stopniu nie wykazały zaś okoliczności, które przemawiałyby za zasadnością maksymalnego obniżenia skarżącemu dodatku służbowego. Gdyby zaakceptować argumentację organu I instancji to w przypadku wymierzenia najłagodniejszej kary dyscyplinarnej należałoby zawsze w maksymalnej wysokości obniżyć dodatek służbowy, takie rozumowanie nie może być uznane za zrozumiałe i logiczne. Bez wątpienia rozkaz personalny o obniżeniu dodatku służbowego powinien w tego typu sprawach uwzględniać charakter przewinienia dyscyplinarnego, jego skutki i wymiar orzeczonej wobec policjanta kary. Okoliczności tych nie wzięły pod uwagę organy rozstrzygając sprawę dotyczącą obniżenia dodatku służbowego skarżącemu, w każdym bądź razie w uzasadnieniach wydanych rozstrzygnięć nie można dostrzec aby okoliczności te były rozważane. Pamiętać należy, że podstawą prawną powołaną przez organy w rozkazie obniżającym dodatek służbowy był przepis § 8 ust. 8 pkt 1 rozporządzenia ( naruszenie dyscypliny służbowej, za które wymierzono karę dyscyplinarną ), a nie przepis § 8 ust. 8 pkt 2 tego rozporządzenia mówiący o niewywiązywaniu się z obowiązku służbowego stwierdzonego w opinii służbowej, a nie notatce. Dlatego też w ocenie Sądu dodatkowymi okolicznościami przemawiającymi za zasadnością podjętego rozstrzygnięcia w przedmiocie wysokości obniżenia dodatku służbowego, nie mogą być twierdzenia wskazane w notatkach wewnętrznych Naczelnika Wydziału Kryminalnego KPP oraz specjalisty ds. skarg i wniosków KPP (notatka z 9 stycznia 2018 r. oraz notatka z 5 lutego 2018 r.). Są to bowiem notatki o charakterze wewnętrznym i typowo roboczym, wykonane na potrzeby wewnętrzne Komendanta Powiatowego Policji. Nadto daty sporządzenia tych notatek jednoznacznie wskazują, że zostały one sporządzone nie tylko po wydaniu orzeczenia dyscyplinarnego o obniżeniu dodatku służbowego z dnia 29 listopada 2017 r., ale również po wniesieniu odwołania przez skarżącego, z oczywistych więc przyczyn nie mogły być przesłanką uzasadniającą obniżenie dodatku służbowego. Na marginesie rozpoznawanej sprawy zauważyć jednak należy to, że z powyższych notatek można wyprowadzić dwie tezy, iż skarżący od dawna nie był policjantem zdyscyplinowanym, a w ostatnich latach często przebywał na zwolnieniach lekarskich. Zwrócić trzeba uwagę na to, że skarżącemu ktoś przyznał dodatek służbowy w wysokości 430 złotych i to z pewnością nie dlatego, że był złym policjantem. Natomiast w świetle jednoznacznego w swej treści orzecznictwa sądów administracyjnych za szczególnie uzasadniony przypadek mogący powodować obniżenie dodatku służbowego nie można uznać choroby (długotrwałej ) policjanta, tym samym rozkaz personalny o obniżeniu funkcjonariuszowi dodatku służbowego z uwagi na przedłużającą się nieobecność w służbie związaną z chorobą, rażąco naruszałby jego materialnoprawną podstawę. W przypadku ukarania policjanta dyscyplinarnie organ ma obowiązek wydać rozkaz personalny o obniżeniu dodatku służbowego i kwestia ta jak się wydaje nie wymaga dalszego uzasadnienia. Z uwagi jednak na fakt, iż wielkość obniżenia dodatku służbowego nie jest stała i zawiera się w widełkach pomiędzy 20 a 50% otrzymywanego dodatku istnieje po stronie organu obowiązek szczegółowego uzasadnienia wielkości obniżenia tego dodatku. Organ nie uzasadnił jakimi przesłankami kierował się obniżając skarżącemu dodatek służbowy aż o 50%. Z pewnością za racjonalne wytłumaczenie obniżenia dodatku służbowego w maksymalnej wysokości nie może być uznane wymierzenie skarżącemu najłagodniejszej kary dyscyplinarnej. Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.